II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.913/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_913/2008
Sentenza del 18 settembre 2009
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Müller, Presidente,
Merkli, Donzallaz,
Cancelliere Bianchi.
Parti
A.________,
ricorrente,
contro
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport del Cantone Ticino,
6501 Bellinzona.
Oggetto
assunzione dei costi per provvedimenti logopedici,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la decisione emanata il 21
ottobre 2008 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 12 e il 29 dicembre 2006 la logopedista A.________ ha inoltrato all'Ufficio
delle scuole speciali del Cantone Ticino le fatture concernenti le prestazioni
dispensate tra i mesi di giugno e di dicembre del 2006 ad un suo paziente,
allievo delle scuole speciali. La logopedista ha precisato che gli importi
richiesti erano stati calcolati in base alla convenzione conclusa il 14 giugno
2001 tra l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) e la Conferenza
delle associazioni professionali svizzere dei logopedisti (C/APSL). Il 15
gennaio 2007 l'Ufficio delle scuole speciali le ha comunicato di aver
provveduto a remunerarla, ma di essersi fondato sulla tariffa prevista dalla
convenzione del marzo 2005, aggiornata al 1° gennaio 2006, stipulata tra il
Dipartimento cantonale dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS) e
l'Associazione dei logopedisti della Svizzera italiana (ALOSI).
B.
Il 15 febbraio 2007 A.________ si è rivolta alla Direzione del DECS, chiedendo
che le fatture emesse fossero integralmente onorate oppure che le fosse
rilasciata una decisione formale. Con scritto del 10 aprile 2007 la giurista
del Dipartimento ha ribadito che la remunerazione andava calcolata secondo la
convenzione DECS - ALOSI. Attenendosi all'indicazione dei rimedi giuridici
riportata in tale comunicazione, la logopedista è allora insorta dinanzi al
Tribunale cantonale amministrativo. Il 12 giugno 2007 il Presidente di tale
Corte ha tuttavia dichiarato irricevibile l'impugnativa ed ha trasmesso gli
atti, per competenza, al Consiglio di Stato. Con decisione del 3 ottobre 2007
anche il Governo ha dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendo che lo
scritto contestato non rappresentava una decisione impugnabile. Il 25 ottobre
2007 A.________ ha perciò reiterato al Direttore del DECS la richiesta di
ottenere una decisione. Il 15 maggio 2008 l'Ufficio dell'educazione speciale ha
accolto l'istanza, adottando una risoluzione formale in cui ha sancito che le
prestazioni effettuate dall'interessata a titolo di provvedimenti
pedagogico-terapeutici venivano rimborsate secondo le modalità e la tariffa
previste dalla convenzione con l'ALOSI.
C.
A.________ ha impugnato la decisione dell'Ufficio delle scuole comunali dinanzi
al Consiglio di Stato. Nelle osservazioni al gravame, il DECS ha tra l'altro
spiegato che gli importi pagati risultavano inferiori a quelli pretesi perché
la logopedista fatturava i singoli interventi con il paziente in ragione di
un'ora l'uno, anziché di 45 minuti come riconosciuto nella garanzia di
pagamento. Inoltre ella indicava poste specifiche per i colloqui con i genitori
e gli operatori nonché per l'allestimento di osservazioni, che però in base
alla convenzione DECS - ALOSI non costituivano prestazioni computabili
separatamente. Con decisione del 21 ottobre 2008 il Governo cantonale ha
respinto il ricorso, confermando che le prestazioni fornite da logopedisti
privati a bambini che frequentano la scuola speciale devono essere remunerate
secondo la convenzione DECS - ALOSI.
D.
Il 9 novembre 2008 A.________ ha presentato un ricorso al Tribunale federale
con cui chiede la riforma della risoluzione governativa in modo che accerti che
le prestazioni di logopedia fornite ad allievi di scuola speciale in Ticino
sono da remunerare secondo i parametri della convenzione C/APSL - UFAS.
