I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.366/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_366/2008
8C_839/2008
8C_844/2008
8C_850/2008
Urteil vom 1. April 2009
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterin Leuzinger, Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Niquille,
Bundesrichter Maillard,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.
Parteien
8C_366/2008
EXFOUR Familienausgleichskasse,
Beschwerdeführerin,
8C_839/2008
1. M.________, Gesellschafter der Kollektivgesellschaft N.________, vertreten
durch Gastro-Luzern,
2. Gastro-Luzern,
3. Familienausgleichskasse Gastro-Luzern, vertreten durch Gastro-Luzern,
Beschwerdeführer,
8C_844/2008
1. B.________ AG,
2. PRESSE SUISSE, Association de la presse suisse romande,
3. SCHWEIZER PRESSE, Verband Schweizer Presse,
4. viscom, Schweizerischer Verband für visuelle Kommunikation,
5. VSD/IGS, Verband der Schweizer Druckindustrie,
6. Ausgleichskasse für Familienzulagen der graphischen und papierverarbeitenden
Industrie der Schweiz,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch AGRAPI, Ausgleichskasse der graphischen
und papier-verarbeitenden Industrie der Schweiz,
8C_850/2008
1. A.________,
2. coiffureSUISSE, Verband Schweizer Coiffeur-geschäfte,
3. Familienausgleichskasse Coiffure & Esthétique,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch die Ausgleichs-kasse Coiffure &
Esthétique,
gegen
Kanton Luzern, vertreten durch den Rechtskonsulenten des Regierungsrates,
Beschwerdegegner
Gegenstand
Familienzulagen,
Beschwerden gegen das Familienzulagengesetz
des Kantons Luzern vom 8. September 2008.
Sachverhalt:
A.
Am 8. September 2008 erliess der Kantonsrat des Kantons Luzern das Gesetz über
die Familienzulagen (kantonales Familienzulagengesetz; FamZG LU; SRL 885),
publiziert im Luzerner Kantonsblatt Nr. 37 vom 13. September 2008, S. 2400 ff.,
und kam damit seiner Pflicht zum Erlass kantonaler Ausführungsbestimmungen
gemäss Art. 17 des am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 24.
März 2006 über die Familienzulagen (Familienzulagengesetz, FamZG; SR 836.2)
nach. Im Kantonsblatt Nr. 46 vom 15. November 2008 wurde der unbenutzte Ablauf
der Frist zur Erhebung des fakultativen Referendums gegen das FamZG LU
mitgeteilt.
B.
Mit Eingaben vom 3., 7. und 8. Oktober 2008 erhoben die Familienausgleichskasse
EXFOUR (8C_366/2008), die GastroLuzern, die Familienausgleichskasse
GastroLuzern und M.________ als Gesellschafter der Kollektivgesellschaft
N.________ (8C_839/2008), die Ausgleichskasse AGRAPI im Namen der B.________
AG, der Presse Suisse, Association de la presse suisse romande, der Schweizer
Presse, Verband Schweizer Presse, des viscom, Schweizerischer Verband für
visuelle Kommunikation, des VSD/IGS, Verband der Schweizer Druckindustrie, und
der Ausgleichskasse für Familienzulagen der graphischen und
papierverarbeitenden Industrie der Schweiz (fazu; 8C_844/2008) sowie die
Ausgleichskasse Coiffure & Esthétique im Namen von A.________, des coiffure
suisse, Verband Schweizer Coiffeurgeschäfte, und der Familienausgleichskasse
Coiffure & Esthétique (8C_850/2008) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten. Sämtliche Beschwerdeführer stellten den Antrag, es seien die
in § 18 FamZG LU vorgesehene Finanzierung des Lastenausgleichs durch
Arbeitgeberbeiträge und Beiträge der Selbstständigerwerbenden sowie § 20 Abs. 4
Satz 2 FamZG LU aufzuheben.
Der Kanton Luzern schliesst auf Abweisung der Beschwerden, soweit darauf
einzutreten sei.
C.
Am 29. Dezember 2008 forderte das Bundesgericht das Bundesamt für
Sozialversicherungen (nachfolgend: BSV) zur Stellungnahme im Sinne von Art. 102
Abs. 1 BGG auf. Diese erging am 22. Januar 2009 mit dem Antrag auf Abweisung
der Beschwerde.
D.
Mit Eingabe vom 3. Februar 2009 äusserte sich der Kanton Luzern zur
Stellungnahme des BSV und beantragte, diese sei, soweit sie sich auf § 20 Abs.
4 FamZG LU beziehe, aus dem Recht zu weisen.
Erwägungen:
1.
Da sich bei den (praktisch gleichlautenden) Beschwerden die gleichen
Rechtsfragen stellen und die Rechtsmittel denselben kantonalen Erlass
betreffen, rechtfertigt es sich, die Verfahren zu vereinigen und in einem
einzigen Urteil zu erledigen (BGE 128 V 124 E. 1 S. 126 mit Hinweisen; vgl.
auch Urteil 9C_83+84/2007 vom 15. Januar 2008 E. 1, nicht publiziert in BGE 134
I 23).
2.
