I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.97/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_97/2008
Urteil vom 29. Januar 2009
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterin Leuzinger, Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Niquille,
Bundesrichter Maillard,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.
Parteien
S.________, Beschwerdeführerin,
handelnd durch ihre Beiständin,
vertreten durch die Vormundschaftsbehörde X.________,
und diese vertreten durch Rechtsanwältin Nadja Marugg, Oberer Graben 26, 9000
St. Gallen,
gegen
Fürsorgebehörde Y.________, Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Fürsorge,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 6. Dezember 2007.
Sachverhalt:
A.
S.________, geboren 1993, wurde mit Beschluss vom 16. Dezember 1997 der
elterlichen Obhut ihrer von ihrem Ehemann getrennt lebenden Mutter entzogen und
im Heim A.________/ZH untergebracht, wo sie bis zum 14. Juli 2006 verblieb. Als
Anschlusslösung empfahl das Heim A.________ den Eintritt in das Internat
B.________/BE, was sowohl von S.________ als auch ihrer Mutter begrüsst wurde.
Ihre Mutter war am 26. April 2000 von Y.________/ZH nach Z.________/TG
umgezogen. In der Folge wechselte sie mehrmals ihren Wohnort in den Kantonen
Thurgau und Appenzell Ausserrhoden, bis sie am 1. Juni 2005 bis auf Weiteres
Wohnsitz in X.________/TG nahm.
Da gegen den Lebenspartner ihrer Mutter und Vater ihres Halbbruders
strafrechtliche Ermittlungen liefen, ersuchte die Vormundschaftsbehörde
Y.________ die Vormundschaftsbehörde X.________ am 23. Februar 2006 um
Übernahme der Kindesschutzmassnahmen sowie um Errichtung einer
Vertretungsbeistandschaft für S.________. Am 25. April 2006 berichtete die
Vormundschaftsbehörde X.________, die Vertretungsbeistandschaft sei errichtet
worden und man sei mit der Weiterführung der Kindesschutzmassnahmen
einverstanden. Die Übertragung an die Vormundschaftsbehörde X.________ erfolgte
mit Beschluss vom 11. September 2006.
In der Zwischenzeit war S.________ auf Anweisung ihrer Beiständin am 3.
September 2006 im Heim C.________/ZH untergebracht worden. Mit Schreiben vom
18. Januar 2007 teilte die Vormundschaftsbehörde X.________ der Fürsorgebehörde
Y.________ mit, gemäss Beschluss vom 16. November 2006 sei S.________ per 4.
Dezember 2006 im Internat B.________ untergebracht worden, und ersuchte um
Kostengutsprache. Die Fürsorgebehörde Y.________ lehnte am 16. Februar 2007
jegliche Kostenübernahme ab, da es nicht Aufgabe der Sozialhilfe sei,
Privatschulen zu subventionieren, S.________ in C.________ bestens
untergebracht gewesen sei und kein Grund für eine Umplatzierung vorgelegen
habe. Zudem habe die Vormundschaftsbehörde X.________ die "erforderliche
Mitwirkung der Stadt Y.________ ... nicht eingeholt". Mit Beschluss vom 29.
März 2007 bestätigte die Fürsorgebehörde Y.________ die Ablehnung des Gesuches.
Der Bezirksrat wies den hiegegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 13. Juli
2007 ab.
B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die dagegen erhobene Beschwerde
mit Entscheid vom 6. Dezember 2007 ab.
C.
S.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen
mit dem Antrag, es seien der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und die
Kostengutsprache für ihre Platzierung im Internat B.________ rückwirkend per 6.
Dezember 2006 zu erteilen. Eventualiter sei die Fürsorgebehörde Y.________
anzuweisen, diese Kostengutsprache rückwirkend per 6. Dezember 2006 zu
erteilen. Subeventualiter sei die Vorinstanz zu verpflichten, die
Fürsorgebehörde Y.________ anzuweisen, diese Kostengutsprache rückwirkend per
6. Dezember 2006 zu erteilen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Fürsorgebehörde Y.________
beantragt Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) kann
wegen Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 f. BGG erhoben werden. Das
Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz
festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren Sachverhaltsfeststellung
berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.
