I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.495/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_495/2008
Arrêt du 11 mars 2009
Ire Cour de droit social
Composition
MM. les Juges Ursprung, Président,
Frésard et Maillard.
Greffier: M. Beauverd.
Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Jean-Michel Duc, avocat,
contre
SUVA Genève, Assurance militaire, rue Ami-Lullin 12, 1207 Genève,
intimée.
Objet
Assurance militaire,
recours contre le jugement du Tribunal des assurances du canton de Vaud du 31
mars 2008.
Faits:
A.
A.a
A.________ souffre d'une gonarthrose tricompartimentale du genou droit
consécutive à une fracture du plateau tibial externe droit survenue durant
l'accomplissement de son école de recrues en 1968. L'assurance militaire a
reconnu sa responsabilité. Titulaire d'un certificat fédéral de capacité
d'employé de commerce, A.________ a travaillé dans le domaine des assurances.
Il s'est occupé également de planification et de vente de produits de
phytothérapie, activité dans laquelle il s'est mis à son compte à partir de
2001.
A.b Le 16 juin 2003, A.________ a subi une arthroscopie au genou droit.
L'évolution post-opératoire a été insatisfaisante. Le patient a continué à
présenter des douleurs et une limitation du périmètre de marche, la marche dans
les escaliers ou en pente étant par ailleurs qualifiée de très difficile. Une
incapacité de travail de 70 pour cent lui a été reconnue à partir du 1er
octobre 2003. Le 9 février 2004, le docteur N.________, spécialiste FMH en
médecine interne et rattaché au service médical de l'Office fédéral de
l'assurance militaire (OFAM) a exprimé l'avis que l'implantation d'une prothèse
totale du genou conduirait à une atténuation des symptômes douloureux,
faciliterait les déplacements et permettrait une reprise d'une activité
physique. Il a relevé que l'assuré, cependant, ne désirait pas se soumettre à
une opération pour le moment (rapport du 11 février 2004). L'OFAM a demandé un
avis au docteur D.________, spécialiste FMH en chirurgie orthopédique. Dans un
rapport du 7 mai 2004, ce médecin a posé les diagnostics de gonarthrose droite
valgisante et de gonarthrose interne gauche débutante. Il a estimé que
l'indication à une prothèse totale du genou était claire et devrait se faire à
courte échéance; une telle mesure ne comportait pas de complications
post-opératoires ni de risques, si ce n'est celui lié à une anesthésie. Selon
le docteur D.________, la mesure permettrait à l'intéressé de retrouver une
capacité de travail proche de la norme (incapacité de travail résiduelle de 10
à 15 pour cent).
A.c Par lettre du 19 mai 2004, l'OFAM a informé l'assuré des conséquences
juridiques d'un refus de se soumettre à l'opération préconisée par le docteur
D.________. Elle lui a rappelé la teneur des art. 21 al. 4 LPGA et 18 al. 4
LAM. Elle a accordé à l'assuré un délai de réflexion pour lui faire part de sa
décision. A.________ a été reçu le 18 juin 2004 par le docteur N.________ et
par la cheffe de la section X.________ de l'assurance militaire. L'assuré a
exprimé des craintes à l'idée de se faire opérer. Aussi l'assurance militaire
lui a-t-elle proposé de l'indemniser pour une période d'incapacité de travail
théorique de 6 mois, au taux de 100 pour cent, à compter du 1er août 2004, puis
de retenir par la suite un taux d'incapacité résiduelle de gain de 25 pour
cent. Par ailleurs, le gain déterminant pourrait être fixé au maximum assuré et
un solde pourrait être crédité à l'intéressé pour les indemnités déjà versées
depuis mars 2003 sur la base d'un gain annuel inférieur. Cette proposition a
été confirmée à l'assuré par lettre de l'OFAM du 5 juillet 2004. Par lettre du
lendemain, l'assuré a donné son accord. L'OFAM a émis un préavis dans ce sens
le 5 août 2004. Le 11 août suivant, l'assuré en a accusé réception en précisant
qu'il était conforme « à nos discussions ». Aussi l'assurance militaire
a-t-elle rendu, le 7 septembre 2004, la décision suivante :
1. La présente décision confirme les termes de la transaction passée entre l'AM
et A.________ par courriers des 5 et 6 juillet 2004.