2.1 Gegen kantonale Erlasse ist direkt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. b BGG), sofern kein
kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 BGG; BGE 135 I 28 E. 1
S. 30, 134 I 23 E. 3.1 S. 26).
2.2 Im hier zu beurteilenden Fall steht kein kantonales Rechtsmittel im Sinne
einer abstrakten Normenkontrolle zur Verfügung, so dass direkt beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt
werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG und § 188 Abs. 2 lit. a des kantonalen Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 [VRG; SRL 40]).
3.
Nach Art. 101 BGG ist die Beschwerde gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach
der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim
Bundesgericht einzureichen. Zu frühe Einreichung schadet nicht und führt nicht
zum Nichteintreten auf die Beschwerde, sondern in der Regel lediglich zu einer
Sistierung des bundesgerichtlichen Verfahrens (Urteil 2C_561/2007 vom 6.
November 2008, E. 1.3 mit Hinweisen). Im Zeitpunkt der Einreichung der
vorliegenden Beschwerden lief noch die Frist zur Ergreifung des fakultativen
Referendums; der strittige Erlass war damit noch nicht in rechtsgenüglicher
Weise publiziert worden. Dies geschah erst am 15. November 2008 während der
noch laufenden Vernehmlassungsfristen des bundesgerichtlichen Verfahrens. Die
Beschwerden wurden demnach rechtzeitig erhoben; eine Sistierung des Verfahrens
war und ist nicht erforderlich.
4.
4.1 Zur Erhebung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen
einen kantonalen Erlass ist berechtigt, wer - sofern ein solches im kantonalen
Recht vorgesehen ist - am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch
den angefochtenen Erlass besonders berührt ist und ein virtuelles
schutzwürdiges faktisches Interesse an dessen Aufhebung hat (Art. 89 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 87 BGG; BGE 133 I 206 E. 2.1 S. 210, 286 E. 2.2 S. 290;
vgl. zur Beschwerdelegitimation bei der abstrakten Normenkontrolle Heinz
Aemisegger/Karin Scherrer, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N.
53 ff. zu Art. 82 BGG, und Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 6 ff. zu Art. 89 BGG). Ein als juristische
Person konstituierter Verband kann die Verletzung von Rechten seiner Mitglieder
geltend machen, soweit er nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu
wahren hat und die Mehrheit oder zumindest eine grosse Anzahl der Mitglieder
durch die angefochtene Regelung virtuell betroffen wird (vgl. Aemisegger/
Scherrer, a.a.O., N. 59 zu Art. 82 BGG; Waldmann, a.a.O., N. 32 ff. zu Art. 89
BGG).
4.2 Soweit es sich bei den Beschwerdeführern um im Kanton Luzern tätige
(potentielle) Arbeitgeber (M.________, B.________ AG, A.________) handelt, sind
diese von den beanstandeten Normen im angefochtenen Erlass betroffen. Dasselbe
gilt für die Berufsverbände (GastroLuzern, Verband Schweizer Presse, viscom,
VSD und coiffure Suisse), welche gemäss ihren Statuten als Mitglieder in der
Schweiz tätige Unternehmen der betreffenden Branche aufnehmen und deren
wirtschaftliche Interessen vertreten, sodass sie ebenfalls die Voraussetzungen
der Beschwerdelegitimation erfüllen (vgl. dazu auch Urteil 2C_561/2007 vom 6.
November 2008, E. 1.4.3). Dies gilt hingegen nicht für die Association de la
presse suisse romande, da diese nach ihren Statuten nur in der Welschschweiz
tätige Unternehmen als Mitglieder aufnimmt (Art. 6 Ziff. 3 der Statuten) und
nicht gesagt werden kann, dass damit eine Mehrheit oder doch zumindest eine
grosse Anzahl ihrer Mitglieder dem FamZG LU unterstellt sind. Offensichtlich
betroffen von den gerügten Normen im kantonalen Erlass sind die am Recht
stehenden Verbandsfamilienausgleichskassen, soweit ihnen auch Arbeitgeber im
Kanton Luzern angeschlossen sind. Wie es sich mit der Ausgleichskasse AGRAPI
und der Ausgleichskasse Coiffure & Esthétique verhält, kann schliesslich offen
bleiben, da diese nicht in eigenem Namen Beschwerde führen, sondern als
Vertreterin agieren. Im Übrigen finden sich die notwendigen Vollmachten bei den
Akten.
5.
Das angefochtene kantonale Familienzulagengesetz stützt sich auf das
Bundesgesetz über die Familienzulagen. Dessen Vorgaben sind gemäss Art. 191 BV
für das Bundesgericht verbindlich, selbst wenn sie verfassungswidrig sein
sollten. Dies wirkt sich auf die Überprüfungsbefugnis in Bezug auf die
nachgelagerten Regelungen insofern aus, als auch sie als massgeblich zu gelten
haben, soweit darin lediglich eine Verfassungsverletzung übernommen wird, die
sich bereits aus dem Bundesgesetz selber ergibt (BGE 130 I 26 E. 2.2 S. 32 mit
Hinweisen).