Invitati ad esprimersi, il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del
Tribunale federale, il Dipartimento cantonale dell'educazione, della cultura e
dello sport propone la reiezione dell'impugnativa mentre l'Ufficio federale
delle assicurazioni sociali non presenta osservazioni.
Diritto:
1.
1.1 Fino al 2007 i trattamenti logopedici su cui è incentrata la controversia
rientravano nel campo dell'assicurazione per l'invalidità. Quest'ultima
assegnava infatti sussidi per provvedimenti di natura pedagogico-terapeutica
necessari oltre all'istruzione speciale, tra cui figuravano anche i corsi di
ortofonia e la logopedia per assicurati colpiti da gravi difficoltà d'eloquio
che seguivano un insegnamento specializzato (cfr. gli art. 8 cpv. 3 lett. c e
19 cpv. 2 lett. c LAI, nel tenore in vigore fino al 31 dicembre 2007 [RU 1968
30; RU 1995 1129] nonché gli art. 8 cpv. 4 lett. e e 8ter cpv. 2 lett. a
dell'ordinanza del 17 gennaio 1961 sull'assicurazione per l'invalidità [OAI; RS
831.201], pure nel tenore vigente fino al 31 dicembre 2007 [RU 1996 3134]). La
nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei
compiti tra la Confederazione e i Cantoni (NPC), entrata in vigore il 1°
gennaio 2008 (RU 2007 5817), ha comportato l'abolizione di dette norme e il
trasferimento dell'istruzione scolastica speciale, e quindi anche delle terapie
logopediche, sotto la competenza esclusiva dei Cantoni, in virtù del nuovo art.
62 cpv. 3 Cost. (cfr. il n. II.25 della legge federale del 6 ottobre 2006 che
emana e modifica atti legislativi per la NPC [RU 2007 5779, in part. 5809] e il
n. I.17 dell'ordinanza del 7 novembre 2007 che adegua il diritto regolamentare
alla NPC [RU 2007 5823, in part. 5847]; cfr. anche il Messaggio del 7 settembre
2005 concernente la legislazione esecutiva della NPC, FF 2005 5359, in part.
5536 segg.).
1.2 Questa nuova ripartizione dei compiti si ripercuote di principio anche
sulla suddivisione delle cause tra le Corti del Tribunale federale. In effetti
le vertenze attinenti a misure logopediche relative a periodi precedenti il 1°
gennaio 2008, in quanto cause in materia di assicurazione per l'invalidità,
vanno di per sé attribuite alle Corti di diritto sociale (art. 34 lett. a e
art. 35 lett. b del regolamento del Tribunale federale, del 20 novembre 2006
[RTF; RS 173.110.131]). Quelle relative a periodi successivi vanno invece
considerate come procedimenti in ambito di istruzione e formazione e devono
perciò venir trattate dalla II Corte di diritto pubblico (art. 30 cpv. 1 lett.
c n. 2 RTF).
La controversia in esame trae origine da un caso concreto concernente la
fatturazione di prestazioni effettuate a partire dal 2006 e verte più
specificatamente su un'istanza presentata nel 2007 ed evasa con una decisione
formale emanata nel 2008. Dal profilo temporale la causa si situa perciò a
cavallo del 1° gennaio 2008. Essa presenta poi una certa connessione con altri
incarti pendenti che vedono coinvolta la stessa logopedista. Tra questi ve ne
sono in particolare un paio, di competenza della II Corte di diritto pubblico,
che si riferiscono a situazioni concrete in cui sulla questione dei tempi di
terapia le autorità si sono fondate, tra l'altro, sulla circolare DECS - ALOSI
(incarti 2C_104/2009 e 2C_105/2009). Come convenuto tra i Presidenti delle
Corti interessate, si giustifica pertanto di assegnare anche il procedimento in
esame alla II Corte di diritto pubblico, derogando se del caso all'attribuzione
regolamentare degli affari (art. 36 cpv. 1 e 2 RTF).
