I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.773/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_773/2008
Urteil vom 11. Februar 2009
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterin Leuzinger, Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Niquille,
Bundesrichter Maillard,
Gerichtsschreiberin Hofer.
Parteien
K.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Herr und Frau H.________ und E.________,
gegen
Gemeinde X.________,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Ergänzungsleistung zur AHV/IV,
Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons
Zürich vom 24. Juli 2008.
Sachverhalt:
A.
Die 1919 geborene K.________ bezieht nebst ihrer Altersrente eine Entschädigung
für Hilflosigkeit schweren Grades. Seit September 1998 wird sie von ihrer
Enkelin, F.________, gepflegt. Mit Verfügung vom 26. Januar 2005 setzte die
Durchführungsstelle für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Gemeinde X.________
(nachfolgend: Durchführungsstelle) den Anspruch von K.________ auf kantonale
Beihilfen für die Zeit ab 1. Januar 2005 auf monatlich Fr. 202.- fest. Nachdem
die Durchführungsstelle ein Gesuch um Vergütung der Kosten für die erbrachte
ambulante Pflege und Betreuung der Grossmutter mit Verfügung vom 13. April 2004
und Einspracheentscheid vom 27. April 2004 abgewiesen hatte bzw. darauf nicht
eingetreten war, trat sie mit Verfügung vom 2. September 2005 auf ein erneutes
Gesuch vom 20. Juli 2005 nicht ein. K.________ liess hiegegen am 18. September
2005 Einsprache erheben und rückwirkend ab dem Datum des Gesuchs um
Ergänzungsleistungen zur AHV vom Mai 2003 oder ab dem Zeitpunkt der
Unterschreitung der Vermögensgrenze von Fr. 25'000.- ab Januar 2002 einen
"Verwandtenbeitrag für Pflegende" beantragen. Mit Schreiben vom 17. Februar
2006 teilte die Durchführungsstelle mit, die Betreuung durch die Enkelin könne
im Umfang von Fr. 7'000.-, entsprechend einer 10%-Anstellung bei einem
durchschnittlichen Einkommen von Fr. 70'000.- jährlich, bei den Ausgaben in die
Berechnung des EL-Anspruchs von K.________ rückwirkend ab 1. Juli 2005
einbezogen werden, womit sich der Anspruch auf Zusatzleistungen gemäss
Verfügung vom 17. Februar 2006 auf Fr. 662.- erhöhe. Der Bezirksrat Bülach
hiess die Einsprache mit Beschluss vom 12. Juli 2006 gut und wies die Sache zur
Neubestimmung des Anspruchsbeginns und der Höhe des entstandenen
Erwerbsausfalles gestützt auf ergänzende Abklärungen an die Durchführungsstelle
zurück.
B.
Die von der Durchführungsstelle erhobene Beschwerde hiess das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 24. Juli 2008
gut und hob den Beschluss des Bezirksrates Bülach vom 12. Juli 2006 auf.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt K.________
beantragen, es sei die Durchführungsstelle zu verpflichten, den
"Verwandtenbeitrag für Pflegende" rückwirkend ab dem Jahr 1999 nebst Zins
auszubezahlen.
Während die Durchführungsstelle auf Abweisung der Beschwerde schliesst,
beantragt der Bezirksrat Bülach deren Gutheissung. Das Bundesamt für
Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) kann
wegen Rechtsverletzung gemäss Art. 95 und 96 BGG erhoben werden. Die
vorinstanzliche Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für denn Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
In der Beschwerdeschrift wird eine Vergütung der Kosten für Pflege und
Betreuung rückwirkend ab dem Zeitpunkt des erstmaligen Antrags im Jahre 1999
geltend gemacht.
2.1 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur
Rechtsverhältnisse zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige
Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich - in Form einer Verfügung - Stellung
genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise
weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem
Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und
insoweit keine Verfügung ergangen ist (BGE 131 V 164 E. 2.1; 125 V 413 E. 1a S.
414).
2.2 Wie die Durchführungsstelle in ihrer Vernehmlassung zutreffend festhält,
bildet die Verfügung vom 2. September 2005 und damit der im Rahmen der
Neuanmeldung vom 20. Juli 2005 geltend gemachte Anspruch auf Vergütung der
Kosten für Pflege und Betreuung für das Jahr 2005 den Anfechtungsgegenstand des
Verfahrens. Hinzu kommt, dass die Durchführungsstelle mit Verfügungen vom 13.