Als Ausfluss von Art. 191 BV kann das Bundesgericht einen kantonalen Hoheitsakt
nicht aufheben, soweit dessen Inhalt durch ein Bundesgesetz vorgegeben bzw.
abgedeckt ist, namentlich dann nicht, wenn der Bundesgesetzgeber eine Materie
an die Kantone delegiert und ihnen vorgegeben hat, wie sie diese zu regeln
haben. Der Zusammenhang zwischen der kantonalen und der bundesgesetzlichen
Regelung muss dabei zwingend oder zumindest sehr eng sein. Soweit die Kantone
frei sind, eigene Regelungen zu schaffen, unterliegt das kantonale Recht
uneingeschränkt der Verfassungsgerichtsbarkeit, selbst wenn es gleich lautet
wie parallele Regelungen im Bundesrecht (BGE 130 I 26 E. 2.2.2 S. 33 mit
Hinweisen).
6.
Die Beschwerdeführer rügen die Einführung eines Lastenausgleichs im Rahmen des
kantonalen Familienzulagengesetzes, konkret die Verwendung der
Arbeitgeberbeiträge u.a. für den Lastenausgleich (§ 18 FamZG LU).
6.1 § 18 FamZG LU lautet: "Die Beiträge der Arbeitgeber und der
Selbständigerwerbenden sowie die Erträge aus Anlagen dürfen nur zur
Finanzierung der Familienzulagen, zur Deckung der angemessenen
Verwaltungskosten, zur Äufnung der Schwankungsreserven und für allfällige
Zahlungen in den Lastenausgleich verwendet werden." Diesbezüglich rügen die
Beschwerdeführer einerseits, es bestehe keine (bundes-)gesetzliche Grundlage
für die Einführung eines Lastenausgleichs; andererseits machen sie geltend, die
Beiträge an die Familienausgleichskassen seien nur für die Finanzierung der
Zulagen und der Verwaltungskosten sowie zur Äufnung der Schwankungsreserve,
nicht aber für den Lastenausgleich zu verwenden.
6.2
6.2.1 Das Bundesgesetz über die Familienzulagen geht auf die parlamentarische
Initiative Fankhauser zurück, welche für jedes Kind eine Kinderzulage und einen
gesamtschweizerischen Lastenausgleich forderte (vgl. etwa Zusatzbericht der
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 20.
November 1998, BBl 1999 3220 Ziff. 11). Im Rahmen der parlamentarischen
Beratung wurde auf die Einführung eines nationalen Lastenausgleichs verzichtet,
da man dies als nicht vereinbar mit den grossen Freiheiten hielt, welche den
Kantonen bei der Ausgestaltung der Finanzierung der Familienzulagen zukommen
sollte; aus diesem Grund sah bereits der Entwurf von 1998 vor, dass die Kantone
einen kantonalen Lastenausgleich einführen können (vgl. Bericht der Kommission
für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 20. November 1998,
BBl 1999 3220 Ziff. 22 zu Art. 16). Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG ermächtigt
nunmehr die Kantone, einen Lastenausgleich zwischen den Kassen einzuführen.
Damit besteht eine genügende bundesrechtliche Grundlage für den in § 18
erwähnten Lastenausgleich gemäss § 19 ff. FamZG LU.
6.2.2 Die Einführung eines kantonalen Lastenausgleichs widerspricht Art. 15
FamZG nicht. Diese Norm berechtigt die Familienausgleichskassen, die
Familienzulagen zuzusprechen und auszurichten, die Beiträge im Rahmen der
kantonalen Ordnung festzusetzen und zu erheben sowie Verfügungen und
Einspracheentscheide zu erlassen. Die Einzelheiten der mit Art. 15 FamZG den
Familienausgleichskassen zugewiesenen Aufgaben regelt der Kanton gestützt auf
Art. 17 FamZG (vgl. dazu AB 2005 S 720). Entgegen der in den Beschwerden zum
Ausdruck kommenden Selbsteinschätzung vertreten die
Verbandsfamilienausgleichskassen weder die Berufsverbände noch die Arbeitgeber
und verfolgen auch nicht deren Interessen. Obwohl sie von Berufsverbänden
gegründet wurden, sind sie von diesen losgelöste und unabhängige
Sozialversicherungsträger und keine privaten Unternehmen (vgl. dazu Helen
Monioudis, Die Organisation ausgewählter Sozialversicherungszweige und die
rechtliche Stellung der Sozialversicherungsträger, 2003, S. 179). Die
Familienzulagen gemäss FamZG sind denn auch nicht (mehr) eine blosse
Lohnzulage, sondern - vergleichbar mit der obligatorischen beruflichen
Unfallversicherung (Art. 91 Abs. 1 UVG) - ein fast ausschliesslich (vgl. Art.
17 Abs. 2 lit. j FamZG) von Arbeitgeberseite finanzierter
Bundessozialversicherungszweig. So unterstellt Art. 1 FamZG die Familienzulagen
dem ATSG (vgl. dazu auch Ueli Kieser/Kaspar Saner, Bundesgesetz über die
Familienzulagen [FamZG] - Eine kritische Würdigung, SZS 2007 S. 419). Im Rahmen
der parlamentarischen Beratungen wurde auch auf den durch das FamZG veränderten
Charakter der Familienzulagen hingewiesen (vgl. etwa AB 2005 S 722). Aufgabe
der Verbandsfamilienausgleichskassen ist es somit, in unabhängiger Weise das
massgebende kantonale und Bundessozialversicherungsrecht umzusetzen, nicht
jedoch die Interessen ihrer Gründerverbände oder deren Mitglieder zu vertreten.