2.
2.1 Il gravame riguarda una causa di diritto pubblico che non ricade sotto le
eccezioni dell'art. 83 LTF, segnatamente sotto l'art. 83 lett. k LTF. Dinanzi
al Tribunale federale è quindi di principio esperibile un ricorso in materia di
diritto pubblico. La mancanza di precisione nella designazione del mezzo
d'impugnazione non comporta alcun pregiudizio per la ricorrente (DTF 133 I 300
consid. 1.2; 133 II 396 consid. 3.1).
2.2 Fino al 27 gennaio 2009 contro le decisioni in materia scolastica emanate
dal Consiglio di Stato e riferite all'ambito litigioso non era data la
possibilità di insorgere dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. La
decisione impugnata è quindi di ultima istanza cantonale e rispetta l'art. 86
cpv. 1 lett. d LTF (cfr. l'art. 95 della legge cantonale della scuola, del 1°
febbraio 1990 [LSc; RL/TI 5.1.1.1], nella versione precedentemente in vigore
[BU/TI 1991 287; cfr. anche BU/TI 2009 26]). Il Consiglio di Stato non
costituisce però un tribunale cantonale superiore, come invece richiesto
dall'art. 86 cpv. 2 LTF. I Cantoni disponevano tuttavia di un termine di due
anni dall'entrata in vigore della legge sul Tribunale federale, ovvero fino al
1° gennaio 2009, per adattare le loro legislazioni alle esigenze dell'art. 86
cpv. 2 LTF (art. 130 cpv. 3 LTF; RU 2006 1069). Determinante è la data della
decisione impugnata (sentenza 2C_35/2009 del 13 febbraio 2009 consid. 1). Nel
caso concreto non è perciò necessario che la procedura cantonale rispetti le
condizioni poste dall'art. 86 cpv. 2 LTF.
3.
3.1 Secondo l'art. 89 cpv. 1 LTF la facoltà di interporre un ricorso in materia
di diritto pubblico è riservata a chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a),
è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnato
(lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla
modifica degli stessi (lett. c).
Questi presupposti riprendono sostanzialmente i principi che reggevano la
legittimazione ad interporre il ricorso di diritto amministrativo e possono
pertanto essere interpretati fondandosi sulla prassi sviluppata riguardo
all'art. 103 lett. a OG (DTF 135 II 245 consid. 6.1; 134 V 53 consid. 2.3.3.1;
133 II 400 consid. 2.4.1). In base a quest'ultima rappresenta un interesse
degno di protezione qualsiasi interesse giuridico o anche solo di mero fatto ad
ottenere la modifica o l'annullamento della decisione impugnata. Detto
interesse consiste quindi nell'utilità pratica che l'accoglimento del gravame
comporterebbe per il ricorrente, evitandogli di subire un pregiudizio
economico, materiale o ideale che gli verrebbe invece causato dalla decisione
impugnata. L'interesse vantato deve inoltre essere diretto e concreto, non
semplicemente mediato. Il ricorrente deve perciò trovarsi in un rapporto
speciale, stretto e degno di essere preso in considerazione con l'oggetto della
contestazione ed essere toccato in misura e con un'intensità maggiori rispetto
all'insieme dei cittadini. Questa esigenza esclude l'ammissibilità di ricorsi
interposti nell'interesse della collettività o di un terzo ed assume quindi
particolare significato quando ad insorgere non è il destinatario in senso
materiale di una decisione (DTF 135 II 145 consid. 6.1, 172 consid. 2.1; 133 II
468 consid. 1; 133 V 188 consid. 4.3.1). A questo proposito l'art. 89 cpv. 1
lett. b LTF formula il requisito dell'interesse concreto e diretto in maniera
addirittura più restrittiva che l'art. 103 OG, in quanto prevede che il
ricorrente deve essere particolarmente toccato dalla decisione impugnata (DTF
135 II 145 consid. 6.1).
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con pieno potere di cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 135 II 30 consid.