2. L'AM octroie à A.________ des indemnités journalières pour une période
d'incapacité de travail théorique de 6 mois au taux de 100 % du 1er août 2004
au 31 janvier 2005, basées sur le montant maximum légal s'élevant actuellement
à 130'534 francs.
3. L'AM octroie une rente d'invalidité de 25 % à partir du 1er février 2005
pour une durée indéterminée, basée sur le montant maximum légal, soit
actuellement 130'534 francs.
4. A.________ renonce à toute autre prestation pécuniaire de la part de l'AM du
fait de la perte de gain relative à l'état de son genou droit, sauf aggravation
imprévisible de son état de santé, sans rapport direct avec la renonciation à
subir l'implantation d'une PTG.
5. Les prestations pour frais de traitements demeurent dues par l'AM.
Aucune autre opposition n'a été formée à cette décision.
B.
Le 1er décembre 2006, A.________ a fait savoir à l'assurance militaire qu'il
révoquait sa renonciation à prestations contenue sous chiffre 4 de la décision
du 7 septembre 2004. Il a demandé le versement d'une rente d'invalidité
calculée sur un taux de 70 pour cent à partir du 1er décembre 2006. Il a fait
valoir que l'opération de son genou n'était raisonnablement pas exigible,
compte tenu des risques de complications et de l'insuffisance des chances d'une
amélioration notable. Par décision du 23 janvier 2007, la Caisse nationale
suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), Division Assurance militaire, a
signifié à l'assuré que l'art. 23 al. 1 LPGA (renonciation à des prestations)
n'était pas applicable dans son cas. Elle a en outre refusé de reconsidérer la
décision du 7 septembre 2004. Elle a rejeté une opposition de l'assuré par une
nouvelle décision, du 24 avril 2007.
C.
A.________ a recouru devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud, en
concluant, notamment, à la mise en oeuvre d'une expertise médicale. Le juge
instructeur a proposé aux parties, qui ont accepté, de trancher
préjudiciellement la question de la possibilité de révoquer la renonciation
figurant au chiffre 4 du dispositif de la décision du 7 septembre 2004. Ensuite
de quoi, le Tribunal des assurances a rendu un jugement « préjudiciel » sur
cette question en date du 31 mars 2008. Il a rejeté le recours, maintenu la
décision attaquée du 24 avril 2007 et constaté qu'il n'y avait pas matière à
reconsidérer la décision du 7 septembre 2004.
D.
A.________ interjette un recours en matière de droit public dans lequel il
conclut à l'annulation du jugement cantonal et, principalement, au paiement
d'une rente calculée sur un taux d'invalidité de 70 pour cent à partir du 1er
décembre 2006. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité
précédente pour complément d'instruction et nouvelle décision sur son droit aux
prestations, le tout sous suite de dépens. La CNA, Division Assurance
militaire, conclut au rejet du recours.
Considérant en droit:
1.
Le jugement entrepris met fin à la procédure engagée par le recourant. Bien
qu'intitulé « jugement préjudiciel », il constitue une décision finale contre
laquelle le recours est recevable (art. 90 LTF).
2.
Le recourant soutient que, contrairement à l'opinion des premiers juges, la
décision du 7 septembre 2004 contient, à son chiffre 4, une renonciation à des
prestations d'assurance. Cette renonciation porterait, plus précisément, sur
une rente d'invalidité de 70 pour cent par rapport à la rente de 25 pour cent
seulement qui lui a été allouée. Elle peut, selon le recourant, être révoquée
en tout temps avec effet ex nunc. Par conséquent, il conviendrait, toujours
selon le recourant, de fixer maintenant le montant des prestations auxquelles
il a droit.