April 2004 den Anspruch auf Ergänzungsleistungen für die Zeit vom 1. Mai 2003
bis 31. Dezember 2004 festgesetzt und die beantragte Zusprechung eines
jährlichen Pflegebeitrages von Fr. 25'000.- mit Einspracheentscheid vom 27.
April 2004 abgewiesen hat, soweit sie darauf eintrat, weil die betreuende
Enkelin den notwendigen Beweis für die Erfüllung der Voraussetzungen nicht
erbracht habe. Gegen diesen Einspracheentscheid ist gemäss den unbestrittenen
Feststellungen der Vorinstanz ausweislich der Akten kein Rechtsmittel
eingereicht worden, weshalb er in Rechtskraft erwachsen ist und mit keinem
ordentlichen Rechtsmittel mehr angefochten werden kann. Auf die Beschwerde ist
daher nicht einzutreten, soweit damit ein Anspruch bereits ab dem Jahre 1999
geltend gemacht wird.
2.3 Soweit die Wiedererwägung der in Rechtskraft erwachsenen Verfügungen
geltend gemacht wird, ist auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten, denn
das Zurückkommen auf formell rechtskräftige Verfügungen oder
Einspracheentscheide liegt im Ermessen der Verwaltung. Die bisherige
Rechtsprechung, wonach kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf
Wiedererwägung besteht, ist in Art. 53 Abs. 2 ATSG gesetzlich verankert worden
(BGE 133 V 50 E. 4.1 S. 52).
3.
3.1 Die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung haben durch das am 1. Januar 2008 in Kraft getretene
Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung von Erlassen zur
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und
Kantonen (AS 2007 5779) eine umfassende Neuregelung erfahren. Gemäss den
nunmehr geltenden Bestimmungen werden die vergütbaren Krankheits- und
Behinderungskosten im Rahmen bundesrechtlicher Vorgaben (Art. 14 Abs. 1 und 3
ELG) durch die Kantone bezeichnet (Art. 14 Abs. 2 ELG). Die bisherige
bundesrechtliche Regelung (Art. 3-18 ELKV) bleibt jedoch während einer Dauer
von höchstens drei Jahren ab 1. Januar 2008 anwendbar, solange der Kanton keine
diesbezüglichen Normen erlassen hat (Art. 34 ELG). Weil in zeitlicher Hinsicht
grundsätzlich diejenigen (materiellen) Rechtssätze massgebend sind, die bei der
Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 132 V
215 E. 3.1.1 S. 220 mit Hinweisen), richtet sich der hier zu prüfende Anspruch
auf Vergütung der Kosten für Pflege und Betreuung nach den bis Ende 2007 gültig
gewesenen Bestimmungen.
3.2 Gemäss Art. 3d Abs. 1 lit. b ELG (in der ab 1. Januar 1998 in Kraft
stehenden Fassung) ist Bezügern einer jährlichen Ergänzungsleistung ein
Anspruch einzuräumen auf die Vergütung von ausgewiesenen, im laufenden Jahr
entstandenen Kosten für Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause sowie in
Tagesstrukturen. Der Bundesrat hat die ihm in Art. 3d Abs. 4 ELG eingeräumte
Kompetenz zur Bezeichnung der Kosten, die nach Art. 3d Abs. 1 ELG vergütet
werden können, an das Eidgenössische Departement des Innern delegiert (Art. 19
ELV, in der seit 1. Januar 1998 geltenden Fassung). Die betroffene Person kann
die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten - wenn die übrigen
Voraussetzungen nach Art. 2 ELG erfüllt sind - im Rahmen der hiefür
vorgesehenen Höchstbeträge (Art. 3d Abs. 2 und 3 ELG) selbst dann fordern, wenn
aus der Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung ein Einnahmenüberschuss
resultiert (Art. 19a ELV).
3.3 Nach dem seit 1. Januar 2004 in Kraft stehenden Art. 13b Abs. 1 ELKV werden
Kosten für Pflege und Betreuung vergütet, die durch Familienangehörige erbracht
werden, wenn die betreffenden Familienangehörigen nicht in der EL-Berechnung
eingeschlossen sind (lit. a) und durch die Pflege und Betreuung eine länger
dauernde, wesentliche Erwerbseinbusse erleiden (lit. b). Die Kosten werden
gemäss Abs. 2 höchstens im Umfang des Erwerbsausfalls vergütet.
4.
