I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.688/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_688/2008
Arrêt du 14 janvier 2009
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mmes les Juges Ursprung, Président,
Leuzinger, Frésard, Niquille et Maillard.
Greffière: Mme von Zwehl.
Parties
Secrétariat d'Etat à l'économie, Effingerstrasse 31, 3003 Berne,
recourant,
contre
Fondateur de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage, Département
de l'Économie, Avenue Léopold-Robert 11a, 2300 La Chaux-de-Fonds,
intimé.
Objet
Assurance-chômage,
recours contre le jugement du Tribunal administratif fédéral, Cour II, du 26
juin 2008.
Faits:
A.
A l'issue d'une procédure de contrôle, le Secrétariat d'Etat à l'économie
(seco) a rendu le 9 octobre 2007 une décision, par laquelle il a mis à la
charge du fondateur de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage
(ci-après : la caisse) le montant de 1'253 fr. 15 à titre de réparation du
dommage résultant du fait que celle-ci n'avait pas correctement calculé
l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail du personnel de la
société X.________ SA pour le mois de juillet 2005.
B.
La caisse, par le Département de l'économie de la République et canton de
Neuchâtel (ci-après : le département), a recouru contre cette décision devant
le Tribunal administratif fédéral.
Par jugement du 26 juin 2008, le tribunal a admis son recours et annulé la
décision du seco du 9 octobre 2007.
C.
Le seco interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation.
La caisse, toujours représentée par le département, conclut au rejet du
recours.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (art. 29 al. 1 LTF; ATF 133 I 206 consid. 2 p. 210; 133 II
249 consid. 1.1 p. 251).
2.
2.1 La prétention en responsabilité du seco contre l'intimé repose sur l'art.
82 al. 1 LACI et s'élève à 1'253 fr. 15.
2.2 Le droit qui régit l'affaire au fond appartient au droit public fédéral, de
sorte que la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte
(art. 82 let. a LTF). Il s'agit par ailleurs d'une contestation pécuniaire.
3.
Selon l'art. 85 al. 1 let. a LTF, s'agissant de contestations pécuniaires, le
recours en matière de droit public est irrecevable en matière de responsabilité
étatique si la valeur litigieuse est inférieure à 30'000 fr.
Il convient donc de déterminer si l'on se trouve en présence d'une
responsabilité étatique au sens de cette disposition, auquel cas le recours en
matière de droit public devrait être déclaré irrecevable, la valeur litigieuse
de 30'000 fr. n'étant manifestement pas atteinte.
4.
4.1 L'art. 82 LACI a la teneur suivante :
Art. 82 Responsabilité des fondateurs envers la Confédération
1 Le fondateur répond envers la Confédération des dommage que sa caisse a
causés intentionnellement ou par négligence dans l'exécution de ses tâches.
2 Lorsqu'une caisse a plusieurs fondateurs, ceux-ci sont responsables soli-
dairement.
3 L'organe de compensation fixe, par décision, les dommages-intérêts qui sont
dus. Il peut renoncer à faire valoir ses droits en cas de faute légère.
4 Les paiements effectués par le fondateur sont bonifiés au fonds de compen-
sation.
5 (...).
6 (...).
On précisera que c'est le seco qui administre l'organe de compensation de
l'assurance-chômage (art. 83 al. 3 LACI). Le fondateur des caisses publiques
est le canton (art. 77 al. 2 LACI). Quant aux caisses de chômage privées
agrées, elles sont représentées par les organisations d'employeurs et de
travailleurs qui les ont instituées (art. 78 LACI).
