I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.1054/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_1054/2008
Urteil vom 5. Mai 2009
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterin Leuzinger, Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Niquille,
Bundesrichter Maillard,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.
Parteien
1. D.________,
2. Schweizerischer Maler- und Gipserunternehmer-Verband, Grindelstrasse 2, 8304
Wallisellen,
beide vertreten durch die Gewerbe-Familien-ausgleichskasse, c/o Ausgleichskasse
des Schweizerischen Gewerbes, Brunnmattstrasse 45, 3001 Bern,
3. Gewerbe-Familienausgleichskasse, Sektion Kanton Schaffhausen, c/o
Ausgleichskasse des Schweize-rischen Gewerbes, Brunnmattstrasse 45, 3001 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Schaffhausen, vertreten durch den Kantonsrat Schaffhausen,
Regierungsgebäude, Beckenstube 7, 8200 Schaffhausen,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Familienzulagen,
Beschwerde gegen das Gesetz über Familien- und Sozialzulagen des Kantons
Schaffhausen vom 22. September 2008.
Sachverhalt:
A.
Auf den 1. Januar 2009 ist das Bundesgesetz vom 24. März 2006 über die
Familienzulagen (Familienzulagengesetz; FamZG; SR 836.2) in Kraft getreten. Im
Rahmen einer Totalrevision erliess der Kantonsrat des Kantons Schaffhausen am
22. September 2008 ein neues Gesetz über Familien- und Sozialzulagen (FSG; SHR
836.100) und kam damit seiner Pflicht zum Erlass kantonaler
Ausführungsbestimmungen gemäss Art. 17 FamZG nach. Das Ergebnis der
Volksabstimmung vom 30. November 2008 über die Totalrevision des FSG wurde im
Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen Nr. 49 vom 5. Dezember 2008 publiziert
(S. 1801).
B.
Mit Eingabe vom 19. Dezember 2008 erhob die Ausgleichskasse des Schweizerischen
Gewerbes im Namen von D.________, des Schweizerischen Maler- und
Gipserunternehmerverbandes sowie der Gewerbe-Familienausgleichskasse, Sektion
Schaffhausen, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Die
Beschwerdeführer stellen den Antrag, es sei § 13 FSG insoweit aufzuheben, als
Arbeitgeberbeiträge und Beiträge von Arbeitnehmern ohne beitragspflichtige
Arbeitgebende für die Finanzierung des Lastenausgleichs vorgesehen werden, und
es seien §§ 15-18 FSG aufzuheben.
Der Kanton Schaffhausen, vertreten durch den Kantonsrat, schliesst auf
Nichteintreten; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Das Bundesamt für
Sozialversicherungen beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1 Gegen kantonale Erlasse ist direkt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. b BGG), sofern kein
kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 BGG; BGE 135 I 28 E. 1
S. 30, 134 I 23 E. 3.1 S. 26).
1.2 Es steht kein kantonales Rechtsmittel im Sinne einer abstrakten
Normenkontrolle zur Verfügung, so dass direkt beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG
und Art. 51 des Gesetzes des Kantons Schaffhausen vom 20. September 1971 über
den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz; SHR
172.200])
2.
Nach Art. 101 BGG ist die Beschwerde gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach
der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim
Bundesgericht einzureichen. Die Annahme des FSG in der Abstimmung vom 30.
November 2008 wurde am 5. Dezember 2008 im Amtsblatt publiziert. Die Beschwerde
vom 19. Dezember 2008 wurde demnach rechtzeitig erhoben.
3.
3.1 Zur Erhebung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen
einen kantonalen Erlass ist berechtigt, wer - sofern ein solches im kantonalen
Recht vorgesehen ist - am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch
den angefochtenen Erlass besonders berührt ist und ein virtuelles
schutzwürdiges faktisches Interesse an dessen Aufhebung hat (Art. 89 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 87 BGG; BGE 133 I 206 E. 2.1 S. 210, 286 E. 2.2 S. 290;
vgl. zur Beschwerdelegitimation bei der abstrakten Normenkontrolle Aemisegger/
Scherrer, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 53 ff. zu Art.
82 BGG, und Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz,
2008, N. 6 ff. zu Art. 89 BGG). Ein als juristische Person konstituierter
Verband kann die Verletzung von Rechten seiner Mitglieder geltend machen,
soweit er nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu wahren hat und die
Mehrheit oder zumindest eine grosse Anzahl der Mitglieder durch die
angefochtene Regelung virtuell betroffen wird (vgl. Aemisegger/Scherrer,
a.a.O., N. 59 zu Art. 82 BGG; Waldmann, a.a.O., N. 32 ff. zu Art. 89 BGG).
