I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.408/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_408/2008
Arrêt du 4 août 2008
Ire Cour de droit social
Composition
MM. les Juges Ursprung, Président,
Lustenberger et Frésard.
Greffier: M. Métral.
Parties
A.________,
recourant,
contre
Hospice général, cours de Rive 12, 1204 Genève,
intimé.
Objet
Assistance,
recours contre le jugement du Tribunal administratif du canton de Genève du 8
avril 2008.
Faits:
A.
A.________ a déposé une demande d'asile en Suisse. Après avoir d'abord séjourné
dans le canton de X.________, il a obtenu, le 2 novembre 2005, l'autorisation
de l'Office fédéral des migrations à son transfert dans le canton de Genève.
Dès le 1er décembre 2005, l'Hospice général du canton de Genève lui a alloué
des prestations d'assistance. En juillet 2007, il a appris que A.________ était
immatriculé à l'Université de Genève en tant qu'étudiant régulier depuis le
semestre d'hivers 2004/2005 et qu'il avait perçu des prestations financières du
Bureau universitaire d'information sociale de l'Université de Genève (ci-après
: le BUIS), pour un montant total de 8'249 fr. 75 (dont une partie sous la
forme d'exonérations de taxes).
Par décision du 23 juillet 2007, l'Hospice général a mis fin aux prestations
d'assistance allouées à A.________, avec effet dès le 1er août 2007, et exigé
le remboursement d'un montant de 26'181 fr. 60 correspondant à des prestations
d'assistance indûment perçues.
A.________ s'est opposé à cette décision et a demandé que son dossier soit
soumis à la Commission d'attribution de l'assistance financière aux étudiants
requérants d'asile et admissions provisoires. Le 12 septembre 2007, le
président de cette commission a informé l'intéressé du fait qu'il ne
remplissait pas les critères d'attribution de l'assistance financière aux
étudiants requérants d'asile, de sorte qu'aucune aide financière ne lui serait
accordée à ce titre.
Par décision sur opposition du 5 octobre 2007, l'Hospice général a maintenu la
suppression du droit aux prestations d'assistance et ses prétentions en
remboursement de prestations.
B.
A.________ a déféré la cause au Tribunal administratif du canton de Genève, qui
a rejeté le recours par jugement du 8 avril 2008.
C.
Le prénommé interjette un recours en matière de droit public contre ce
jugement. En substance, il conclut, sous suite de frais et dépens, à la réforme
du jugement entrepris en ce sens que soit reconnu son droit aux prestations
d'assistance complètes de l'Hospice général; il demande également que soit
constatée l'absence de créance de l'Hospice général en restitution des
prestations versées avant le 1er août 2007, subsidiairement que cette créance
soit limitée au montant excédant son minimum vital pendant la même période.
Enfin, il prend diverses autres conclusions en constatation d'ordre général,
telles que son « droit au travail avec un libre accès au marché d[u] travail »,
son « droit à une formation universitaire » et l'obligation pour le canton de
Genève de réparer tous les dommages résultant de la violation de ses droits. Il
demande également l'octroi de l'assistance judiciaire pour l'instance fédérale.
A titre préalable, le recourant a demandé l'octroi de l'effet suspensif au
recours et que l'Hospice général soit provisoirement tenu de prendre en charge
les cotisations à l'assurance-maladie, de l'héberger au foyer Y.________, et de
lui verser une prestation minimale de 451 fr. par mois. Le 3 juin 2008, le
Tribunal fédéral a ordonné ces mesures, à titre pré-provisionnel.
Par mémoire du 13 juin 2008, l'Hospice général s'en est remis à justice, tant
sur la demande d'octroi de l'effet suspensif et de mesures provisionnelles que
sur le fond.
Considérant en droit:
1.