4.2 L'art. 82 LACI fait partie des dispositions relatives à la responsa-bilité
des organes d'exécution de la LACI qui figurent au titre quatriè-me de la LACI
(art. 76 à 89a LACI). Il consacre une responsabilité pour faute résultant du
droit public (cf. THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale
Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2ème éd. 2007, p. 2442 no 872; GERHARDS, Kommentar
zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], Tome II [art. 59-121], ad art. 82
LACI, p. 710 no 2). A la différence des autres cas de responsabilité prévus par
les art. 82a, 85h et 89a LACI en relation avec l'art. 78 LPGA, lesquels règlent
la réparation des dommages causés par les organes d'exécution de la LACI à un
assuré ou à des tiers, la responsabilité selon l'art. 82 LACI présente un
caractère interne en ce sens que c'est la Confédération qui se trouve lésée par
le comportement préjudiciable d'un organe d'exécution et qui en demande
réparation à son fondateur. Dans cette mesure, elle s'apparente à la
responsabilité des associations fondatrices des caisses de compensation de
l'art. 70 al. 1 LAVS qui vise la réparation des dommages causés à l'institution
d'assurance elle-même (cf. ATF 112 V 265 consid. 3b p. 269). Les conditions de
la responsabilité du fondateur sont l'existence d'un dommage, un acte illicite
commis par la caisse dans l'accomplissement de ses tâches qui découlent de la
LACI (cf. art. 81 LACI), une faute ou une négligence ainsi qu'un rapport de
causalité naturelle et adéquate (pour plus de précisions, voir BORIS RUBIN,
Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, procédure,
2006, p. 690 ss). Le fait que ce sont le ou les fondateurs d'une caisse et non
pas la caisse elle-même qui engagent leur responsabilité s'explique par
l'absence de personnalité juridique de celle-ci (cf. Art. 79 al. 2 LACI).
Répondent également envers la Confédération, selon un régime de responsabilité
similaire, les cantons (pour les dommages causés par leur autorité cantonale,
leurs offices régionaux de placement, leurs commissions tripartites ou les
offices du travail de leurs communes) et les employeurs (voir respectivement
les art. 85g et 88 al. 2 LACI).
5.
5.1 Le texte légal de l'art. 85 al. 1 let. a LTF ne donne aucune indication sur
ce qu'il faut entendre sous la notion de "responsabilité étatique". Dans sa
majorité, la doctrine l'interprète largement et parle à ce propos de
"responsabilité de droit public" (cf. BEAT RUDIN, in Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2008, ad art. 85 LTF, no 12 p. 827; HANSJÖRG SEILER, in
Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, ad art. 85 LTF, n. 5 p. 340; PIERRE MOOR, De
l'accès au juge et de l'unification des recours, in Les nouveaux recours
fédéraux en droit public, 2006, note 61 p. 171 s.; contra, UELI KIESER,
Auswirkungen des Bundesgesetzes über das Bundesgericht auf die
Sozialversicherungsrechtspflege, in Reorganisation der Bundesrechtspflege -
Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, 2006, note 60 p. 453). En effet,
selon ces auteurs, est visée non seulement la responsabilité des collectivités
publiques (Confédération, cantons, communes) et leurs agents, mais encore celle
des autres personnes morales de droit public et de personnes privées qui, dans
l'exercice des tâches de droit public qui leur sont confiées, causent sans
droit un dommage à des tiers. Il peut, par ailleurs, s'agir d'une
responsabilité fondée sur une loi générale (loi fédérale du 14 mars 1958 sur la
responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses
fonctionnaires [LRCF; RS 170.32] et les lois cantonales analogues) ou sur des
lois spéciales. Elle peut être causale ou non. Sont notamment cités comme cas
de responsabilité entrant dans le champ d'application de l'art. 85 al. 1 let. a
LTF, en matière d'assurance sociale, les art. 78 LPGA, 70 et 71a LAVS, 85g et
89a LACI. Ne tombent en revanche pas dans le domaine de la responsabilité
étatique, par exemple, l'indemnisation pour expropriation matérielle ou
formelle, ou encore l'indemnité pour tort moral selon la LAVI.
