I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.68/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_68/2008
Arrêt du 27 janvier 2009
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mmes les Juges Ursprung, Président,
Leuzinger, Frésard, Niquille et Maillard.
Greffier: M. Métral.
Parties
1. A.________, agissant par E.________,
2. B.________, agissant par E.________,
3. C.________, agissant par E.________,
4. D.________, agissant par E.________,
5. E.________,
recourants,
tous représentés par Me Patrick Frunz, avocat, Etude Fer Frunz Schwab, Espacité
2/Place Le Corbusier, 2301 La Chaux-de-Fonds,
contre
Caisse cantonale neuchâteloise de compensation, Faubourg de l'Hôpital 28, 2000
Neuchâtel,
intimée.
Objet
Prestation complémentaire à l'AVS/AI,
recours contre le jugement du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du
12 décembre 2007.
Faits:
A.
A.a A.________ était usufruitière d'un immeuble, à Y.________, depuis le décès
de son époux en 1990. Ses enfants E.________, B.________, C.________ et
D.________ en avaient la nue-propriété. L'immeuble comprend une habitation et
une station-service grevée d'un droit de superficie en faveur de la société
X.________ SA.
Depuis décembre 2004, A.________ vit dans un établissement pour personnes
âgées. Elle a présenté une demande de prestations complémentaires à
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité le 28 janvier 2005. Par acte
du 31 mai 2005, ses enfants ont vendu l'immeuble dont elle était usufruitière,
pour le prix de 640'000 fr. Elle a renoncé à son droit sur l'immeuble en
échange d'un usufruit sur le produit de la vente.
Par décision du 19 octobre 2005 et décision sur opposition du 9 février 2006,
la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : la Caisse) a
refusé l'octroi de prestations complémentaires, au motif que la requérante
disposait d'un excédent de revenus de 76'288 fr. pour la période de janvier à
avril 2005, et de 22'395 fr. dès le mois de mai 2005. Le 20 septembre 2006, le
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a annulé la décision sur
opposition du 6 février 2006 et renvoyé la cause à la Caisse pour nouvelle
décision.
A.b Le 6 mars 2007, la Caisse a refusé l'octroi de prestations complémentaires
pour la période courant dès le 1er mai 2005, au motif que la requérante
disposait d'un excédent de revenus de 24'611 fr. pour la période du 1er mai au
31 décembre 2005, de 22'731 fr. en 2006 et de 20'118 fr. en 2007. La Caisse a
maintenu son refus de prester par décision sur opposition du 25 avril 2007.
B.
Saisi d'un recours contre cette décision sur opposition par A.________ et ses
enfants, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel l'a rejeté par
jugement du 12 décembre 2007.
C.
A.________, E.________, B.________, C.________ et D.________ interjettent un
recours en matière de droit public contre ce jugement, dont ils demandent
l'annulation. Ils concluent à l'octroi de prestations complémentaires à
A.________, «conformément à sa demande du 28 janvier 2005», subsidiairement au
renvoi de la cause à la juridiction cantonale pour nouveau jugement, le tout
sous suite de frais et dépens. L'intimée a renoncé à se déterminer sur le
recours, de même que l'Office fédéral des assurances sociales.
Considérant en droit:
1.
Le litige porte sur le droit de A.________ à des prestations complémentaires à
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité pour la période du 1er mai au
31 décembre 2005 et pour les années 2006 et 2007. L'intimée ne s'est pas
prononcée, dans la décision sur opposition litigieuse, sur le droit aux
prestations complémentaires pour une période antérieure au 1er mai 2005 et les
premiers juges ont considéré que cette question ne faisait pas partie de
l'objet de la contestation qui leur était soumis (sur les notions d'objet du
litige et d'objet de la contestation, cf. ATF 125 V 413 consid. 1a p. 414; UELI
MEYER/ISABEL VON ZWEHL, L'objet du litige en procédure de droit administratif
fédéral, in : Mélanges Pierre Moor, n. 4 ss p. 437 ss). Les parties ne mettent
pas explicitement en cause cet aspect du jugement entrepris, sur lequel il n'y
a pas lieu de revenir. Les conclusions des recourants sont donc irrecevables
dans la mesure où elles portent sur le droit aux prestations complémentaires
pour une période antérieure au 1er mai 2005.