4.1 Das kantonale Gericht hat erwogen, die Kostenvergütung im Sinne von Art.
13b ELKV beschränke sich auf den nachgewiesenen und tatsächlich erlittenen
Erwerbsausfall, welcher demnach tatsächlich erfolgt und im Rahmen der
Mitwirkungspflicht von der Versicherten bzw. ihrer Enkelin nachgewiesen werden
müsse, was aufgrund der eingereichten Unterlagen nicht der Fall sei. Vielmehr
stehe laut Akten fest, dass sie seit 1994 kein Einkommen mehr erzielt habe und
seit ihrer Rückkehr aus dem Ausland im Jahre 1998 bis zur vollen Übernahme der
Pflege der Versicherten im Jahre 2005 keiner unselbständigen Tätigkeit
nachgegangen sei. Angesichts dieser Umstände vermöge der hypothetische
Arbeitsantritt mit einem Pensum von 10% ab Juli 2005 weder einen dauerhaften
noch einen wesentlichen Erwerbsausfall zu belegen, weshalb keine Leistungen für
die Pflege durch Familienangehörige geschuldet seien.
4.2 In der Beschwerde wird die vorinstanzliche Sachverhaltsdarstellung als
tatsachenwidrig beanstandet und vorgebracht, die über ein Diplom als
Physiotherapeutin des Universitätsspitals Y.________ verfügende Enkelin pflege
die demenzkranke Grossmutter seit September 1998 zu 100 Prozent, weshalb
bereits im Jahre 1999 ein Gesuch um Ausrichtung eines "Verwandtenbeitrags für
Pflegende" gestellt worden sei. Nach dem Abschluss der Ausbildung im Jahre 1994
habe die Enkelin während rund 3 ½ Jahren ihren Lebensunterhalt mit
regelmässigen Gelegenheitsarbeiten auf verschiedenen Gebieten bestritten und
diverse Praktikas in Haushaltführung, Gartenpflege, Nähen, Lederbearbeitung und
auf dem Bau absolviert. Da sie nach der Rückkehr aus dem Ausland die Pflege der
Grossmutter übernommen habe, sei es ihr nicht mehr möglich gewesen, eine
Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Von der Verwaltung seien immer weitergehende
Nachweise für eine Erwerbseinbusse verlangt worden. Nachdem die Pflegerin von
der Durchführungsstelle aufgefordert worden sei, eine Arbeit zu suchen, diese
anzunehmen und gleich wieder aufzugeben, um den Nachweis eines
Verdienstausfalles zu erbringen, habe sich diese in einer Privatpraxis für eine
30 Prozent Stelle beworben, wobei sie zusätzlich auch noch eine 10 Prozent
Stelle in einem Behindertenheim hätte übernehmen müssen. An beiden Orten habe
sie sich als Pflegerin vorgestellt und eine Zusage erhalten. Der Lohn habe sich
nach der kantonalen Besoldungsverordnung für Physiotherapeuten gerichtet.
5.
5.1 Nach dem Wortlaut von Art. 13b lit. b ELKV kommt es lediglich darauf an, ob
die Familienangehörige, welche eine pflegebedürftige EL-Bezügerin betreut,
durch die Pflege eine länger dauernde, wesentliche Erwerbseinbusse erlitten
hat. Bezüglich der Umstände, die zur Erwerbseinbusse führten, enthält der
Wortlaut der Verordnungsbestimmung keine Hinweise, weshalb grundsätzlich
sämtliche Tatbestände, die zu einer durch die Pflege bedingten länger
dauernden, wesentlichen Erwerbseinbusse geführt haben, von der Bestimmung
erfasst sind. Somit kann jede unter der erwähnten Voraussetzung entstandene
Erwerbseinbusse von dem in der Verordnungsbestimmung umschriebenen Umfang die
vorgesehene Rechtsfolge nach sich ziehen. Eine solche Einbusse kann somit
dadurch entstehen, dass die Familienangehörigen aufgrund der Pflege die bisher
ausgeübte Erwerbstätigkeit reduzieren oder gar aufgeben mussten. Die Ursache
für eine Erwerbseinbusse kann aber auch darin liegen, dass die
Familienangehörigen wegen des zusätzlichen pflegerischen Aufwandes darin
gehindert sind, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder eine bereits bestehende
zu erweitern (vgl. auch RALPH JÖHL, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Ulrich
Meyer [Hrsg.] Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Band XIV, Soziale
Sicherheit, 2. Aufl., Basel 2007, S. 1887, Rz. 357). Im Rahmen von Art. 13b
ELKV kann deshalb auch die hypothetische Aufnahme oder die hypothetische
Steigerung einer bestehenden Erwerbstätigkeit berücksichtigt werden, sofern der
Eintritt dieses Umstandes nicht bloss möglich, sondern überwiegend
wahrscheinlich ist. Zudem entspricht es gerade Sinn und Zweck der EL, welche
das Zuhausebleiben von behinderten Personen erleichtern will (vgl. AHI 2003 S.