2.1 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin ihren zivilrechtlichen
Wohnsitz in X.________ hat, ihr Unterstützungswohnsitz aber in Y.________ liegt
(Art. 7 Abs. 3 lit. c des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die
Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger; ZUG; SR 851.1). Demnach liegt
die eher unübliche Konstellation vor, in welcher zivil- und
sozialhilferechtlicher Wohnsitz nicht zusammenfallen. Es ist denn auch nicht
die Frage des Kostenersatzes nach ZUG streitig. Zu entscheiden ist vielmehr, ob
die Beschwerdegegnerin als zuständige Behörde am Unterstützungswohnsitz für die
Kosten der Umplatzierung vom Heim C.________ ins Internat B.________ gestützt
auf den Beschluss der Vormundschaftsbehörde X.________ vom 16. November 2006
aufzukommen hat. Es geht somit um den Anspruch der Beschwerdeführerin auf
Übernahme der Kosten des Internats B.________ gemäss kantonalem
Sozialhilferecht.
2.2 Nach Art. 308 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 310 Abs. 2 ZGB wird die
unmündige Beschwerdeführerin nicht durch ihre Eltern resp. die Mutter
vertreten, sondern durch ihre Beiständin (Übertragung der Beistandschaft an
X.________ gemäss Beschluss der Vormundschaftsbehörde Y.________ vom 11.
September 2006). Diese wiederum benötigt für die Führung eines Prozesses die
Zustimmung der Vormundschaftsbehörden (Art. 421 Ziff. 8 in Verbindung mit Art.
367 Abs. 3 ZGB). Dabei handelt es sich nach der Lehre lediglich um eine
Zustimmung, nicht jedoch um eine Vertretung durch die Vormundschaftsbehörde;
d.h. der Vormund (resp. die Beiständin) führen den Prozess nach Einholung der
Zustimmung selbst (MEIER, Le consentement des autorités de tutelle aux actes du
tuteur, Diss. Freiburg i.Ü. 1994, S. 91, 169 und 391 ff.; GEISER, in: Honsell/
Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 3. Aufl., Basel 2006,
N 2 zu Art. 421/422).
Sowohl im Verwaltungsverfahren als auch vor Vorinstanz hat die
Vormundschaftsbehörde X.________ den Prozess geführt. Die Frage nach der
Ermächtigung zur Prozessführung durch die Beiständin ist nie gestellt worden.
Angesichts der Sach- und Aktenlage ist jedoch von ihrer (stillschweigenden)
Zustimmung zur Prozessführung der Vormundschaftsbehörde auszugehen. Dasselbe
gilt für das vorliegende Verfahren.
3.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, ihr rechtliches Gehör sei verletzt
worden, da "die für eine Umplatzierung übliche Mitwirkung der
fürsorgeunterstützungsrechtlich verantwortlichen Stadt Y.________ nicht
eingeholt" worden sei. Diese formelle Rüge ist vorweg zu prüfen.