2.
2.1 L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière de
droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est
particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let.
c). Cette disposition reprend en substance les conditions que posait l'art. 103
let. a OJ pour fonder la qualité pour interjeter un recours de droit
administratif. Constitue un intérêt digne de protection, au sens de ces
dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou
l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne
atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en
l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui
évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre
que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit pouvoir se
prévaloir d'un intérêt direct et concret, ou du moins se trouver dans un
rapport particulier et spécialement étroit avec l'objet du litige (ATF 133 II
400 consid. 2.2 p. 404, 409 consid. 1.3 p. 413; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365,
587 consid. 2.1 p. 588, 649 consid. 3.1 p. 651; 131 V 298 consid. 3 sv. p.
300). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans
l'intérêt d'un tiers est exclu (ATF 133 II 468 consid. 1 p. 469 sv.; 131 II 649
consid. 3.1 p. 651).
2.2
2.2.1 En ce qui concerne les litiges portant sur les prestations
complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, la
jurisprudence a admis la recevabilité d'un recours interjeté par l'un des
enfants d'un ayant droit. Cette jurisprudence s'appuyait sur l'ancien art. 84
al. 1 LAVS, dont elle faisait une application par analogie. Avant d'être
modifiée lors de l'entrée en vigueur de la LPGA, le 1er janvier 2003, la
disposition citée accordait le droit de recourir contre les décisions des
caisses de compensation non seulement aux «intéressés», mais aussi aux parents
en ligne ascendante et descendante ainsi qu'aux frères et soeurs de celui qui
prétendait avoir droit à une rente. Afin de garantir une définition uniforme de
la qualité pour recourir en première et en dernière instance, la jurisprudence
avait considéré qu'un intérêt digne de protection pour interjeter un recours de
droit administratif devait être d'emblée reconnu à ce même cercle de personnes
(ATF 101 V 120 consid. 1a p. 122; arrêt du Tribunal fédéral des assurances P 72
/91 du 6 octobre 1992, consid. 1a; dans ce dernier cas, le fils de l'ayant
droit interjetait recours en son propre nom, sa mère lui ayant expressément
retiré le pouvoir de la représenter).
2.2.2 Depuis l'entrée en vigueur de la LPGA, la qualité pour recourir contre
une décision ou une décision sur opposition rendue en matière d'assurances
sociales est définie par l'art. 59 LPGA. Cette disposition confère la qualité
pour recourir à quiconque est touché par la décision ou la décision sur
opposition et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Lors de l'élaboration de la LPGA, le droit de recours reconnu par
l'art. 84 LAVS aux parents en ligne ascendante et descendante, ainsi qu'aux
frères et soeurs de l'ayant droit, a été considéré comme dépassé, de sorte
qu'il n'a pas été maintenu (rapport de la Commission du Conseil national de la
sécurité sociale et de la santé, du 26 mars 1999, relatif au projet de loi
fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales; FF 1999 V p.
4272). Compte tenu de cette évolution législative, la jurisprudence citée au
considérant 2.2.1 ci-avant ne peut être maintenue. Les parents en ligne
ascendante et descendante, ainsi que les frères et soeurs de l'ayant droit ne
disposent plus forcément de la qualité pour recourir contre une décision ou une
décision sur opposition dans le domaine de l'assurance-vieillesse et survivants
ni, par analogie, dans celui des prestations complémentaires à
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité. S'ils entendent se prévaloir
d'un intérêt digne de protection au recours, au sens de l'art. 59 LPGA, il leur
appartient de le démontrer concrètement, sans que les seuls liens de parenté
justifient de le tenir d'emblée pour établi. Il n'en va pas différemment pour
la question de l'intérêt à interjeter un recours en matière de droit public au
Tribunal fédéral.