2.1
2.1.1 Sous le titre « Transaction », l'art. 50 LPGA prévoit que les litiges
portant sur des prestations des assurances sociales peuvent être réglés par
transaction (al. 1). L'assureur est tenu de notifier la transaction sous la
forme d'une décision sujette à recours (al. 2). Les al. 1 et 2 s'appliquent par
analogie à la procédure d'opposition ainsi qu'à la procédure de recours (al.
3).
Bien qu'elle doive être confirmée par voie de décision, la transaction dans la
procédure administrative prévue par l'art. 50 LPGA repose sur une base
contractuelle (BARBARA KUPFER BUCHER, Das nichtstreitige Verwaltungsverfahren
nach dem ATSG und seine Auswirkungen auf das AVIG, thèse Fribourg 2006, p.
200). Il s'agit d'un contrat sui generis par lequel les parties mettent fin par
des concessions réciproques à un litige ou à une incertitude dans laquelle elle
se trouvent au sujet d'un rapport de droit (ATF 130 III 49 consid 1.2 p. 51 et
la jurisprudence citée). La transaction peut être totale (c'est-à-dire porter
sur toutes les prétentions litigieuses) ou partielle (laissant subsister
certains points indécis). En en ce qui concerne l'incertitude, elle peut porter
sur des points de droit ou de fait (cf. PIERRE TERCIER/PASCAL G. FAVRE, Les
contrats spéciaux, 4ème éd. 2009, n. 8103 ss).
2.1.2 Par ailleurs, la LPGA, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, règle à son
art. 23 la renonciation à des prestations d'assurance. C'est ainsi que l'ayant
droit peut renoncer à des prestations qui lui sont dues; la renonciation peut
être en tout temps révoquée pour l'avenir; la renonciation et la révocation
font l'objet d'une décision écrite (al. 1). La renonciation et la révocation
sont nulles lorsqu'elles sont préjudiciables aux intérêts d'autres personnes,
d'institutions d'assurance ou d'assistance ou lorsqu'elles tendent à éluder des
dispositions légales (al. 2). L'assureur confirme par écrit à l'ayant droit la
renonciation et la révocation; l'objet, l'étendue et les suites de la
renonciation et de la révocation doivent être mentionnés dans la confirmation
(al. 2). On notera qu'avant d'être consacrée par l'art. 23 LPGA, la possibilité
pour l'ayant droit de renoncer à des prestations avait d'abord été reconnue par
la jurisprudence (voir ATF 108 V 84 consid. 3a p. 87 s.), puis codifiée, pour
ce qui est de l'assurance-accidents, à l'art. 65 aOLAA (en vigueur jusqu'au 31
décembre 2002). Le Tribunal fédéral des assurances a considéré que cette
disposition réglementaire s'appliquait par analogie aux autres branches des
assurances sociales qui ne connaissent pas de norme comparable (ATF 124 V 174
p. 178 consid. 3c).
Une renonciation suppose, par définition, que l'assuré ait un droit indubitable
à des prestations, comme le précise l'art. 23 al. 1 LPGA (« l'ayant droit peut
renoncer à des prestations qui lui sont dues »). Elle peut porter sur une
prestation en particulier, par exemple une rente, ou l'ensemble des prestations
d'une branche de l'assurance sociale, par ex. des prestations de
l'assurance-accidents (UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 2ème éd. 2009, n. 5 ad art.
23).
2.1.3 Une transaction contient souvent une déclaration par laquelle une partie
affirme renoncer à des prestations. C'est alors affaire d'interprétation que de
savoir si cette renonciation est l'expression de concessions réciproques,
autrement dit si elle est un élément intrinsèque à la transaction, soit une
condition qui rendait possible celle-ci, ou s'il s'agit d'une renonciation à
des prestations qui ne font pas l'objet de la transaction et qui peut donc être
sujette à révocation.