3.1 Nach Art. 310 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 315 Abs. 1 ZGB hat die
Vormundschaftsbehörde am Wohnort des Kindes über dessen Unterbringung zu
entscheiden, wenn seiner Gefährdung nicht anders begegnet werden kann und das
Verhältnis zwischen Eltern und Kind so schwer gestört ist, dass sein Verbleiben
in deren Haushalt unzumutbar geworden ist. Sie hat ihren Entscheid über eine
allfällige (Um-) Platzierung alleine am Kindeswohl auszurichten (vgl. dazu
BREITSCHMID, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], a.a.O., N 16 zu Art. 310,
BIDERBOST, in: Amstutz et al. [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht,
Zürich 2007, N 1 ff. zu Art. 310, sowie HÄFELI, Die Aufhebung der elterlichen
Obhut nach Art. 310 ZGB, ZVW 2001 111 ff., S. 117). Der Begriff des Kindeswohls
lässt sich nicht allgemein konkretisieren. Er ist je nach der sich stellenden
Frage (z.B. Neuregelung der elterlichen Sorge, Besuchsrecht, Adoption) und den
konkreten Umständen des Einzelfalls verschieden. Zum Teil nennt das Gesetz auch
nur einen Aspekt des Kindeswohls als Kriterium (z.B. Interesse des Kindes in
Art. 288 Abs. 1 ZGB oder Entwicklung des Kindes in Art. 310 Abs. 3 ZGB). Der
Inhalt des Kindeswohls bei Fragen des Kindesschutzes nach Art. 307 ff. ZGB ist
nach objektiven Gesichtspunkten zu eruieren (vgl. zum Begriff des Kindeswohls
AFFOLTER, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], a.a.O., N 14 f. zu Art. 405,
HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 5. Aufl., Bern 1999, Rz. 26.04a ff.,
BRAUCHLI, Das Kindeswohl als Maxime des Rechts, Diss. Zürich 1982, S. 112 ff.,
135 ff., 165 f. und 173 ff., COPUR, Gleichgeschlechtliche Partnerschaft und
Kindeswohl, Diss. St. Gallen, Bern 2008, S. 161 ff., sowie WOLF, Die
UNO-Konvention über die Rechte des Kindes, ZBJV 1998 113 ff., S. 118).
3.2 Nach dem Gesagten war im massgebenden Zeitpunkt allein die
Vormundschaftsbehörde X.________ zuständig, im Rahmen des Kindesschutzes einen
abschliessenden Entscheid über die Unterbringung des Kindes zu fällen. Sie
hatte dabei die beteiligten Personen und Institutionen anzuhören. Die Frage, ob
das rechtliche Gehör der Fürsorgebehörde Y.________ im Rahmen der Umplatzierung
der Beschwerdeführerin ins Internat B.________ verletzt worden ist, kann
indessen vorliegend offenbleiben. Sie wäre im Rahmen des vormundschaftlichen
Verfahrens zu beantworten gewesen. Die Fürsorgebehörde Y.________ hätte ihre
Rechte in jenem Verfahren wahren müssen. Sie hätte nach Kenntnisnahme des
Beschlusses der Vormundschaftsbehörde X.________ vom 16. November 2006 die
formelle Zustellung dieser Verfügung verlangen und hernach dagegen Beschwerde
erheben können. Dies hat sie jedoch unterlassen. Damit ist der Beschluss vom
16. November 2006 in Rechtskraft erwachsen.
Da eine Verfügung, welche das rechtliche Gehör verletzt, in der Regel nicht
nichtig, sondern lediglich anfechtbar ist (BGE 129 I 361 E. 2.1 S. 363 mit
Hinweisen; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.
Aufl., Zürich 2006, Rz. 970), ist im vorliegenden sozialhilferechtlichen
Verfahren nicht weiter auf die Frage der Gehörsverletzung einzugehen, sondern
es ist die Rechtmässigkeit der in Rechtskraft erwachsenen vormundschaftlichen
Massnahme (Unterbringung im Internat B.________) festzustellen.
Im vorliegenden Sozialhilfeverfahren kann die Fürsorgebehörde Y.________ eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht geltend machen. Als verfügende und
damit verfahrensleitende Instanz stand ihr dieser Anspruch jederzeit zu.
4.