Es kann nicht angehen, dass eine sozialversicherungsrechtliche
Durchführungsstelle, auch wenn sie privatrechtlich organisiert ist, einseitige
Interessen verfolgt; vielmehr hat sie im Rahmen ihres staatlichen Handelns die
Anliegen der Allgemeinheit wahrzunehmen (vgl. dazu Yvo Hangartner, in:
Ehrenzeller et al., Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl., 2008, N. 30
zu Art. 5 BV).
6.2.3 Die Einführung des kantonalen Lastenausgleichs stellt insbesondere keinen
Verstoss gegen Art. 15 Abs. 3 FamZG dar, gemäss welchem die
Familienausgleichskassen für das finanzielle Gleichgewicht durch Äufnung einer
angemessenen Schwankungsreserve sorgen. Denn die Schwankungsreserve im Sinne
dieser Bestimmung bezweckt nur den Ausgleich von Schwankungen innerhalb
derselben Familienausgleichskasse, nicht jedoch den Ausgleich der
ungleichmässig verteilten Lasten unter allen im Kanton zugelassenen
Familienausgleichskassen. Die Solidargemeinschaft umfasst denn auch nicht bloss
alle bei einer Familienausgleichskasse angeschlossenen Arbeitgeber, sondern
alle in demselben Kanton tätigen Familienausgleichskassen, so dass zur
gleichmässigen Risikoverteilung innerhalb eines Kantons ein kantonaler
Lastenausgleich nötig ist. Die im Rahmen des Lastenausgleichs entrichteten
Zahlungen dienen demnach der Finanzierung von Familienzulagen, welche durch
andere Familienausgleichskassen desselben Kantons ausgerichtet wurden. Art. 16
Abs. 1 FamZG beauftragt die Kantone denn auch, die Finanzierung der
Familienzulagen zu regeln und ermächtigt sie in Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG,
einen allfälligen Lastenausgleich zwischen den Kassen vorzusehen. Zudem sieht
Art. 13 Abs. 1 der Verordnung vom 31. Oktober 2007 über die Familienzulagen
(Familienzulagenverordnung; FamZV; SR 836.21) gestützt auf Art. 15 Abs. 1 lit.
b und Abs. 3 FamZG explizit vor, dass die Familienausgleichskassen durch die
Beiträge, die Erträge und Bezüge aus der Schwankungsreserve sowie die Zahlungen
aus einem allfälligen kantonalen Lastenausgleich finanziert werden.
6.2.4 Schliesslich können die Beschwerdeführer auch aus einem Vergleich mit der
Regelung im Rahmen der AHV nichts zu ihren Gunsten ableiten, kennt doch diese
nicht nur einen kantonalen, sondern einen gesamtschweizerischen
Lastenausgleich, welcher über den AHV-Ausgleichsfonds erfolgt (Art. 107 ff.
AHVG). Das FamZG schreibt den Kantonen denn auch nicht vor, sie hätten sich in
dieser Frage an das System der AHV zu halten. Vielmehr statuiert Art. 25 FamZG
die sinngemässe Anwendung von AHV-Recht nur in bestimmten Fällen (Bearbeiten
von Personendaten, Datenbekanntgabe, Haftung der Arbeitgeber, Verrechnung sowie
die Höhe der Verzugs- und Vergütungszinsen; vgl. Zusatzbericht der Kommission
für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8. September 2004,
BBl 2004 6887 Ziff. 3.2.6). Angesichts des weiten Ermessensspielraums der
Kantone bei der Festlegung von Organisation und Finanzierung (Zusatzbericht der
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8.
September 2004, BBl 2004 6887 Ziff. 3.1; AB 2005 N 265 und 336; vgl. auch
Erläuternder Bericht des Eidgenössischen Departements des Innern [EDI] zum
Entwurf der FamZV, S. 1 und Maia Jaggi, Ab nächstem Jahr gelten in der ganzen
Schweiz einheitliche Regelungen für die Familienzulagen, Soziale Sicherheit
2008 S. 78 sowie Kieser/Saner, a.a.O., S. 420) sind sie somit frei, ob sie
einen Lastenausgleich vorsehen und wie sie diesen ausgestalten wollen. Wie
bereits erwähnt (E 6.2.1), wollte der Bundesgesetzgeber auch bei den
Familienzulagen einen gesamtschweizerischen Lastenausgleich einführen, doch
sollte er nicht unnötig die bisherigen kantonalen Kompetenzen beschneiden (vgl.
etwa Zusatzbericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des
Nationalrates vom 8. September 2004, BBl 2004 6887 Ziff. 2.2.3). Davon wurde in
der Folge abgesehen. Immerhin hält der Bundesrat in seiner ergänzenden
Stellungnahme vom 10. November 2004 fest (BBl 2004 6941 Ziff. 2.3): "Im Übrigen
werden Finanzierung, Organisation und Aufsicht über die
Familienausgleichskassen den Kantonen überlassen, die auch einen
Lastenausgleich einführen können. Der Bundesrat hält diese Lösung für sinnvoll,
denn sie erlaubt es den Kantonen, diese Bereiche mit Rücksicht auf ihre
bestehenden Regelungen selber auszugestalten." Um die Solidarität und einen
Lastenausgleich dennoch soweit als möglich zu fördern, sah der
Bundesgesetzgeber immerhin die Anschlusspflicht aller Arbeitgeber vor (vgl.