2.2
2.2.1 Au moment de la décision litigieuse du 7 septembre 2004, le recourant se
trouvait placé devant l'alternative suivante : ou bien il se soumettait à une
intervention chirurgicale qui, du point de vue des médecins consultés alors,
était raisonnablement exigible et de nature à améliorer notablement sa capacité
de travail et de gain (jusqu'à 85 pour cent au moins selon le docteur
D.________); ou bien il refusait de se soumettre à l'opération; dans ce cas, il
prenait le risque de se voir allouer uniquement les prestations qui lui
seraient revenues si la mesure thérapeutique avait été appliquée (art. 18 al. 4
LAM; voir aussi l'art. 21 al. 4 LPGA), c'est-à-dire une rente allouée en
fonction d'une incapacité de travail de 15 pour cent au plus. De son côté,
l'assurance militaire devait tenir compte de l'éventualité où - nonobstant
l'avis du docteur D.________ - une opération ne serait pas considérée comme
raisonnablement exigible en cas de contestation judiciaire ultérieure.
2.2.2 A partir de là, on ne saurait considérer que l'intéressé a renoncé à des
prestations auxquelles il avait droit. Bien au contraire, puisque l'assurance
militaire a fixé le taux de l'invalidité à 25 pour cent, alors que le docteur
D.________ faisait état d'une capacité de travail pouvant atteindre 90 pour
cent en cas d'acceptation par l'assuré de se soumettre à une mesure de
réadaptation médicale. En outre, l'assurance militaire a accepté, sans autres
discussions ni vérifications, de porter au maximum le montant du gain assuré.
Au demeurant, si une incapacité de travail de 70 pour cent a effectivement été
reconnue à l'assuré, cela ne signifiait pas encore qu'il présentait un taux
d'invalidité du même ordre, les notions d'incapacité de travail et d'incapacité
de gain n'étant pas identiques (art. 6 et 7 LPGA). La décision litigieuse est
donc bien, dans son ensemble, le résultat d'une transaction et non d'une
renonciation à prestations. Le seul fait que cette décision mentionne que
l'assuré renonce à des prestations est un élément intrinsèque à la transaction,
qui ne saurait être dissocié de celle-ci. Cette clause était la condition sine
qua non qui permettait de mener à chef la transaction entre les parties :
celle-ci impliquait nécessairement que l'assuré ne fît plus valoir de
prétentions en raison de la perte de gain relative à l'état de son genou
puisque, précisément, un accord était intervenu sur ce point entre les parties.
Elle fait donc partie du règlement transactionnel dont elle constitue
l'expression (cf. Tercier/Favre, op. cit., no 8121).
2.2.3 Le moyen soulevé ici par le recourant n'est dès lors pas fondé.
3.
3.1 Estimant que l'administration était entrée en matière sur sa requête de
reconsidération, le recourant soutient que la décision du 7 septembre 2004
était manifestement erronée à un double titre. D'une part, cette décision
retient à tort que l'arthroplastie était exigible en l'espèce. En tout cas,
l'assurance militaire n'en aurait pas rapporté la preuve. D'autre part,
l'assurance militaire n'a pas procédé à une comparaison des revenus pour fixer
le taux d'invalidité à 25 pour cent.
3.2 L'administration peut reconsidérer une décision ou une décision sur
opposition formellement passée en force et sur laquelle une autorité judiciaire
ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit manifestement
erronée et que sa rectification revête une importance notable (art. 53 al. 2
LPGA; ATF 133 V 50 consid. 4.1 p. 52). L'administration n'est pas tenue de
reconsidérer les décisions qui remplissent les conditions fixées; elle en a
simplement la faculté et ni l'assuré ni le juge ne peut l'y contraindre.