2.3 En l'occurrence, E.________, B.________, C.________ et D.________ agissent
en leur propre nom. Ils n'exposent pas en quoi réside exactement leur intérêt
au recours, qui serait tout au plus indirect dans la mesure où il reposerait
sur une éventuelle obligation d'entretien au sens de l'art. 328 CC. Il est vrai
que les enfants de A.________ pouvaient difficilement s'attendre à ce que leur
qualité pour recourir soit mise en doute, compte tenu de la jurisprudence
exposée au consid. 2.2.1 ci-avant. Quoi qu'il en soit, A.________ recourt elle
aussi contre le jugement entrepris. Elle dispose indiscutablement de la qualité
pour recourir, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le recours en
laissant ouvert le point de savoir si ses enfants peuvent aussi se prévaloir,
en l'espèce, d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
3.
D'après les constatations de faits des premiers juges, que les recourants ne
mettent pas en cause, l'immeuble dont A.________ était usufruitière a été vendu
le 31 mai 2005 pour le prix de 640'000 fr. A.________ a renoncé à l'usufruit
sur l'immeuble, en échange de l'usufruit sur le produit de la vente. Le solde
net après impôt a été placé sur un compte bancaire rémunéré par un intérêt
annuel de 2'160 fr., au taux de 0.375 % en 2006. Lors des huit années précédant
la vente, A.________ avait retiré un loyer annuel moyen de 39'922 fr. (y
compris la valeur locative de 7'200 fr. de l'appartement occupé par
l'intéressée jusqu'en décembre 2004), après déduction des frais d'entretien de
l'immeuble. Sur la base de ces constatations, les premiers juges ont considéré
qu'en renonçant à son droit d'usufruit, A.________ s'est dessaisie d'un revenu
de 39'922 fr., montant qu'il convient désormais de lui imputer à titre de
revenu fictif.
Les recourants contestent tout dessaisissement de revenu, dès lors que
A.________ est devenue l'usufruitière du produit de la vente de l'immeuble
grevé. Quoi qu'il en soit, la valeur du dessaisissement devrait être fixée, le
cas échéant, en se référant non pas à la valeur locative de l'immeuble grevé,
mais à l'intérêt sur la valeur vénale de cet immeuble.
4.
4.1 La loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, du 6
octobre 2006 (Loi sur les prestations complémentaires; LPC), est entrée en
vigueur le 1er janvier 2008. Elle abroge et remplace la loi fédérale sur les
prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité,
du 19 mars 1965 (aLPC). L'ancienne loi est applicable en l'espèce, puisque la
présente procédure porte sur les conséquences d'un éventuel dessaisissement de
revenu sur le droit aux prestations complémentaires pour une période antérieure
à l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 127 V 466 consid. 1 p. 467).
4.2
4.2.1 Le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part
des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 3a al. 1 aLPC;
voir cependant art. 3a al. 3 aLPC). Les revenus déterminants comprennent,
notamment, le produit de la fortune mobilière et immobilière, ainsi qu'un
quinzième de la fortune nette, un dixième pour les bénéficiaires de rentes de
vieillesse, dans la mesure où elle dépasse 25'000 fr. pour les personnes seules
(art. 3c al. 1 let. b et c aLPC). Ils comprennent également les ressources et
parts de fortune dont un ayant droit s'est dessaisi (art. 3c al. 1 let. g
aLPC).
Un droit d'usufruit en faveur de celui qui demande des prestations
complémentaires représente pour son titulaire une valeur économique, qui est
prise en considération à titre de produit de la fortune, conformément à l'art.
3c al. 1 let. b aLPC. S'il s'agit d'un immeuble d'habitation, l'usufruitier
peut le mettre en location ou y habiter lui-même. La valeur locative du
logement occupé par le propriétaire ou l'usufruitier ainsi que le revenu
provenant de la sous-location sont estimés selon les critères de la législation
sur l'impôt cantonal direct du canton de domicile, ou à défaut ceux de l'impôt
fédéral direct (art. 12 OPC-AVS/AI). En revanche, il n'y a pas lieu de prendre
en considération, à titre de revenu, une fraction de la valeur capitalisée de
l'usufruit en application de l'art. 3c al. 1 let. c aLPC. L'idée à la base de
cette disposition est en effet que celui qui demande des prestations
complémentaires puise d'abord dans sa fortune personnelle, dans une mesure
raisonnablement exigible. Or, l'usufruitier ne peut pas disposer de son droit
d'usufruit comme tel, celui-ci ne lui conférant qu'un droit de jouissance
viager sur l'immeuble grevé (art. 745 al. 2 CC; ATF 122 V 394 consid. 6 p. 401
ss).