Dans un recours en matière de droit public, les conclusions du recourant ne
peuvent porter sur d'autres rapports juridiques que ceux qui étaient soumis aux
premiers juges et sur lesquelles ils ont statué (objet du litige; cf. ATF 131 V
164 consid. 2.1). En l'occurrence, il s'ensuit que seules sont recevables, au
fond, les conclusions du recourant relatives au maintien du droit aux
prestations d'assistance auxquelles l'intimé a mis fin, ainsi que les
conclusions tendant à la constatation de l'absence de créance de l'intimé en
remboursement des prestations déjà versées. Les autres conclusions sont
irrecevables, dès lors qu'elles sortent de l'objet du litige.
2.
2.1 Aux termes de l'art. 95 LTF, le recours en matière de droit public peut
être formé pour violation du droit fédéral (a), du droit international (b), de
droits constitutionnels cantonaux (c), de dispositions cantonales sur le droit
de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires (d),
et pour violation du droit intercantonal (e). Il peut également être formé pour
d'autres motifs en relation avec l'application du droit étranger (art. 96 LTF),
mais ceux-ci n'entrent pas en considération dans le cas d'espèce.
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente. Il ne peut rectifier ou compléter d'office les constatations de
l'autorité précédente que si les faits ont été établis de façon manifestement
inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 97 al. 1 et
105 al. 1 et 2 LTF).
2.2 L'art. 95 let. a et c LTF permet notamment d'invoquer la violation d'une
règle de rang constitutionnel, étant précisé que le Tribunal fédéral n'examine
la violation de droit fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé
(art. 106 al. 2 LTF). En revanche, la violation d'une disposition du droit
cantonal qui n'aurait pas rang constitutionnel ne peut faire l'objet d'une
examen, par le Tribunal fédéral, que sous l'angle restreint de l'interdiction
de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
3.
Parmi les différents griefs soulevés par le recourant, plusieurs sont d'ordre
formel et portent sur une violation du droit d'être entendu garanti par l'art.
29 al. 2 Cst. Le recourant reproche aux premiers juges de ne pas lui avoir
permis de présenter une détermination après un mémoire produit le 11 mars 2008
par l'intimé, de n'avoir pas entendu deux témoins - B.________ et C.________ -,
de n'avoir pas suffisamment motivé le jugement entrepris et de n'avoir pas
examiné certains de ses griefs, en particulier celui de violation de son droit
à des conditions minimales d'existence (art. 12 Cst.).
Il convient d'examiner ces griefs en premier lieu, dès lors qu'ils peuvent
conduire, s'ils sont admis, à l'annulation du jugement entrepris et au renvoi
de la cause à la juridiction cantonale sans examen du litige sur le fond (cf.
ATF 132 V 387 consid. 5.1 p. 390; 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437).
4.
4.1 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu celui pour le justiciable
de s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 132 V 368 consid. 3.1 p. 370 et les références). Une partie à
un procès doit pouvoir prendre connaissance de toute observation ou pièce
soumise au tribunal et se déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou
non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non
concrètement de nature à influer sur le jugement à rendre. Il appartient en
effet d'abord aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position
ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants
qui appellent des observations de leur part. Elles doivent à cette fin pouvoir
s'exprimer dans le cadre de la procédure, ce qui suppose que la possibilité
leur soit concrètement offerte de faire entendre leur point de vue. En ce sens,
il existe un véritable droit à la réplique qui vaut pour toutes les procédures
judiciaires (ATF 133 I 98 consid. 2.1 p. 99, 100 consid. 4.3 - 4.6 p. 102 ss).
Les exigences liées au droit à la réplique ne sont pas respectées lorsque le
tribunal communique une prise de position (ou une pièce nouvelle) à une partie,
mais lui signifie dans le même temps que l'échange d'écritures est terminé,
privant ainsi la partie de toute possibilité de présenter ses observations (cf.