Art. 12 Abs. 1 FamZG und Zusatzbericht der Kommission für soziale Sicherheit
und Gesundheit des Nationalrates vom 8. September 2004, BBl 2004 6887 Ziff.
2.2.1).
6.3
6.3.1 Der ursprüngliche Entwurf zum Bundesgesetz über die Familienzulagen
erfasste - dem Leitsatz der Parlamentarischen Initiative (Ein Kind, eine
Zulage) folgend - auch die Selbstständigerwerbenden (Bericht der Kommission für
soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 20. November 1998, BBl
1999 3220 Ziff. 22 zu Art. 17 ff. und Zusatzbericht der Kommission für soziale
Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8. September 2004, BBl 2004
6887 Ziff. 3.2.3.1). Auf Bestreben des Ständerates hin wurden sie schliesslich
dem FamZG nicht unterstellt (vgl. AB 2005 S 718 und AB 2006 S 98 sowie AB 2006
N 245 f.).
Gemäss Art. 3 Abs. 2 FamZG können die Kantone höhere Kinder- und
Ausbildungszulagen sowie Geburts- und Adoptionszulagen vorsehen; auf diese
Zulagen finden ebenfalls die Bestimmungen des FamZG Anwendung. Andere als die
genannten Leistungen müssen ausserhalb dieser Familienzulagenordnung geregelt
und finanziert werden (vgl. auch Zusatzbericht der Kommission für soziale
Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8. September 2004, BBl 2004
6887 Ziff. 3.2.2 und AB 2005 S 714).
6.3.2 Nach dem Gesagten können die Kantone Familienzulagen für
Selbstständigerwerbende vorsehen. Da die Selbstständigerwerbenden jedoch nicht
dem FamZG unterstellt sind, handelt es sich bei ihrem Anspruch auf
Familienzulagen um rein kantonales Sozialversicherungsrecht, welcher ausserhalb
der Familienzulagenordnung gemäss FamZG zu regeln und zu finanzieren ist (vgl.
dazu auch Protokoll der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des
Ständerates vom 23. Januar 2006, S. 8, AB 2006 S 99 sowie Erläuternder Bericht
des EDI zum Entwurf der FamZV, S. 16). Da die Selbstständigerwerbenden somit
nicht Teil der Solidargemeinschaft im Rahmen des FamZG und des darauf
beruhenden kantonalen Rechts sind, können sie auch nicht in den Lastenausgleich
im Sinne von Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG miteinbezogen werden. Demnach dürfen -
entgegen den Absichten des Kantons Luzern (vgl. Botschaft des Regierungsrates
an den Kantonsrat zum Entwurf eines neuen Gesetzes über die Familienzulagen vom
22. April 2008, S. 15 sowie explizit in § 20 Abs. 2 FamZG LU) - die gestützt
auf das FamZG und des darauf beruhenden kantonalen Rechts bei den Arbeitgebern
erhobenen Beiträge nicht über den Lastenausgleich zur Finanzierung der
Familienzulagen für Selbstständigerwerbende verwendet werden. Diese von den
Arbeitgebern auf der AHV-pflichtigen Lohnsumme ihrer Arbeitnehmenden erhobenen
Beiträge dürfen nur zur Finanzierung der im FamZG vorgesehenen Leistungen an
Arbeitnehmende eingesetzt werden. Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG ist keine
gesetzliche Grundlage für den Lastenausgleich zwischen bundesrechtlich
vorgesehenen Zulagen im Rahmen des Systems des FamZG und auf bloss kantonalem
Recht beruhenden Zulagen für Selbstständigerwerbende, welche ausserhalb dieses
Systems stehen. Somit ist die in § 18 erwähnte, vom Regierungsrat vorgesehene
und vom Kantonsrat mit § 19 ff. FamZG LU festgesetzte Querfinanzierung der
Zulagen Selbstständigerwerbender mittels des auf Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG
beruhenden Lastenausgleichs bundesrechtswidrig.
6.3.3 Dass die Verwendung von Arbeitgeberbeiträgen gemäss FamZG zur
Finanzierung der Zulagen an Selbstständigerwerbende im Rahmen eines
innerkantonalen Lastenausgleichs unzulässig ist, ergibt sich auch aus der
Systematik des Bundesgesetzes: Im 3. Kapitel regelt das FamZG die von ihm
vorgesehenen Familienzulagenordnungen. Es sind dies im 1. Abschnitt jene der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht landwirtschaftlicher Berufe (Art. 11
bis 17), im 2. Abschnitt jene der Erwerbstätigen in der Landwirtschaft (Art.
18) und im 3. Abschnitt jene der Nichterwerbstätigen (Art. 19 bis 21). Die in
Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG vorgesehene Kompetenz der Kantone zur Einführung
eines Lastenausgleichs beschränkt sich somit auf die Familienzulagenordnung des
1. Abschnitts, welche gemäss ihrem Titel ausdrücklich nur Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer nichtlandwirtschaftlicher Berufe umfasst. So wird denn auch die
Finanzierung der Zulagen der Erwerbstätigen in der Landwirtschaft und der
Nichterwerbstätigen unabhängig von jener der nichtlandwirtschaftlichen
Arbeitnehmenden geregelt (Art. 18 ff. des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1952 über
die Familienzulagen in der Landwirtschaft [FLG; SR 836.1]; Art. 20 FamZG).