4.2.2 Par dessaisissement au sens de l'art. 3c al. 1 let. g aLPC, il faut
entendre, en particulier, la renonciation à des éléments de revenu ou de
fortune sans obligation juridique ni contre-prestation équivalente (ATF 123 V
35 consid. 1 p. 37; 121 V 204 consid. 4a p. 205; sur l'accomplissement d'un
devoir moral : cf. ATF 131 V 329). Pour vérifier s'il y a contre-prestation
équivalente et pour fixer la valeur d'un éventuel dessaisissement, il faut
comparer la prestation et la contre-prestation à leurs valeurs respectives au
moment de ce dessaisissement (ATF 120 V 182 consid. 4b p. 184).
En cas de dessaisissement d'une part de fortune, le calcul de la prestation
complémentaire doit se faire comme si l'ayant droit avait obtenu une
contre-prestation équivalente pour le bien cédé. Le revenu déterminant est donc
augmenté, d'abord, d'une fraction de la valeur de ce bien (un quinzième ou un
dixième; cf. art. 3c al. 1 let. c aLPC). Il est augmenté, ensuite, du revenu
que la contre-prestation aurait procuré à l'ayant droit (RALPH JÖHL, Die
Ergänzungsleistung und ihre Berechnung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV,
no 212 p. 1785); en règle générale, la jurisprudence se réfère, pour fixer ce
revenu, au taux d'intérêt moyen sur les dépôts d'épargne servi par l'ensemble
des banques au cours de l'année précédant celle de l'octroi de la prestation
complémentaire (ATF 123 V 35 consid. 2a p. 37 sv.; 120 V 182 consid. 4e p. 185
sv.; cf. également JÖHL, loc. cit.; PIERRE FERRARI, Dessaisissement volontaire
et prestations complémentaires à l'AVS/AI, RSAS 2002 p. 419 sv., et p. 427 sv.;
RAYMOND SPIRA, Transmission de patrimoine et dessaisissement au sens de la loi
fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI [LPC], RSAS 1996 p.
218). Il convient toutefois de réduire de 10'000 francs par an la part de
fortune dessaisie à prendre en considération, conformément à l'art. 17a OPC-AVS
/AI. On présume ainsi que l'ayant droit, à supposer qu'il ne se soit pas
dessaisi de sa fortune, en aurait mis une partie à contribution pour subvenir à
ses besoins; il existe, dans cette mesure, un certain parallélisme avec l'art.
3c al. 1 let. c aLPC; l'amortissement prévu par l'art. 17a OPC-AVS/AI n'est
cependant admis que sous la forme d'un forfait indépendant du montant exact de
la fortune dessaisie ou de celle dont dispose encore l'ayant droit (cf. ATF 118
V 150 consid. 3 p. 153 ss; JÖHL, op. cit., p. 1814 sv.).
4.2.3 La renonciation à un usufruit sans obligation juridique ni
contre-prestation équivalente constitue un dessaisissement au sens de l'art. 3c
al. 1 let. g aLPC. Comme pour l'usufruitier qui reste titulaire de son droit,
celui qui s'en est dessaisi sans contre-prestation équivalente ne se voit pas
imputer un revenu fictif sous la forme d'une fraction de la valeur capitalisée
de l'usufruit (cf. art. 3c al. 1 let. c aLPC; consid. 4.2.1 ci-avant). Il n'y a
donc pas lieu d'admettre, parallèlement, un amortissement de 10'000 francs par
an sur cette valeur capitalisée, en application de l'art. 17a OPC-AVS/AI (arrêt
du Tribunal fédéral des assurances P 34/94 du 9 décembre 1996 consid. 5, in VSI
1997 p. 148).