406), dass die Entschädigung für ein Familienmitglied, das anstelle einer
Erwerbstätigkeit die Pflege übernimmt, berücksichtigt wird. Aus Rz 5067 ff. der
bundesamtlichen Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (WEL)
ergibt sich keine andere Auffassung. Eine Erwerbseinbusse ist sodann
praxisgemäss bereits dann im Sinne von Art. 13b Abs. 1 lit. b ELKV erheblich,
wenn sie 10% ausmacht, wobei im Falle einer darüber hinausgehenden teilweisen
Erwerbseinbusse eine proportionale Anrechnung am Maximalbetrag zu erfolgen hat
(SVR 1998 EL Nr. 10 S. 25, P 53/95).
5.2 Die Frage, ob und allenfalls in welchem Ausmass die Familienangehörige ohne
die Pflege einer Erwerbstätigkeit nachgegangen wäre, ist mit Rücksicht auf die
persönlichen, familiären, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse unter
Berücksichtigung des Umfangs der zu leistenden Pflege zu beurteilen. Dabei
handelt es sich zwangsläufig um eine hypothetische Beurteilung, die auch
hypothetische Willensentscheidungen der Pflegeperson berücksichtigen muss,
welche indessen als innere Tatsachen einer direkten Beweisführung nicht
zugänglich sind und in aller Regel aus äusseren Indizien erschlossen werden
müssen. Die Beurteilung hypothetischer Geschehensabläufe ist eine Tatfrage,
insoweit als sie auf Beweiswürdigung beruht, selbst wenn darin auch
Schlussfolgerungen aus der allgemeinen Lebenserfahrung mitberücksichtigt
werden. Ebenso sind Feststellungen über innere oder psychische Tatsachen
Tatfragen, wie beispielsweise was jemand sollte oder wusste. Rechtsfragen sind
hingegen Folgerungen, die ausschliesslich - losgelöst vom konkreten Sachverhalt
- auf die allgemeine Lebenserfahrung gestützt werden, oder die Frage, ob aus
festgestellten Indizien mit Recht auf bestimmte Rechtsfolgen geschlossen worden
ist (Urteil I 708/06 vom 23. November 2006). Wie das damalige Eidgenössische
Versicherungsgericht in SVR 1998 EL Nr. 10 S. 25 (P 53/95) festhielt, hat die
Verwaltung angesichts der Beweisschwierigkeiten den anspruchsbegründenden
Sachverhalt von Art. 13b ELKV besonders sorgfältig zu erheben.
5.3 Gemäss Art. 43 Abs. 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren,
nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die
erforderlichen Auskünfte ein. Mündlich erteilte Auskünfte sind schriftlich
festzuhalten. Im kantonalen Sozialversicherungsprozess entspricht eine
Verletzung dieser Bestimmung einer Verletzung von Art. 61 lit. c ATSG, welche
das kantonale Versicherungsgericht verpflichtet, die für den Entscheid
erheblichen Tatsachen unter Mitwirkung der Parteien festzustellen und die
notwendigen Beweise zu erheben, wobei es in der Beweiswürdigung frei ist. Nach
dem Untersuchungsgrundsatz ist der rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen
festzustellen. Diese Untersuchungspflicht dauert solange, bis über die für die
Beurteilung des streitigen Anspruchs erforderlichen Tatsachen hinreichende
Klarheit besteht. Der Untersuchungsgrundsatz weist enge Bezüge zum - auf
Verwaltungs- und erstinstanzlicher Gerichtsstufe geltenden - Grundsatz der
freien Beweiswürdigung auf. Führen die im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes
von Amtes wegen vorzunehmenden Abklärungen den Versicherungsträger oder das
Gericht bei umfassender, sorgfältiger, objektiver und inhaltsbezogener
Beweiswürdigung (BGE 132 V 393 E. 4.1 S. 399 f.) zur Überzeugung, ein
bestimmter Sachverhalt sei als überwiegend wahrscheinlich zu betrachten (BGE
126 V 353 E. 5b S. 360 mit Hinweis) und es könnten weitere Beweismassnahmen an
diesem feststehenden Ergebnis nichts mehr ändern, liegt im Verzicht auf die
Abnahme weiterer Beweise keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
(antizipierte Beweiswürdigung; vgl. SVR 2001 IV Nr. 10 S. 27 E. 4 und die zu
Art. 4 Abs. 1 aBV ergangene, weiterhin geltende Rechtsprechung in BGE 124 V 90
E. 4b S. 94 und 122 V 157 E. 1d S. 162, je mit Hinweisen). Bleiben jedoch
erhebliche Zweifel an Vollständigkeit und/oder Richtigkeit der bisher
getroffenen Tatsachenfeststellung bestehen, ist weiter zu ermitteln, soweit von
zusätzlichen Abklärungsmassnahmen noch neue wesentliche Erkenntnisse erwartet
werden können (Urteil 8C_364/2007 vom 19. November 2007 E. 3.2 mit Hinweisen).