Allein schon aus systematischen Gründen ist somit Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG
keine genügende gesetzliche Grundlage für einen (innerkantonalen)
Lastenausgleich, welcher eine Solidargemeinschaft von Arbeitgebern/
Arbeitnehmenden und den Selbstständigerwerbenden vorsieht.
6.4
6.4.1 Nach der Rechtsprechung wird eine kantonalrechtliche, dem Bundesrecht
widersprechende Norm im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nur aufgehoben,
wenn eine bundesrechtskonforme Auslegung schlicht unmöglich ist; dabei werden
auch die Erklärungen der Behörden zur künftigen Rechtsanwendung berücksichtigt
(Aemisegger/Scherrer, a.a.O., N. 68 zu Art. 82 BGG).
6.4.2 § 18 FamZG LU steht zwar bei einer Umsetzung im Sinne des Regierungs- und
Kantonsrates nicht in Einklang mit dem Bundesrecht, doch ist eine
bundesrechtskonforme Auslegung in dem Sinne möglich, als der Kanton Luzern den
in § 19 ff. FamZG LU vorgesehenen Lastenausgleich derart durchführt, dass er
die für diesen Lastenausgleich massgebende Solidargemeinschaft auf die
Arbeitgeber beschränkt resp. bei der Ermittlung des durchschnittlichen
Risikosatzes aller Familienausgleichskassen gemäss § 20 Abs. 2 FamZG LU ein
allfälliges Defizit aus der Jahresrechnung der Familienzulagen an die
Selbstständigerwerbenden ausser Acht lässt und so verhindert, dass von den
Arbeitgebern auf der AHV-pflichtigen Lohnsumme der Arbeitnehmenden entrichtete
Beiträge zur Finanzierung von Familienzulagen für Selbstständigerwerbende
verwendet werden. Dies bedingt, dass separate Rechnungen für die Zulagen nach
FamZG und für jene nach rein kantonalem Recht (hier der
Selbstständigerwerbenden) geführt werden und nicht wie vorgesehen eine
Querfinanzierung erfolgt. Ob der Kanton berechtigt ist, die am Lastenausgleich
beteiligten Familienausgleichskassen im Rahmen einer vom FamZG unabhängigen
gesetzlichen Regelung zur Finanzierung der Zulagen an die
Selbstständigerwerbenden zu verpflichten, kann vorliegend offen bleiben, da der
diesbezügliche § 17 Abs. 3 FamZG LU nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens bildet.
7.
Die Beschwerdeführer rügen auch das in § 20 Abs. 4 FamZG LU vorgesehene
Verfahren, welches bei nicht rechtzeitiger Einreichung der für die Durchführung
des Lastenausgleichs notwendigen Daten Anwendung finden soll.
7.1 § 20 Abs. 4 FamZG LU lautet: "Die Familienausgleichskassen haben der
Geschäftsstelle der kantonalen Aufsichtskommission bis spätestens am 31. März
des folgenden Jahres die AHV-pflichtigen Lohnsummen und die ausbezahlten
Familienzulagen zu melden. Erfolgt die Meldung nicht termingerecht, werden für
die Berechnung des Lastenausgleichs die AHV-pflichtige Lohnsumme des Vorjahres
mit einem Zuschlag von 50 Prozent und die ausbezahlten Familienzulagen des
Vorjahres verwendet." Die Beschwerdeführer rügen den in Satz 2 dieser
Bestimmung vorgesehenen Zuschlag von 50 % als unverhältnismässig und machen
geltend, der Kanton überschreite mit der vorgesehenen Regelung die ihm
zustehende Legiferierungskompetenz und habe sich an die Mahn- und
Verzugszinsordnung in der AHV zu halten.
7.2
7.2.1 Nach Art. 17 Abs. 2 lit. f FamZG regeln die Kantone die Aufgaben und
Pflichten der Familienausgleichskassen und Arbeitgeber. Die Kantone haben somit
das administrative Verfahren zur korrekten Durchführung des
Familienzulagengesetzes zu bestimmen. Dies beinhaltet auch das Setzen von
Fristen und Festlegen von Massnahmen zur Durchsetzung dieser Fristen; den
Kantonen kommt dabei ein weiter Ermessensspielraum zu (Zusatzbericht der
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8.
September 2004, BBl 2004 6887 Ziff. 3.1; AB 2005 N 265 und 336; vgl. auch
Erläuternder Bericht des EDI zum Entwurf der FamZV, S. 1, Jaggi, a.a.O., S. 78
sowie Kieser/Saner, a.a.O., S. 420). Damit besteht eine gesetzliche Grundlage
für das Vorsehen von Sanktionen bei nicht rechtzeitiger Einreichung der
notwendigen Unterlagen.
7.2.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Kantone hätten in dieser Frage
das gestützt auf Art. 14 Abs. 4 AHVG in Art. 34a, 38 und 41bis AHVV vorgesehene
Verfahren mit Nachfristen, Mahngebühren, Verzugszinsen und - als ultima ratio -
Ermessenseinschätzung zu übernehmen. Es ist indessen nicht zwingend, dass der
Kanton die Mahn- und Verzugszinsordnung der AHV auch für den Bereich der
Familienzulagen anwendet. Zwar sah Art. 30 des Entwurfs von 1998 noch die
Übernahme des AHVG vor, soweit das FamZG nichts Abweichendes regelt (vgl.
Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates
vom 20. November 1998, BBl 1999 3220 Ziff. 22 zu Art. 30). Art. 25 FamZG
statuiert dagegen die sinngemässe Anwendung von AHV-Recht nur in explizit
erwähnten Fällen (Bearbeiten von Personendaten, Datenbekanntgabe, Haftung der
Arbeitgeber, Verrechnung sowie die Höhe der Verzugs- und Vergütungszinsen; vgl.
etwa Zusatzbericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des
Nationalrates vom 8. September 2004, BBl 2004 6887 Ziff. 3.2.6 sowie vorne E.
6.2.4). Angesichts des weiten Spielraums, den der Bundesgesetzgeber den
Kantonen in Fragen der Finanzierung und Organisation geben wollte, sind die
Kantone demnach frei, eine andere Lösung vorzusehen, auch wenn grundsätzlich
eine Anlehnung an die AHV als wünschbar erachtet wurde (vgl. Zusatzbericht der
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8.
September 2004, BBl 2004 6887 Ziff. 3.2.3.1 sowie AB 2005 S 721). In diesem
Zusammenhang ist zudem festzuhalten, dass Art. 1 FamZG - mit zwei Ausnahmen -
die analoge Anwendung des ATSG vorsieht.
7.3
7.3.1 Zu prüfen bleibt demnach, ob die vom Kanton Luzern vorgesehene Regelung
bundesrechtskonform ist. Die Beschwerdeführer bringen insbesondere vor, der
Zuschlag von 50 % sei unverhältnismässig.
7.3.2 Die Verhältnismässigkeit nach Art. 5 Abs. 2 BV ist kein
verfassungsmässiges Recht, sondern lediglich ein verfassungsmässiges Prinzip.
Es kann auch bezüglich kantonalem Recht selbstständig geltend gemacht werden.
Ausserhalb von Grundrechtseingriffen erfolgt vor Bundesgericht im Rahmen von
Art. 95 lit. a BGG jedoch lediglich eine Prüfung auf Willkür (BGE 134 I 153 E.
4 S. 156, Urteil 2C_81/2008 vom 21. November 2008, E. 5.1 und Urteil 2C_444/
2007 vom 4. April 2008, E. 2.2). Das Bundesgericht auferlegt sich nach
ständiger Praxis bei der abstrakten Normenkontrolle aus föderalistischen
Gründen im Rahmen der Kognition eine gewisse Zurückhaltung (Aemisegger/
Scherrer, a.a.O., N. 66 zu Art. 82 BGG).
7.3.3 Art. 5 Abs. 2 BV besagt, dass staatliches Handeln im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sein muss. Dies gilt nicht nur für die
Arbeit der Verwaltung (rechtsanwendendes Organ), sondern auch für die Tätigkeit
der rechtsetzenden Organe (Parlament und Stimmvolk; vgl. dazu Hangartner,
a.a.O., N. 3 zu Art. 5 BV). Staatliches Handeln ist verhältnismässig, wenn es
erforderlich, die vorgesehene Massnahme zur Erreichung des Ziels geeignet ist
und das gewählte Mittel nicht in einem Missverhältnis zu anderen zu beachtenden
Interessen steht (Hangartner, a.a.O., N. 36 ff. zu Art. 5 BV).
7.3.4 Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass der kantonale Gesetzgeber ein
Verfahren bei nicht rechtzeitiger Mitteilung der für den Lastenausgleich
notwendigen Angaben festlegen muss. Die strittige Regelung ist somit
erforderlich. Die Verwendung der Vorjahreszahlen sowie der Zuschlag von 50 %
sind auch geeignet, die Familienausgleichskassen anzuhalten, diese Angaben
rechtzeitig zu liefern. Hingegen steht der Zuschlag von 50 % in einem
Missverhältnis zu den übrigen zu berücksichtigenden Interessen. Einerseits
stellt dieser Zuschlag von 50 % bei der AHV-pflichtigen Lohnsumme keine
Entschädigung für die durch die nicht rechtzeitige Einreichung der Angaben
entstandenen Umtriebe, sondern de facto eine Busse dar. Denn nach allgemeiner
Lebenserfahrung ist es nicht möglich, dass sich die AHV-pflichtige Lohnsumme
einer Familienausgleichskasse innert eines Jahres um die Hälfte erhöht, die
ausgerichteten Zulagen aber gleich bleiben.