En ce qui concerne le revenu dont l'ayant droit s'est dessaisi, il convient de
prendre en considération un revenu fictif correspondant aux intérêts sur la
valeur vénale de l'immeuble sur lequel portait l'usufruit (arrêts du Tribunal
fédéral des assurances P 24/98 du 26 janvier 2000 consid. 4, P 43/99 du 2 mars
2000 et P 10/86 du 29 avril 1988 consid. 4c; FERRARI, op. cit. p. 427). Certes,
les premiers juges se sont référés à un arrêt du Tribunal fédéral des
assurances P 58/00 du 18 juin 2003, dans lequel un revenu fictif correspondant
à la valeur locative du logement grevé d'usufruit a été pris en considération
après le dessaisissement. Il convient toutefois de renoncer à ce procédé, qui
conduirait à une inégalité de traitement entre celui qui cède gratuitement le
logement dont il est propriétaire et celui qui renonce simplement à l'usufruit
dont il était titulaire. Le second se verrait imputer un revenu fictif
correspondant à la valeur locative du logement, alors que pour le premier, un
revenu fictif correspondant à l'intérêt sur la valeur vénale serait pris en
considération (cf. JÖHL, op. cit., p. 1785 sv. note 741).
Le montant de la valeur vénale de l'immeuble sur lequel portait l'usufruit est
réputé pouvoir être immobilisé pour une certaine durée, l'ayant droit n'étant
pas censé l'entamer régulièrement pour subvenir à ses besoins courants.
Déterminer l'intérêt sur la valeur vénale de l'immeuble en se référant
simplement aux taux d'intérêts moyen sur les dépôts d'épargne (cf. consid.
4.2.2 ci-avant et arrêt P 24/98 du 26 janvier 2000) ne prendrait pas
suffisamment en compte cette circonstance. En partant de l'idée que
l'usufruitier dispose sa vie durant du revenu de la fortune immobilisée, il
convient plutôt de calculer le revenu fictif imputé à l'ayant droit en
s'appuyant sur le taux d'intérêt moyen pour les obligations et bons de caisse
en Suisse au cours de l'année précédant celle de l'octroi de la prestation
complémentaire. Ce taux était de 2,57 % en 2004, 2,25 % en 2005 et 2,18 % en
2006 (Annuaire statistique 2008, p. 264, T 12.3.2).
5.
L'immeuble dont A.________ était usufruitière a été vendu et l'usufruit radié
avec son consentement. La prénommée n'a toutefois pas renoncé à toute
contre-prestation, puisqu'elle perçoit désormais les intérêts bancaires sur le
produit de la vente. Rien dans les constatations de fait des premiers juges ne
permet de considérer que l'immeuble aurait été vendu à un prix inférieur à sa
valeur réelle. En revanche, les intérêts versés à la recourante sont calculé
sur un taux de 0,375 % par an, soit à un montant nettement inférieur au taux
d'intérêt moyen pour les obligations et bons de caisse en Suisse. Dans cette
mesure, les premiers juges ont à juste titre considéré qu'il y avait un
dessaisissement de revenu. Mais celui-ci doit correspondre uniquement à la
différence entre les intérêts réellement perçus par A.________ et, pour l'année
2005, les intérêts sur la valeur vénale de l'immeuble dont elle était
usufruitière, au taux de 2,57 % (respectivement 2,25 % et 2,18 % pour le calcul
du droit aux prestations complémentaires en 2006 et 2007). Il appartiendra par
conséquent à l'intimée de calculer à nouveau, compte tenu de ce qui précède, le
droit aux prestations complémentaires pour les périodes litigieuses. La cause
lui sera retournée à cet effet.
6.
Vu le sort du recours, l'intimée supportera les frais de justice et versera aux
recourants, qui n'obtiennent que partiellement gain de cause, une indemnité de
dépens réduite (art. 66 al. 1 et 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est partiellement admis. Le
jugement du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 12 décembre 2007,
ainsi que la décision sur opposition de la Caisse cantonale neuchâteloise de
compensation du 25 avril 2007 sont annulés, la cause étant renvoyée à l'intimée
pour qu'elle statue à nouveau en procédant conformément aux considérants.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimée.
3.
L'intimée versera aux recourants la somme de 2'000 fr. à titre de dépens pour
la dernière instance.
4.
Le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel statuera à nouveau sur les
dépens de la procédure antérieure au regard de l'issue de la présente
procédure.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal administratif du
canton de Neuchâtel et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 27 janvier 2009
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Ursprung Métral