5.4 Der Untersuchungsgrundsatz zählt zu den in Art. 95 BGG erwähnten
bundesrechtlichen Vorschriften. Eine unvollständige Beurteilungsgrundlage
stellt eine Rechtsverletzung dar. Eine solche liegt vor, wenn die für die
Beurteilung des streitigen Rechtsverhältnisses erforderlichen Tatsachen nicht
festgestellt worden sind (ULRICH MEYER, in: Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, S. 1041 f., Rz. 59 zu Art. 105). Hat das
kantonale Gericht die rechtserheblichen tatsächlichen Feststellungen in
Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes getroffen, sind sie für das
Bundesgericht nicht verbindlich (Urteil 8C_364/2007 vom 19. November 2007 E.
3.3).
6.
6.1 Nach den Feststellungen der Vorinstanz ergibt sich aus den Akten, dass die
Enkelin ihre Grossmutter seit September 1998 betreut. Aus dem mit "Anmeldung
für Verwandtenbeitrag für Pflegende" betitelten, an die Durchführungsstelle
gerichteten Schreiben vom 20. Juli 2005 folgerte das kantonale Gericht, die
gesamte Betreuung werde erst seit dem Jahre 2005 ausschliesslich von der
Enkelin wahrgenommen. Ein solcher Schluss lässt sich aufgrund dieses Schreibens
indessen nicht ziehen, da dort einzig auf eine Änderung in der Pflegesituation
hingewiesen wurde, und zwar dahingehend, dass Tochter R.________
gesundheitshalber die Ablösung nicht mehr übernehmen könne. Der Bezirksrat
Bülach geht im Beschluss vom 12. Juli 2006 davon aus, da die Versicherte rund
um die Uhr betreut werden müsse, sei von einer 100 prozentigen Pflegeleistung
der Enkelin auszugehen. Dabei stützt er sich offenbar auf das Arztzeugnis des
Dr. med. S.________ vom 17. November 2003, wonach K.________ seit längerem an
einer schweren Demenz leidet, aufgrund des stark eingeschränkten
Auffassungsvermögens, der fehlenden Orientierung und der Gedächtnisstörungen im
Alltag ohne Hilfe nicht zurechtkommen kann und daher einer ständigen Aufsicht
sowie Hilfe und Anleitung bei jeglichen Alltagsverrichtungen bedarf. Daraus
allein kann jedoch nicht abgeleitet werden, die Enkelin habe die Betreuung im
Umfang eines 100 Prozent Pensums ausgeübt. Im Schreiben an die Direktion für
Soziales und Sicherheit vom 12. Dezember 2003 hält jedoch auch die
Durchführungsstelle fest, die Enkelin betreue die Versicherte rund um die Uhr,
wobei die Pflege an den Wochenenden von weiteren Familienangehörigen übernommen
werde. Worauf sich diese Aussage stützt, lässt sich dem Schreiben nicht
entnehmen. Erst wenn rechtsgenüglich geklärt ist, wie die Betreuung in
zeitlicher Hinsicht unter den sich offenbar ablösenden Verwandten tatsächlich
gehandhabt wurde, lässt sich beurteilen, ob diese die Enkelin zwischen 1998 und
2005 lediglich in einem Umfang in Anspruch nahm, welcher ihr die Ausübung einer
zumindest teilzeitlichen Erwerbstätigkeit erlaubt hätte. Solange diese Frage
nicht mit dem im Bereich der Sozialversicherung geltenden Beweisgrad der
überwiegenden Wahrscheinlichkeit beantwortet werden kann, lassen sich keine
Rückschlüsse auf die hypothetische Erwerbslage ziehen. Bestand nur eine
teilzeitliche Betreuungssituation, wäre dies bei fehlender Erwerbstätigkeit ein
Indiz dafür, dass eine solche nebst der Pflege gar nie angestrebt wurde.