ATF 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 46 et les références citées). Que le tribunal,
tout en annonçant la clôture de l'échange d'écritures, réserve néanmoins la
possibilité d'actes d'instruction supplémentaires, n'a pas pour effet de
sauvegarder le droit de réplique de la partie, quand bien même celle-ci serait
assistée d'un avocat (cf. les arrêts de la Cour européenne des droits de
l'homme dans les causes Contardi c./Suisse, du 12 juillet 2005, requête no 7020
/02, par. 16, 23, 35 et 45, et Spang c./Suisse, du 12 juillet 2005, requête no
45228/99, par. 24 et 33, partiellement reproduits dans JAAC 2005 no 131 p. 1582
et Plädoyer 2005/6 p. 82). Si le droit de procédure applicable prévoit qu'il
n'y a en principe qu'un seul échange d'écritures - comme c'est le cas devant le
Tribunal fédéral (cf. art. 102 al. 1 et 3 LTF) -, l'autorité peut se limiter,
dans un premier temps, à communiquer la prise de position à titre
d'information, sans avis formel de la possibilité de répliquer; pour autant que
le juge n'ait pas clôturé l'échange d'écritures, la partie est ainsi mise en
situation de faire ou non usage de son droit de réplique; si elle s'en
abstient, elle est censée y avoir renoncé après l'écoulement d'un délai
raisonnable (cf. ATF 133 I 98 consid. 2.2 p. 99 s., 132 I 42 consid. 3.3.3 -
3.3.4 p. 46 s. et les références citées; voir également arrêt 2C_688/2007 du 11
février 2008, consid. 2.2 et les références).
4.2
4.2.1 Le recourant n'a pas demandé, pendant la procédure de recours devant la
juridiction cantonale, l'audition de B.________ et C.________. Il ne peut dès
lors pas reprocher aux premiers juges de n'avoir pas recueilli leur témoignage.
4.2.2 La juridiction cantonale a communiqué à l'avocat du recourant, par envoi
du 17 mars 2008, la détermination déposée le 11 mars 2008 par l'intimé, sans
préciser que l'instruction était close ni lui fixer un délai pour déposer une
éventuelle détermination. Elle a rendu le jugement entrepris le 8 avril 2008,
sans que l'avocat du recourant ait répondu à la communication du 17 mars 2008.
On peut se demander si le délai d'une vingtaine de jours ainsi laissé à
l'avocat était suffisant pour considérer qu'il avait implicitement renoncé à
déposer une nouvelle détermination, à défaut de réaction de sa part dans ce
délai. Il convient de laisser cette question ouverte, dès lors que le droit
d'être entendu du recourant a été violé, quoi qu'il en soit, en raison du
défaut de motivation du jugement entrepris, comme exposé ci-après (consid. 5 et
6.1).
5.
5.1 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu celui d'obtenir une
décision motivée. Le destinataire de la décision et toute personne intéressée
doit pouvoir la comprendre et l'attaquer utilement en connaissance de cause, et
l'instance de recours doit pouvoir exercer pleinement son contrôle si elle est
saisie (ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 236). L'art. 112 al. 1 let. b LTF
concrétise cette exigence constitutionnelle, pour les décisions pouvant faire
l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Il prévoit que l'autorité doit
exposer les motifs déterminants de fait et de droit, notamment les dispositions
légales appliquées. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les
faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au
contraire se limiter à ceux qui n'apparaissent pas d'emblée dépourvus de
pertinence (cf. ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540; 126 I 97 consid. 2b p. 102
s.).
Si une décision attaquée devant le Tribunal fédéral ne satisfait pas aux
exigences posées par l'art. 112 al. 1 LTF, celui-ci peut soit la renvoyer à
l'autorité cantonale en invitant celle-ci à la parfaire, soit l'annuler (art.
112 al. 3 LTF).