3.2 Soweit es sich bei den Beschwerdeführern um einen im Kanton Schaffhausen
tätigen (potentiellen) Arbeitgeber (D.________) handelt, ist dieser von den
beanstandeten Normen im angefochtenen Erlass betroffen. Dasselbe gilt für den
Berufsverband (Schweizerischer Maler- und Gipserunternehmerverband), welcher
gemäss seinen Statuten als Mitglieder Unternehmen des Maler- und Gipsergewerbes
aufnimmt und deren Interessen umfassend vertritt, so dass er ebenfalls die
Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation erfüllt (vgl. dazu auch Urteil
2C_561/2007 vom 6. November 2008, E. 1.4.3). Offensichtlich betroffen von den
gerügten Normen im kantonalen Erlass ist die am Recht stehende
Familienausgleichskasse, soweit ihr auch Arbeitgeber im Kanton Schaffhausen
angeschlossen sind. Wie es sich mit der Ausgleichskasse des Schweizerischen
Gewerbes verhält, kann offen bleiben, da diese nicht in eigenem Namen
Beschwerde führt, sondern als Vertreterin agiert. Im Übrigen finden sich die
notwendigen Vollmachten bei den Akten.
4.
Das angefochtene kantonale Familienzulagengesetz stützt sich auf das
Bundesgesetz über die Familienzulagen. Dessen Vorgaben sind gemäss Art. 191 BV
für das Bundesgericht verbindlich, selbst wenn sie verfassungswidrig sein
sollten. Dies wirkt sich auf die Überprüfungsbefugnis in Bezug auf die
nachgelagerten Regelungen insofern aus, als auch sie als massgeblich zu gelten
haben, soweit darin lediglich eine Verfassungsverletzung übernommen wird, die
sich bereits aus dem Bundesgesetz selber ergibt (BGE 130 I 26 E. 2.2 S. 32 mit
Hinweisen).
Als Ausfluss von Art. 191 BV kann das Bundesgericht einen kantonalen Hoheitsakt
nicht aufheben, soweit dessen Inhalt durch ein Bundesgesetz vorgegeben bzw.
abgedeckt ist, namentlich dann nicht, wenn der Bundesgesetzgeber eine Materie
an die Kantone delegiert und ihnen vorgegeben hat, wie sie diese zu regeln
haben. Der Zusammenhang zwischen der kantonalen und der bundesgesetzlichen
Regelung muss dabei zwingend oder zumindest sehr eng sein. Soweit die Kantone
frei sind, eigene Regelungen zu schaffen, unterliegt das kantonale Recht
uneingeschränkt der Verfassungsgerichtsbarkeit, selbst wenn es gleich lautet
wie parallele Regelungen im Bundesrecht (BGE 130 I 26 E. 2.2.2 S. 33 mit
Hinweisen).
5.
Die Beschwerdeführer beanstanden die Einführung eines Lastenausgleichs im
Rahmen der kantonalen Gesetzes über Familien- und Sozialzulagen, konkret die
Verwendung von Arbeitgeberbeiträgen für den Lastenausgleich gemäss § 13 Abs. 2
FSG. Zudem beantragen sie die Aufhebung der §§ 15-18 FSG über den
Lastenausgleich.
5.1 § 13 Abs. 2 FSG lautet: "Jede Familienausgleichskasse legt die Höhe des
Beitragssatzes fest. Sie berücksichtigt dabei ihren Bedarf für die
Familienzulagen, für die Äufnung der Schwankungsreserve, für die Deckung der
Verwaltungskosten sowie für allfällige Zahlungen an den Lastenausgleichsfonds."
Die Beschwerdeführer rügen einerseits, es bestehe keine (bundes-)gesetzliche
Grundlage für die Einführung eines Lastenausgleichs, welcher durch die
(Arbeitgeber-)Beiträge an die Familienausgleichskassen finanziert werde;
andererseits machen sie geltend, die Beiträge an die Familienausgleichskasse
seien nur für die Finanzierung der Zulagen und der Verwaltungskosten sowie zur
Äufnung der Schwankungsreserve, nicht aber für den Lastenausgleich zu
verwenden.
5.2
5.2.1 Das Bundesgesetz über die Familienzulagen geht auf die parlamentarische
Initiative Fankhauser zurück, welche für jedes Kind eine Kinderzulage und einen
gesamtschweizerischen Lastenausgleich forderte (vgl. etwa Bericht der
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 20.
November 1998, BBl 1999 3222 Ziff. 11 [nachfolgend: Bericht]). Im Rahmen der
parlamentarischen Beratung wurde auf die Einführung eines nationalen
Lastenausgleichs verzichtet, da man dies als nicht vereinbar mit den grossen
Freiheiten hielt, welche den Kantonen bei der Ausgestaltung der Finanzierung
der Familienzulagen zukommen sollte; aus diesem Grund sah bereits der Entwurf
von 1998 vor, dass die Kantone einen kantonalen Lastenausgleich einführen
können (vgl. Bericht, BBl 1999 3234 Ziff. 22 zu Art. 16). Art. 17 Abs. 2 lit. k
FamZG ermächtigt nunmehr die Kantone, einen Lastenausgleich zwischen den Kassen
einzuführen. Damit besteht eine genügende bundesrechtliche Grundlage für den in
§ 13 Abs. 2 erwähnten Lastenausgleich gemäss § 15 ff. FSG.