6.2 Das kantonale Gericht hält weiter fest, eine tatsächlich eingetretene
Erwerbseinbusse sei nicht nachgewiesen, da weder das zuletzt erzielte Einkommen
noch der Zeitpunkt einer ausgeübten Erwerbstätigkeit klar ersichtlich seien.
Zur Frage, ob und allenfalls in welchem Umfang die Enkelin eine
Erwerbstätigkeit aufgenommen hätte, wenn sie nicht die Grossmutter betreut
hätte, hat das kantonale Gericht keine Sachverhaltsfeststellungen getroffen. Im
Schreiben an die Direktion für Soziales und Sicherheit vom 23. Januar 2004
hielt die Durchführungsstelle fest, die Enkelin habe nach der Rückkehr aus dem
Ausland im Jahre 1998 eine Stelle suchen wollen. Danach sei ihre Grossmutter
krank geworden und die Familie habe sie gefragt, ob sie die Pflege übernehmen
könne. Niemand habe damals gedacht, dass es so lange dauern würde. Somit habe
sie keine Arbeit aufgegeben für die Pflege, sondern hätte eine solche
aufgenommen, wenn sie die Pflege nicht übernommen hätte. Aufgrund der von der
Behörde erhaltenen Auskunft verlangte die Durchführungsstelle alsdann den
konkreten Nachweis, dass wegen der Pflege eine Arbeitsstelle mit bekanntem Lohn
aufgegeben oder eine arbeitsvertraglich feststehende Stelle nicht angetreten
worden sei. Dies war auch der Grund für die pro forma Bewerbungen der Enkelin.
Gestützt auf die Arbeitszusage für eine 10 Prozent Stelle vom Juli 2005 nimmt
die Durchführungsstelle gemäss Vernehmlassung nunmehr an, diese habe, wenn
überhaupt, höchstens in diesem Umfang eine Lohneinbusse erlitten. Darauf kann
jedoch nicht abgestellt werden, da es nach dem in Erwägung 5.1 Gesagten nicht
auf effektive Stellenzusicherungen von Arbeitgebern und Arbeitsbemühungen der
Pflegeperson ankommt, sondern darauf, was diese in erwerblicher Hinsicht tun
würde, wenn sie die Betreuungsaufgabe nicht angenommen hätte. Der Umstand, dass
die Pflegerin vor Antritt der Betreuung glaubhaft einer Erwerbstätigkeit
nachging, lässt vermuten, dass sie ohne die übernommene Aufgabe zumindest
teilweise erwerbstätig wäre. Gesicherte Angaben über die persönlichen und
wirtschaftlichen Verhältnisse, welche Rückschlüsse darauf geben können, ob und
in welchem Ausmass sie erwerbstätig gewesen wäre, fehlen jedoch in den Akten,
weshalb keine abschliessende Beurteilung möglich ist. Die Sache ist daher in
Gutheissung der Beschwerde an die Durchführungsstelle zurückzuweisen, damit sie
nach Vornahme ergänzender Abklärungen neu verfüge (Art. 107 Abs. 2 BGG).
7.
7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die unterliegende Durchführungsstelle
die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
7.2 Die nicht anwaltlich oder sonstwie qualifiziert vertretene obsiegende
Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung, da die
Interessenwahrung keinen Arbeitsaufwand nach sich zog, welcher den Rahmen
dessen überschreitet, was der Einzelne üblicher- und zumutbarerweise auf sich
zu nehmen hat (THOMAS GEISER, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, S.
590, Rz. 5 zu Art. 68; BGE 110 V 72 E. 7 S. 82).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, in dem Sinne gutgeheissen,
dass der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 24.
Juli 2008 und der Einspracheentscheid des Bezirksrates Bülach vom 12. Juli 2006
aufgehoben werden und die Sache an die Gemeinde X.________ zurückgewiesen wird,
damit sie, nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen, über den Anspruch
auf Kostenvergütung für Pflege und Betreuung ab 1. Januar 2005 neu verfüge.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons
Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 11. Februar 2009
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Ursprung Hofer