5.2
5.2.1 Les premiers juges ont exposé que d'après l'art. 11 al. 2 de la loi
cantonale sur l'aide sociale individuelle, du 22 mars 2007 (LASI; RSG J 4 04),
entrée en vigueur le 19 juin 2007, l'aide financière accordée aux requérants
d'asile est régie par la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur
l'asile, du 18 décembre 1987 (LaLAsi; RSG F 2 15). L'art. 8 LaLAsi précise que
les prestations d'assistance sont allouées aux réfugiés selon les principes
appliqués aux Confédérés; s'agissant des requérants d'asile, elles sont
adaptées à leur situation particulière. L'alinéa 5 de cette même disposition
précise que la fixation, l'octroi et le remboursement des prestations
d'assistance, de même que la procédure de réclamation, sont régis par la LAP
(loi sur l'assistance publique du 19 septembre 1980 [J 4 05], abrogée par la
LASI).
La juridiction cantonale s'est ensuite référée à l'art. 11 al. 3 let. a LASI,
d'après lequel les étudiants et les personnes en formation n'ont droit qu'à une
aide financière exceptionnelle, à des conditions fixées par un règlement du
Conseil d'Etat. Les premiers juges ont précisé que l'assuré ne remplissait
manifestement pas ces conditions, posées par l'art. 13 du Règlement d'exécution
de la loi sur l'aide sociale individuelle, du 25 juillet 2007 (RLASI; J 4
04.01), entré en vigueur le 1er août 2007. Ils en ont conclu que «son cas
[relevait] de l'application des dispositions générales de la LASI.»
5.2.2 Poursuivant l'exposé des dispositions légales cantonales, la juridiction
cantonale a souligné que d'après l'art. 14 LASI, le bénéficiaire de prestations
d'aide sociale s'engage, en contrepartie, à participer activement à
l'amélioration de sa situation. Il est tenu, notamment, de fournir tous les
renseignements nécessaires pour établir son droit et fixer le montant des
prestations d'aide financière (art. 32 al. 1 LASI). Il doit annoncer tout fait
nouveau de nature à modifier le droit aux prestations d'aide financière qui lui
sont allouées (art. 33 al. 1 LASI). Lorsque le bénéficiaire refuse de donner
les informations requises ou donne des indications fausses ou incomplètes, ou
cache des informations utiles, les prestations d'aide financière doivent être
réduites, suspendues, refusées ou supprimées (art. 35 al. 1 let. d LASI). Toute
prestation indûment perçue peut faire l'objet d'un remboursement (art. 36
LASI).
En se référant à ces dispositions, les premiers juges ont exposé que le
recourant avait violé son obligation de collaborer en cachant à l'Hospice
général qu'il recevait des prestations du BUIS et en produisant des documents
universitaires établissant son inscription en qualité d'auditeur, alors qu'il
était en réalité également inscrit en tant qu'étudiant régulier. Le recourant
s'exposait par conséquent à une sanction prévue par l'art. 35 al. 1 let. d
LASI. La mauvaise foi du recourant justifiait par ailleurs la révocation des
décisions d'octroi de l'aide sociale rendues par le passé et d'exiger la
restitution des prestations versées.
5.2.3 En instance cantonale, le recourant a notamment soutenu que la
suppression pure et simple du droit aux prestations violait son droit de
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine (art. 12 Cst.). Il a également contesté que le droit aux
prestations puisse lui être refusé au motif qu'il suivait des études
universitaires ou qu'il avait touché une aide du BUIS très insuffisante pour
subvenir à ses besoins. Il a exposé que les conditions posées par l'art. 13
RLASI pour l'octroi d'une aide aux étudiants et personnes en formation ne
prenait pas en considération la situation particulière des requérants d'asile,
auxquels l'art. 11 al. 3 LASI ne s'appliquait pas. A supposer qu'il eût
respecté pleinement son devoir d'information, le droit aux prestations n'en
aurait donc pas été modifié, ou très légèrement, de sorte que la sanction
prononcée n'était pas justifiée. Enfin, pour savoir si des prestations avaient
été versées indûment et devait être remboursées, il convenait de se référer aux
conditions posées à l'époque par la LAP. Or, cette loi n'interdisait pas
d'accorder l'aide sociale aux personnes en formation universitaire.