5.2.2 Die Einführung eines kantonalen Lastenausgleichs widerspricht Art. 15
FamZG nicht. Diese Norm berechtigt die Familienausgleichskassen, die
Familienzulagen zuzusprechen und auszurichten, die Beiträge im Rahmen der
kantonalen Ordnung festzusetzen und zu erheben sowie Verfügungen und
Einspracheentscheide zu erlassen. Die Einzelheiten der mit Art. 15 FamZG den
Familienausgleichskassen zugewiesenen Aufgaben regelt der Kanton gestützt auf
Art. 17 FamZG (vgl. dazu AB 2005 S 720). Entgegen der in der Beschwerde zum
Ausdruck kommenden Selbsteinschätzung vertreten die
Verbandsfamilienausgleichskassen weder die Berufsverbände noch die Arbeitgeber
und verfolgen auch nicht deren Interessen. Obwohl sie von Berufsverbänden
gegründet wurden, sind sie von diesen losgelöste und unabhängige
Sozialversicherungsträger und keine privaten Unternehmen (vgl. dazu Helen
Monioudis, Die Organisation ausgewählter Sozialversicherungszweige und die
rechtliche Stellung der Sozialversicherungsträger, 2003, S. 179). Die
Familienzulagen gemäss FamZG sind denn auch nicht (mehr) eine blosse
Lohnzulage, sondern - vergleichbar mit der obligatorischen beruflichen
Unfallversicherung (Art. 91 Abs. 1 UVG) - ein fast ausschliesslich (vgl. Art.
17 Abs. 2 lit. j FamZG) von Arbeitgeberseite finanzierter
Bundessozialversicherungszweig. So unterstellt Art. 1 FamZG die Familienzulagen
dem ATSG (vgl. dazu auch Kieser/Saner, Bundesgesetz über die Familienzulagen
[FamZG] - Eine kritische Würdigung, SZS 2007 S. 419). Im Rahmen der
parlamentarischen Beratungen wurde auch auf den durch das FamZG veränderten
Charakter der Familienzulagen hingewiesen (vgl. etwa AB 2005 S 722). Aufgabe
der Verbandsfamilienausgleichskassen ist es somit, in unabhängiger Weise das
massgebende kantonale und Bundessozialversicherungsrecht umzusetzen, nicht
jedoch die Interessen ihrer Gründerverbände oder deren Mitglieder zu vertreten.
Es kann nicht angehen, dass eine sozialversicherungsrechtliche
Durchführungsstelle, auch wenn sie privatrechtlich organisiert ist, einseitige
Interessen verfolgt; vielmehr hat sie im Rahmen ihres staatlichen Handelns die
Anliegen der Allgemeinheit wahrzunehmen (vgl. dazu Yvo Hangartner, in: Die
schweizerische Bundesverfassung, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008,
N. 30 zu Art. 5 BV).
5.2.3 Die Einführung des kantonalen Lastenausgleichs stellt insbesondere keinen
Verstoss gegen Art. 15 Abs. 3 FamZG dar, gemäss welchem die
Familienausgleichskassen für das finanzielle Gleichgewicht durch Äufnung einer
angemessenen Schwankungsreserve sorgen. Denn die Schwankungsreserve im Sinne
dieser Bestimmung bezweckt nur den Ausgleich von Schwankungen innerhalb
derselben Familienausgleichskasse, nicht jedoch den Ausgleich der
ungleichmässig verteilten Lasten unter allen im Kanton zugelassenen
Familienausgleichskassen. Die Solidargemeinschaft umfasst denn auch nicht bloss
alle bei einer Familienausgleichskasse angeschlossenen Arbeitgeber, sondern
alle in demselben Kanton tätigen Familienausgleichskassen, so dass zur
gleichmässigen Risikoverteilung innerhalb eines Kantons ein kantonaler
Lastenausgleich nötig ist. Die im Rahmen des Lastenausgleichs entrichteten
Zahlungen dienen demnach der Finanzierung von Familienzulagen, welche durch
andere Familienausgleichskassen desselben Kantons ausgerichtet wurden. Art. 16
Abs. 1 FamZG beauftragt die Kantone denn auch, die Finanzierung der
Familienzulagen zu regeln und ermächtigt sie in Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG,
einen allfälligen Lastenausgleich zwischen den Kassen vorzusehen. Zudem sieht
Art. 13 Abs. 1 der Verordnung vom 31. Oktober 2007 über die Familienzulagen
(Familienzulagenverordnung; FamZV; SR 836.21) gestützt auf Art. 15 Abs. 1 lit.
b und Abs. 3 FamZG explizit vor, dass die Familienausgleichskassen durch die
Beiträge, die Erträge und Bezüge aus der Schwankungsreserve sowie die Zahlungen
aus einem allfälligen kantonalen Lastenausgleich finanziert werden.