1, 22 consid. 1). Considerate le esigenze di motivazione poste dall'art. 42
cpv. 1 e 2 LTF, se la ricevibilità del gravame non appare manifesta spetta
comunque al ricorrente dimostrare che le relative condizioni risultano
soddisfatte (DTF 135 III 46 consid. 4; 133 II 353 consid. 1, 249 consid. 1.1).
3.2 In applicazione di questi principi, il Tribunale federale delle
assicurazioni ha negato la legittimazione a ricorrere ad un agente esecutore
contro la decisione con cui un ufficio AI ha rifiutato la presa a carico di
taluni provvedimenti d'integrazione (sentenza I 534/77 del 26 ottobre 1978
consid. 2b, in RCC 1979 pag. 124). Tale giurisprudenza è stata confermata di
recente dal Tribunale federale in riferimento ad una fondazione incaricata di
attuare misure di formazione scolastica speciale previste dall'assicurazione
per l'invalidità (sentenza I 224/05 del 29 settembre 2005 consid. 5 e 6) ed
anche in relazione a decisioni per il riconoscimento di terapie logopediche
dispensate dalla qui ricorrente (sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007
consid. 7).
In questi ultimi casi è in effetti stato considerato che la fondazione,
rispettivamente la logopedista, non erano le destinatarie formali e materiali
delle decisioni impugnate, ma fungevano semplicemente da agenti esecutrici.
Esse erano creditrici dei potenziali beneficiari delle misure e in tale veste
avevano un interesse economico all'annullamento o alla modifica delle decisioni
di rifiuto o di riduzione delle prestazioni (sentenza I 224/05 del 29 settembre
2005 consid. 5 e 6.1; sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007 consid.
7.3-7.5). Il merito delle liti concerneva però il diritto degli assicurati di
ottenere le misure di istruzione scolastica speciale che erano previste
dall'art. 19 vLAI e che, in virtù dell'obbligo istituito dall'art. 197 n. 2
Cost., devono peraltro essere garantite transitoriamente anche dopo
l'abrogazione di tale norma (cfr. pure l'art. 62a LSc). Certo, in caso di
riconoscimento del diritto alle prestazioni, le agenti esecutrici si sarebbero
viste versare direttamente i sussidi accordati agli assicurati, che esse stesse
avrebbero reclamato all'assicurazione per l'invalidità. Tuttavia in caso di
decisione negativa avrebbero potuto esigere il pagamento delle proprie
prestazioni da parte dei genitori dei pazienti, ai quali sarebbe allora toccato
l'obbligo di assumersi la totalità delle spese di istruzione dei loro figli. In
questa misura le agenti esecutrici non avrebbero subito alcun pregiudizio in
relazione ai provvedimenti dispensati. Il loro interesse al riconoscimento
(integrale) delle prestazioni agli assicurati risultava perciò solo indiretto e
si limitava alla garanzia del versamento dei sussidi da parte
dell'assicurazione per l'invalidità al posto del pagamento dei provvedimenti di
istruzione speciale da parte dei genitori (sentenza I 224/05 del 29 settembre
2005 consid. 6.2.1; sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007 consid. 7.6).
È poi anche stato rilevato che le prestazioni individuali previste dall'art. 19
vLAI erano state instaurate nell'esclusivo interesse degli assicurati,
indipendentemente dalla questione di sapere se l'attività degli agenti
esecutori fosse integralmente coperta dai sussidi versati. Il ruolo
dell'assicurazione per l'invalidità nell'ambito dei provvedimenti per
l'istruzione scolastica speciale si limitava infatti all'erogazione di
contributi che non dovevano forzatamente coprire la totalità delle spese
effettive (DTF 131 V 9 consid. 5; 114 V 22 consid. 2d). Dal diritto degli
assicurati ad ottenere sussidi per l'istruzione scolastica speciale e dalle
condizioni che disciplinavano tale pretesa non si poteva pertanto dedurre un
nesso stretto e concreto con l'interesse (economico) di un agente esecutore al
finanziamento della sua attività nella misura più ampia possibile attraverso
sussidi dell'assicurazione per l'invalidità (sentenza I 224/05 del 29 settembre
2005 consid. 6.2.2; sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007 consid. 7.7).