Dieses Missverhältnis der Regelung zeigt sich auch bei Betrachtung der
masslichen Auswirkungen: Gemäss dem in der Botschaft des Regierungsrates vom
22. April 2008 auf S. 21 dargelegten Modell für den Lastenausgleich bewegen
sich bei Zugrundelegung der Zahlen von 2006 die von den
Familienausgleichskassen geschuldeten Ausgleichszahlungen zwischen Fr. 27'731.-
und Fr. 930'600.-; erhöht sich nun für die Ermittlung des individuellen
Risikosatzes das Total der AHV-pflichtigen Lohnsumme um 50 %, ergibt sich bei
gleichbleibendem Total der ausgerichteten Zulagen eine um diese 50 % höhere
geschuldete Ausgleichszahlung. Das kann bei Ausgleichszahlungen im genannten
Rahmen einen fünf- oder sechsstelligen Betrag ausmachen. Derartige Beträge
stehen jedoch in einem krassen Missverhältnis zu den infolge der verspäteten
Mitteilung entstandenen Umtriebe. Andererseits werden die Zahlen des
Lastenausgleichs auch bei Nachlieferung der nötigen Daten nicht nachträglich
angepasst, so dass der für das jeweilige Jahr geltende, infolge des fiktiven
Zuschlags von 50 % bei der AHV-pflichtigen Lohnsumme verzerrte und damit
verfälschte Lastenausgleich weiter bestehen bleibt.
Weiter fällt auf, dass § 20 Abs. 4 Satz 2 FamZG LU keinerlei Ausnahmen zulässt
und keine dem Einzelfall angepasste Handhabung erlaubt. Daran ändert auch der
Umstand nichts, dass die Verwendung der Vorjahreszahlen mit einem Zuschlag von
50 % bei der AHV-pflichtigen Lohnsumme jeweils nur für ein Jahr gilt. Ebenso
unbehelflich ist die Berufung auf den analogen Zuschlag von 50 % in Art. 14bis
Abs. 1 AHVG; denn dort wird mit diesem Zuschlag ein strafrechtlich relevantes
Verhalten (Schwarzarbeit) sanktioniert (vgl. Art. 14bis Abs. 2 AHVG), welches
keineswegs vergleichbar ist mit der hier strittigen unterlassenen rechtzeitigen
Einreichung notwendiger Angaben.
Ein Blick in andere kantonale Regelungen zeigt, dass die übrigen Kantone,
welche einen kantonalen Lastenausgleich kennen, keine speziellen Massnahmen zur
Sicherstellung der rechtzeitigen Mitteilung zur Durchführung des
Lastenausgleichs vorsehen. Einzig im Kanton Solothurn wird auf die nicht
rechtzeitige Einreichung der erforderlichen Angaben Bezug genommen, spezielle
Massnahmen gegenüber der fehlbaren Familienausgleichskasse werden indessen
nicht vorgesehen (§ 60bis der Sozialverordnung vom 29. Oktober 2007; BGS
831.2). Zudem erklärt § 76bis Abs. 1 lit. b des Sozialgesetzes vom 27. August
2008 (BGS 831.1) bezüglich der Beiträge im Verfahren des Lastenausgleichs
ausdrücklich das AHV-Recht für anwendbar. Einige Kantone halten bezüglich der
Mitwirkungspflichten und Auskünfte explizit eine sinngemässe Anwendung des AHVG
(und teilweise des FamZG oder ATSG) fest (Schaffhausen, Schwyz, Uri; wohl auch
Basel-Landschaft), während andere bei fehlender Regelung im kantonalen
Familienzulagengesetz ganz allgemein oder für bestimmte Fragen die sinngemässe
Anwendung des AHVG statuieren (Genf, Graubünden, Jura, Nid- und Obwalden).
Nach dem Gesagten ist der Zuschlag von 50 % zur AHV-pflichtigen Lohnsumme in §
20 Abs. 4 Satz 2 FamZG LU nicht verhältnismässig im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BV.
Seine Anwendung ist für die Durchsetzung des gewünschten Erfolges nicht nötig,
führt zu einem verzerrten Ergebnis, wirkt sich auf die Rechtsunterworfenen
völlig unverhältnismässig aus und ist daher willkürlich.
7.4 Wie bereits in E. 6.4 dargelegt, erfolgt eine Aufhebung einer kantonalen
Norm im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nur, wenn eine rechtskonforme
Auslegung schlicht nicht möglich ist. Im hier zu beurteilenden Fall ist
angesichts des eindeutigen Wortlauts, welcher keinen Spielraum für mildere
Massnahmen belässt, keine bundesrechtskonforme Auslegung möglich. § 20 Abs. 4
Satz 2 FamZG LU ist demnach aufzuheben, soweit er einen Zuschlag von 50 % zur
AHV-pflichtigen Lohnsumme vorsieht.
8.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind
die Gerichtskosten zur Hälfte den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs.
1 BGG). Da der Kanton in seinem amtlichen Wirkungskreis und ohne Verfolgung
eigener Vermögensinteressen am Recht steht, hat er keine Gerichtskosten zu
tragen (Art. 66 Abs. 4 BGG; vgl. auch BGE 135 I 28 E. 6 S. 42).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 8C_366/2008, 8C_839/2008, 8C_844/2008 und 8C_850/2008 werden
vereinigt.
2.
Die Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. § 20 Abs. 4 des
Familienzulagengesetzes des Kantons Luzern vom 8. September 2008 wird
aufgehoben, soweit damit bei nicht termingerechter Meldung für die Berechnung
des Lastenausgleichs ein Zuschlag von 50 % zur AHV-pflichtigen Lohnsumme des
Vorjahres vorgesehen ist. Im Übrigen werden die Beschwerden im Sinne der
Erwägungen abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 6000.- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesamt für Sozialversicherungen
schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 1. April 2009
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Ursprung Riedi Hunold