5.2 Cette interprétation large de la notion de responsabilité étatique va dans
le sens de la réforme de la justice concrétisée par la LTF. L'un des buts
importants de cette réforme est de décharger le Tribunal fédéral en en limitant
l'accès par l'exigence d'une valeur litigieuse minimale (Message du 28 février
2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF
2001 4028 s. ch. 2.2.2). Cette forme de limitation, qui, jusque-là, concernait
seulement les contestations civiles (art. 46 OJ), a fait l'objet de discussions
au Parlement en ce qui concerne tant les domaines du droit sur lesquels il
était souhaitable ou non de l'étendre - il était initialement prévu d'imposer
une valeur litigieuse pour les trois recours unifiés [cf. les art. 70, 74 et 79
du projet de loi] - que sur le montant minimum à arrêter (voir par exemple BO
2004 CN 1597 sv. et, s'agissant du domaine de la responsabilité étatique, en
particulier la page 1606). La raison principale qui a conduit le Conseil
fédéral à proposer, pour les prétentions pécuniaires en matière de
responsabilité étatique, un seuil - d'abord prévu à 40'000 fr. - à partir
duquel il est possible de recourir au Tribunal fédéral tient aux similitudes
que ce domaine présente avec les causes de responsabilité civile auxquelles la
même limite est applicable (FF 2001 4028 s. ch. 2.2.2 et 4123 s. ch 4.1.3.3).
En effet, en dehors du fondement juridique sur lequel elles reposent, les
prétentions en responsabilité du droit civil et du droit public font appel à
des notions juridiques communes (tels le dommage, l'acte illicite et le rapport
de causalité). Le législateur a établi ce même parallélisme en matière de
rapports de travail, qu'ils soient fondés sur le droit privé ou sur le droit
public, en imposant dans les deux cas une valeur litigieuse de 15'000 fr. (art.
74 al. 1 let. b LTF et art. 85 al. 1 let. b LTF). On peut en déduire une
volonté de soumettre l'ensemble du domaine de la responsabilité à des
conditions d'accès au Tribunal fédéral plus strictes (voir aussi PETER KARLEN,
Das neue Bundesgerichtsgesetz, 2006, p. 50). Il n'y a donc pas lieu de traiter
différemment les cas de responsabilité qu'ils relèvent du droit civil ou du
droit public, et de restreindre la portée de l'art. 85 al. 1 let. a LTF selon
qui assume une responsabilité de droit public en vertu de la loi ou subit le
dommage (l'assuré, le tiers ou l'Etat). Le Tribunal fédéral s'est d'ailleurs
déjà exprimé en faveur d'une conception large de la notion de responsabilité
étatique dans un arrêt récent (ATF 134 V 138), où le même problème de
recevabilité se posait à propos d'une contestation portant sur la
responsabilité d'un office cantonal de l'assurance-invalidité fondée sur l'art.
78 LPGA.
5.3 Il découle de ce qui vient d'être dit que la responsabilité instituée par
l'art. 82 LACI constitue un cas de responsabilité au sens de l'art. 85 al. 1
let. a LTF.
6.
6.1 Lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le
recours en matière de droit public est néanmoins recevable si la contestation
soulève une question juridique de principe (art. 85 al. 2 LTF).
6.2 Il incombe au recourant d'exposer en quoi l'affaire remplit la condition
exigée (art. 42 al. 2 deuxième phrase LTF). Le recourant ne fait toutefois rien
valoir en ce sens et on ne voit du reste pas qu'il s'agisse d'une cause portant
sur une question juridique de principe. La voie du recours en matière de droit
public n'est par conséquent pas ouverte et le recours n'est pas recevable. Le
fait que le jugement attaqué a indiqué erronément une voie de recours au
Tribunal fédéral ne saurait évidemment pas donner à celui-ci une compétence qui
lui fait défaut.
7.
Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires
(cf. ATF 133 V 637). L'intimé n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal administratif
fédéral, Cour II.
Lucerne, le 14 janvier 2009
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Ursprung von Zwehl