3.3 In virtù di questa giurisprudenza, nel caso concreto la legittimazione
dell'insorgente ad impugnare iure proprio la decisione del Consiglio di Stato
non poteva apparire evidente. L'insorgente stessa avrebbe quindi dovuto
illustrare in che misura la fattispecie si distanzierebbe dalle situazioni già
giudicate e spiegare perché le andrebbe riconosciuta la potestà ricorsuale. Al
riguardo ella non ha tuttavia speso una sola parola. Il ricorso andrebbe perciò
dichiarato inammissibile già per carenza di motivazione.
Al di là di questo, non sono comunque ravvisabili differenze rilevanti,
suscettibili di giustificare conclusioni diverse da quelle tratte nelle
precedenti occasioni. Certo, nel caso in esame la decisione impugnata è stata
indirizzata direttamente all'insorgente. Quest'ultima ne è tuttavia soltanto la
destinataria formale. Chiedendo ed ottenendo una decisione di accertamento,
materialmente ella ha agito per conto dei suoi pazienti e fatto valere
prerogative di spettanza dei medesimi. Poco importa che nelle vertenze
menzionate il litigio riguardava innanzitutto la sussidiabilità di determinati
provvedimenti e l'entità di tali misure pedagogico-terapeutiche, mentre in
concreto controverse sono essenzialmente le basi di calcolo e quindi
l'ammontare dei sussidi erogati. In entrambi i casi l'oggetto della lite è il
diritto degli assicurati ad ottenere le misure di istruzione scolastica
speciale ai sensi dell'art. 19 vLAI. Le controversie a proposito di tale
diritto possono in effetti concernere tanto il principio stesso del
riconoscimento dell'intervento quanto la partecipazione finanziaria
riconosciuta per il medesimo. I due aspetti sono d'altronde strettamente
correlati, come dimostra ad esempio già il fatto che uno dei motivi di
discrepanza tra le note emesse e gli importi riconosciuti è riconducibile alla
durata delle singole sedute di terapia, fatturate in ragione di 60 minuti, ma
saldate in ragione di soli 45 minuti. Anche nel caso in esame la ricorrente
deve pertanto essere considerata come una semplice agente esecutrice che non ha
un interesse personale, diretto e immediato all'esito della causa e non è
quindi legittimata a ricorrere.
3.4 La parte insorgente che non dispone della potestà ricorsuale nel merito può
comunque censurare la disattenzione dei diritti procedurali che le sono
riconosciuti dall'ordinamento cantonale o dalla Costituzione federale e la cui
violazione costituisce un diniego di giustizia formale. Essa può quindi ad
esempio far valere che a torto il ricorso non sarebbe stato esaminato nel
merito, che non sarebbe stata sentita o che le sarebbe stata negata la
possibilità di consultare gli atti. Il diritto di appellarsi alle garanzie
procedurali non permette tuttavia di rimettere in discussione, nemmeno
indirettamente, gli aspetti di merito del giudizio. Inammissibili sono perciò
le critiche indissociabili da questi aspetti. Ciò è il caso segnatamente della
censura con cui viene sostenuto che la motivazione della decisione impugnata
non sarebbe sufficiente, non abbastanza differenziata o materialmente errata
(DTF 133 I 185 consid. 6.2; 132 I 167 consid. 2.1; 129 I 217 consid. 1.4).