Les premiers juges n'ont pas répondu à cette argumentation, dont on ne saurait,
pourtant, considérer qu'elle est d'emblée dépourvue de pertinence. A la lecture
de l'exposé des dispositions cantonales par les premiers juges, on comprend mal
s'ils ont suivi ou non l'opinion du recourant d'après laquelle les art. 11 al.
3 LASI et 13 RLASI ne lui étaient pas applicables. Tout en précisant que son
cas relevait des dispositions générales de la LASI, ils semblent avoir nié le
droit aux prestations en se fondant précisément sur les dispositions spéciales
que constituent les art. 11 al. 3 LASI et 13 RLASI. Ils n'ont pas répondu à
l'argumentation du recourant concernant la prise en considération de la
situation particulière des requérants d'asile et on ignore quelles conclusions
ils ont tiré de l'art. 11 al. 2 LASI, auquel ils se sont pourtant référés. Or,
cette disposition semble effectivement prévoir une réglementation particulière
pour les demandeurs d'asile. Finalement, cette motivation ne permet pas de
savoir si les premiers juges ont fondé le refus du droit aux prestations pour
l'avenir, ainsi que la créance en remboursement du droit aux prestations déjà
versées, sur la seule violation par le recourant de son obligation de
collaborer, ou s'ils ont considéré qu'il ne remplissait effectivement pas,
matériellement, les conditions du droit aux prestations.
A cela s'ajoute que les premiers juges n'ont pas traité l'argumentation du
recourant relative à l'art. 12 Cst. Ils n'ont pas davantage réfuté celle
concernant l'application de la LAP pour déterminer les conditions du droit aux
prestations qui lui avaient été versées alors que cette loi était en vigueur.
Sur ce dernier point, la seule référence à l'art. 60 LASI, d'après lequel la
nouvelle loi s'applique dès son entrée en vigueur à toutes les personnes qui
bénéficiaient des prestations prévues par la LAP, est nettement insuffisante.
En effet, il s'agit, en l'espèce, d'examiner non seulement le droit à des
prestations futures, mais également les conditions du droit aux prestations
versées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, et dont le remboursement
est exigé (sur le principe de non-rétroactivité des lois, cf. ATF 119 Ia 154
consid. 4b p. 160, 254 consid. 3b p. 258; cf. également ATF 133 III 105 consid.
2 p. 108).
6.
6.1 Vu ce qui précède, on retiendra que la juridiction cantonale n'a pas exposé
clairement sur quelles dispositions légales elle se fondait, ni réfuté
plusieurs griefs soulevés par le recourant, alors qu'ils n'étaient pas d'emblée
dépourvus de pertinence. Le jugement entrepris n'est donc pas suffisamment
motivé et ne permet pas un examen du litige par l'autorité de recours. Cette
dernière, en particulier, n'a pas à statuer, pour la première fois en instance
fédérale, sur des griefs déjà soulevés par le recourant en instance cantonale,
ni à établir elle-même quelles dispositions de droit cantonal seraient
éventuellement applicables dans le cas d'espèce et pourraient justifier la
décision contestée. Il appartiendra par conséquent à la juridiction cantonale
de rendre un nouveau jugement en précisant sur quelles dispositions légales
exactement elle s'est fondée pour fixer les conditions du droit aux prestations
litigieuses, pour y mettre fin et pour établir la créance de l'intimé en
restitution de montants déjà versés, en veillant à répondre l'argumentation du
recourant.
6.2 Le présent arrêt rend sans objet la demande d'effet suspensif et de mesure
provisionnelle déposée par le recourant, de même que sa demande d'assistance
judiciaire, compte tenu de l'issue du litige (cf. art. 66 al. 1 LTF). L'intimé
n'encourt par ailleurs pas de frais (art. 66 al. 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable, en ce sens que le
jugement du 8 avril 2008 du Tribunal administratif du canton de Genève est
annulé et la cause retournée à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau en
procédant conformément aux considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal administratif du
canton de Genève.
Lucerne, le 4 août 2008
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Ursprung Métral