Cependant, lorsque l'administration entre en matière sur une demande de
reconsidération et examine si les conditions d'une reconsidération sont
remplies, avant de statuer au fond par une nouvelle décision de refus, celle-ci
est susceptible d'être déférée en justice (ATF 133 V 50 consid. 4 p. 52; 119 V
475 consid. 1b/cc p. 479).
3.3 Une décision par laquelle l'administration confirme une transaction peut
également être sujette à reconsidération (SVR 2006 UV n° 17 p. 60, U 378/05
consid. 4.5). Par le biais de la reconsidération, on corrigera une application
initiale erronée du droit, de même qu'une constatation des faits erronée
résultant de l'appréciation des preuves (ATF 117 V 8 consid. 2c p. 17; 115 V
308 consid. 4a/cc p. 314). L'irrégularité doit être manifeste, de manière à
éviter que la reconsidération devienne un instrument autorisant sans autre
limitation un nouvel examen des conditions à la base des prestations de longue
durée. Par exemple, une inexactitude manifeste ne saurait être admise lorsque
l'octroi de la prestation dépend des conditions matérielles dont l'examen
suppose un pouvoir d'appréciation, quant à certains de leurs aspects ou de
leurs éléments, et que la décision initiale est admissible compte tenu de la
situation de fait et de droit. S'il subsiste des doutes raisonnables sur le
caractère erroné de la décision initiale, cela ne suffit pas pour admettre que
les conditions de la reconsidération sont remplies (SVR 2009 UV n° 6 p. 21, U 5
/07 consid. 5.3.1; arrêt I 907/06 du 7 mai 2007 consid. 3.2.1). Il y a lieu de
se montrer plus sévère quant à ces conditions lorsque l'assureur formalise une
transaction par voie de décision. On remettrait sinon en cause la volonté
commune des parties qui en est le fondement (SVR 2006 UV n° 17 p. 60, précité).
3.4 En l'espèce, sur la base de l'expertise du docteur D.________, l'opération
était parfaitement exigible, étant dépourvue de risques ou de complications
notables. A l'époque, le médecin traitant de l'assuré n'a pas prétendu le
contraire. C'était également l'avis du docteur N.________. Les nouveaux avis
médicaux invoqués par le recourant, selon lesquels il existerait un taux
d'échec relativement important pour les patients âgés de moins de 75 ans, ainsi
que des risques non négligeables de complications, ne sauraient être
déterminants en l'espèce. A lui seul, le fait que des médecins portent
aujourd'hui une appréciation différente de celle des médecins qui se sont
prononcés antérieurement et dont les avis sont à la base de la décision
administrative litigieuse ne suffit pas pour faire apparaître celle-ci comme
manifestement inexacte. Quant au fait que la décision contestée ne se fonde pas
de manière explicite sur une comparaison des revenus pour fixer le taux de la
rente à 25 pour cent, il n'est pas suffisant - à tout le moins dans le contexte
d'une transaction - pour admettre que cette décision était entachée d'une
inexactitude manifeste. Selon les données médicales recueillies à l'époque,
l'opération devait permettre à l'assuré de retrouver, pratiquement, une
capacité de travail entière dans sa profession habituelle. A partir de là, les
parties étaient fondées à considérer que l'incapacité de gain résiduelle était
proportionnelle à l'incapacité de travail (fixée à 15 pour cent au maximum par
le docteur D.________). En allouant une rente d'invalidité de 25 pour cent,
l'assurance militaire a largement tenu compte de la légère limitation que
l'assuré - à dire de médecin - aurait encore rencontrée dans ses activités s'il
s'était soumis à l'opération préconisée. En tout état de cause, le recourant
n'indique d'aucune manière en quoi une comparaison des revenus aurait dû
conduire à un taux supérieur à 25 pour cent.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours est mal fondé.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 750 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal des assurances du
canton de Vaud et à l'Office fédéral de la santé publique.
Lucerne, le 11 mars 2009
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Ursprung Beauverd