5.2.4 Schliesslich können die Beschwerdeführer auch aus einem Vergleich mit der
Regelung im Rahmen der AHV nichts zu ihren Gunsten ableiten, kennt doch diese
nicht nur einen kantonalen, sondern einen gesamtschweizerischen
Lastenausgleich, welcher über den AHV-Ausgleichsfonds erfolgt (Art. 107 ff.
AHVG). Das FamZG schreibt den Kantonen denn auch nicht vor, sie hätten sich in
dieser Frage an das System der AHV zu halten. Vielmehr statuiert Art. 25 FamZG
die sinngemässe Anwendung von AHV-Recht nur in bestimmten Fällen (Bearbeiten
von Personendaten, Datenbekanntgabe, Haftung der Arbeitgeber, Verrechnung sowie
die Höhe der Verzugs- und Vergütungszinsen; vgl. Zusatzbericht der Kommission
für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8. September 2004,
BBl 2004 6911 Ziff. 3.2.6 [nachfolgend: Zusatzbericht]). Angesichts des weiten
Ermessensspielraums der Kantone bei der Festlegung von Organisation und
Finanzierung (Zusatzbericht, BBl 2004 6900 Ziff. 3.1; AB 2005 N 265 und 336;
vgl. auch Erläuternder Bericht des Eidgenössischen Departements des Innern
[EDI] zum Entwurf der FamZV, S. 1 und Maia Jaggi, Ab nächstem Jahr gelten in
der ganzen Schweiz einheitliche Regelungen für die Familienzulagen, Soziale
Sicherheit 2008 S. 78 sowie Kieser/Saner, a.a.O., S. 420) sind sie somit frei,
ob sie einen Lastenausgleich vorsehen und wie sie diesen ausgestalten wollen.
Wie bereits erwähnt (E 5.2.1), wollte der Bundesgesetzgeber auch bei den
Familienzulagen einen gesamtschweizerischen Lastenausgleich einführen, doch
sollte er nicht unnötig die bisherigen kantonalen Kompetenzen beschneiden (vgl.
etwa Zusatzbericht, BBl 2004 6899 Ziff. 2.2.3). Davon wurde in der Folge
abgesehen. Immerhin hält der Bundesrat in seiner ergänzenden Stellungnahme vom
10. November 2004 fest (BBl 2004 6944 Ziff. 2.3): "Im Übrigen werden
Finanzierung, Organisation und Aufsicht über die Familienausgleichskassen den
Kantonen überlassen, die auch einen Lastenausgleich einführen können. Der
Bundesrat hält diese Lösung für sinnvoll, denn sie erlaubt es den Kantonen,
diese Bereiche mit Rücksicht auf ihre bestehenden Regelungen selber
auszugestalten." Um die Solidarität und einen Lastenausgleich dennoch soweit
als möglich zu fördern, sah der Bundesgesetzgeber immerhin die Anschlusspflicht
aller Arbeitgeber vor (vgl. Art. 12 Abs. 1 FamZG und Zusatzbericht, BBl 2004
6898 Ziff. 2.2.1).
5.3 Nach dem Gesagten besteht eine gesetzliche Grundlage zur Einführung eines
kantonalen Lastenausgleichs zwischen den zugelassenen Familienausgleichskassen
im Rahmen der Familienzulagen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Zudem
liegt die Einführung eines Lastenausgleichs - wie in E. 5.2.3 dargelegt -
durchaus im öffentlichen Interesse. Da auch keine Zweckentfremdung der
(Arbeitgeber-) Beiträge oder unzulässige Querfinanzierung anderer Zulagen
vorliegt, ist § 13 Abs. 2 FSG bundesrechtskonform.
Wie es sich mit §§ 15-18 FSG verhält, braucht nicht näher geprüft zu werden.
Diese Bestimmungen werden zwar im Rechtsbegehren angeführt, im Rahmen der
Begründung wird jedoch nicht substantiiert, inwiefern eine
Bundesrechtswidrigkeit gegeben sein soll. Insofern kann auf die Beschwerde
nicht eingetreten werden.
6.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind
die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der
Kanton hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, da er im Rahmen seines
amtlichen Wirkungskreises obsiegt (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3000.- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesamt für Sozialversicherungen
schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 5. Mai 2009
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Ursprung Riedi Hunold