Nella fattispecie, oltre agli argomenti più spiccatamente di merito relativi
all'applicabilità di una convenzione diversa da quella ritenuta determinante
dal Consiglio di Stato, l'insorgente lamenta la violazione del suo diritto di
essere sentita. Al riguardo rimprovera però all'autorità inferiore unicamente
di non aver preso in considerazione tutte le sue doglianze e di non aver
motivato la propria decisione in maniera sufficientemente dettagliata. La
ricorrente non adduce pertanto alcuna censura che possa essere esaminata anche
in assenza di legittimazione nel merito.
4.
A titolo abbondanziale può inoltre essere rilevato che con i mezzi
d'impugnazione ordinari può in particolare essere fatta valere la violazione
del diritto federale (art. 95 lett. a LTF). Certo, il Tribunale federale
applica di per sé d'ufficio tale diritto (art. 106 cpv. 1 LTF), ma l'atto di
ricorso deve comunque contenere i motivi su cui si fondano le conclusioni e
negli stessi occorre spiegare in maniera concisa perché la decisione impugnata
viola il diritto (art. 42 cpv. 1 e 2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.1; 133 IV
286 consid. 1.4).
Nella propria memoria ricorsuale la ricorrente menziona l'art. 19 vLAI nonché
gli art. 8 cpv. 4 lett. e, 8ter, 9 e 10 vOAI. Ella analizza però soprattutto le
clausole della convenzione C/APSL - UFAS che precisano il campo d'applicazione
della stessa ed illustra perché a suo giudizio i sussidi per le prestazioni da
lei fornite andrebbero calcolati in base ai parametri tariffari previsti da
tale convenzione. Alla stessa stregua di ordinanze amministrative, gli accordi
tariffari come quelli in discussione non costituiscono norme giuridiche, ma
documenti che si limitano a fornire un'interpretazione ed una concretizzazione
di disposizioni legali e regolamentari. Essi contengono quindi indicazioni per
gli organi d'esecuzione sulle modalità d'esercizio delle loro prerogative, al
fine di assicurare l'applicazione uniforme del diritto e la parità di
trattamento tra gli assicurati ed i beneficiari (DTF 130 V 163 consid. 4.3.1;
129 V 25 consid. 3.2; 128 I 167 consid. 4.3). Considerata la natura di tali
atti, la ricorrente non avrebbe dovuto semplicemente disquisire
sull'applicabilità della convenzione C/APSL - UFAS, ma spiegare in che misura
la soluzione ritenuta dal Consiglio di Stato, fondata sull'accordo DECS -
ALOSI, risulterebbe lesiva delle disposizioni legali e disattenderebbe quindi
il diritto di ottenere gli assegni speciali previsti dall'art. 19 cpv. 2 lett.
c vLAI e dalle relative norme di ordinanza.
Quand'anche la ricorrente fosse legittimata a ricorrere, il gravame
risulterebbe perciò in gran parte inammissibile poiché insufficientemente
motivato.
5.
5.1 In base alle considerazioni che precedono, l'impugnativa si avvera dunque
inammissibile. Tale conclusione s'impone peraltro non solo se viene trattata
quale ricorso in materia di diritto pubblico, ma pure se la si considera quale
ricorso sussidiario in materia costituzionale. Le condizioni per ammettere la
legittimazione ad interporre tale rimedio sono in effetti ancor più rigorose
(cfr. art. 115 LTF; DTF 133 I 185 consid. 3).
5.2 Secondo soccombenza, l'insorgente è tenuta al pagamento delle spese
giudiziarie (art. 65 e 66 cpv. 1 LTF), da cui non può peraltro venir dispensata
già perché il gravame era chiaramente privo di probabilità di successo (art. 64
cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (art. 68 cpv. 3
LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è inammissibile.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione alla ricorrente, al Dipartimento dell'educazione, della cultura e
dello sport e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino nonché all'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali.
Losanna, 18 settembre 2009
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:
Müller Bianchi