4.1 Die Vorinstanz hat ausgeführt, Gesuche um Kostengutsprache seien gemäss §
20 Abs. 1 der Zürcher Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981
(SHV; LS 851.11) im Voraus einzureichen und nach § 19 Abs. 3 SHV bestehe bei
verspäteter Einreichung des Gesuchs kein Anspruch auf Kostenübernahme. Diese
Grundsätze würden aber nicht absolut gelten, sondern nach kantonaler Praxis
verwirke bei nachträglich oder verspätet eingereichten Gesuchen der Anspruch
auf Sozialhilfe nicht von vornherein; vielmehr habe die Behörde die
tatsächlichen Verhältnisse zu ermitteln und zu prüfen, ob eine
situationsbedingte Leistung in Frage stehe, auf welche die gesuchstellende
Person einen Anspruch besitze. In der Folge sah das kantonale Gericht von
weiteren Sachverhaltsabklärungen jedoch ab und wies die Beschwerde mit der
Begründung ab, es habe keine therapeutische Indikation für den sofortigen
Wechsel vorgelegen und die Vormundschaftsbehörde sei wie jede Behörde, welche
eine hilfesuchende Person vertrete, an § 20 Abs. 1 SHV gebunden. Somit sei sie
von der Einholung einer vorherigen Kostengutsprache nicht entbunden und hätte
der Fürsorgebehörde Y.________ Gelegenheit zur Einbringung ihrer Argumente und
Mitentscheidung bei der Platzierung geben müssen. Das Zürcher Sozialhilfegesetz
vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) verleihe keinen Anspruch auf Übernahme der
Kosten eines bestimmten Therapie- bzw. Heimplatzes.
4.2 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, das Mittel der Mitsprache gebe
der Fürsorgebehörde nicht das Recht, rechtmässig gefasste Entscheidungen einer
zuständigen Vormundschaftsbehörde noch einmal zu überprüfen und mittels
Ablehnung der Kostenübernahme gar zu vereiteln. Damit verletze die
Fürsorgebehörde Y.________ nicht nur ihren Anspruch auf einen geeigneten
Heimplatz, sondern auch die der Vormundschaftsbehörde X.________ kraft
Bundesrecht zustehenden Kompetenzen. Die Auslegung der Vorinstanz von § 15 Abs.
3 und § 16 Abs. 2 SHG sowie § 19 Abs. 3 und § 20 Abs. 1 SHV verstosse gegen
Bundeszivil- und -verfassungsrecht (Art. 310 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 315
Abs. 1 ZGB; Art. 9 BV). Gestützt auf die kantonale Praxis, wonach der Anspruch
bei verspäteter Einreichung des Gesuches nicht einfach verwirke, hätte die
Vorinstanz das Vorliegen einer situationsbedingten Leistung, auf welche sie
Anspruch habe, prüfen müssen. Sie habe nach § 15 Abs. 2 SHG Anspruch auf die
notwendige therapeutische Behandlung; da es sich dabei um eine Leistung Dritter
im Sinne von § 16 Abs. 3 SHG handle, habe die Fürsorgebehörde in der Regel
Gutsprache zu erteilen. Das auf kantonalem Recht beruhende Ermessen der
Fürsorgebehörde finde seine Grenzen am übergeordneten Bundesrecht. Die
Platzierung der Beschwerdeführerin stelle eine situationsbedingte Leistung dar,
auf welche sie gemäss den Normen des Kindesschutzes (Art. 307 ff. ZGB),
gestützt auf kantonale Bestimmungen über die Sozialhilfe und gemäss dem Recht
auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV) einen Anspruch habe.
4.3 Wie bereits in E. 3.3 dargelegt, ist die Rechtmässigkeit der Unterbringung
im Internat B.________ nicht zu überprüfen. Denn im Rahmen des
sozialhilferechtlichen Verfahrens ist nicht über die Begründetheit einer
vormundschaftlichen Anordnung zu entscheiden. Zu prüfen ist vielmehr, wer für
die Kosten der angeordneten Massnahme aufzukommen hat. Nachdem die
Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin als Fürsorgebehörde am
Unterstützungswohnsitz unbestritten ist (E. 2.1), könnte höchstens gerügt
werden, die Unterbringung sei aus sozialhilferechtlicher Sicht
rechtsmissbräuchlich, mit der Folge, dass die Fürsorgebehörde Y.________ zwar
nicht die Umplatzierung an sich, aber die Übernahme der (anderweitig nicht
gedeckten) Kosten für diese Unterbringung ablehnen könnte.
4.4 Die Beschwerdegegnerin vermag keine Gründe vorzubringen, welche die
Unterbringung der Beschwerdeführerin im Internat B.________ aus
sozialhilferechtlicher Sicht als rechtsmissbräuchlich erscheinen lassen würden.
Dass eine andere Institution dafür ebenfalls geeignet gewesen wäre, vermag
daran nichts zu ändern. Auch der Vorwurf, die Umplatzierung sei nur aus
finanziellen Überlegungen erfolgt, ist unbehelflich. Aus den Akten ergibt sich
vielmehr, dass der Vorschlag zur Unterbringung im Internat B.________ vom zuvor
zuständigen Heim ausgegangen ist, welches ihn einlässlich begründet hat (vgl.
Schreiben des Heimes A.________ vom 21. April und 5. Juli 2006). Die
Beschwerdeführerin verweist in diesem Zusammenhang zu Recht auf das
Sozialbehörden-Handbuch des Kantons Zürich, gemäss welchem den Fürsorgebehörden
keine Entscheidungsfreiheit zusteht, wenn die Vormundschaftsbehörde in
Anwendung von Bundesrecht Kindesschutzmassnahmen trifft, sondern die
Fürsorgebehörde vielmehr verpflichtet ist, die Kosten dieser Massnahmen zu
tragen (Kapitel 2.3, Ziff. 21.1).
4.5 An diesem Ergebnis ändert auch der Einwand der Beschwerdegegnerin nichts,
das Gesuch sei verspätet im Sinne von § 19 Abs. 3 und § 20 Abs. 1 SHV
eingereicht worden. Denn unter den gegebenen Umständen bedurfte es keiner
vorgängigen Kostengutsprache seitens der Fürsorgebehörde, da kantonale
Verfahrensbestimmungen infolge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art.
49 Abs. 1 BV) nicht dazu führen dürfen, dass die Umsetzung oder Durchführung
von Bundesrecht verhindert oder übermässig erschwert wird. Für den hier zu
beurteilenden Fall bedeutet dies, dass die Fürsorgebehörde Y.________ nicht mit
dem Verweis auf die (allfällige) Verspätung der Gesuchseinreichung die
Übernahme der Kosten des Internats B.________ verweigern kann. Vielmehr hat die
Beschwerdeführerin Anspruch auf eine ihrer Situation angemessene Betreuung,
welche unbestrittenermassen am besten im Rahmen einer stationären Unterbringung
erfolgt. Welche Institution dem Kindeswohl gerecht wird, liegt, wie in E. 3
dargelegt, nicht im Ermessen der Beschwerdegegnerin. Somit hat sie als
Fürsorgebehörde am Unterstützungswohnsitz für die Kosten des Internats
B.________ aufzukommen, soweit diese nicht anderweitig (z.B. IV-Kinderrente,
Beitrag der obligatorischen Krankenpflegeversicherung) gedeckt sind.
5.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Die unterliegende Fürsorgebehörde Y.________
hat demnach die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG), da es um ihr
Vermögensinteresse geht und sie sich folglich nicht auf Art. 66 Abs. 4 BGG
berufen kann (vgl. Urteile 2A.253/2003 vom 23. September 2003, E. 4, und 2A.134
/2006 vom 29. Juni 2006, E. 5.2 sowie GEISER, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger
[Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, N 26 ff. zu Art.
66). Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 6. Dezember 2007 und der Entscheid des Bezirksrats vom 13.
Juli 2007 sowie der Beschluss der Fürsorgebehörde Y.________ vom 29. März 2007
werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Fürsorgebehörde Y.________ im
Sinne der Erwägungen die Kosten für den Aufenthalt von S.________ im Internat
B.________ zu übernehmen hat.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und
dem Bezirksrat schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 29. Januar 2009
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Ursprung Riedi Hunold