II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.85/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_85/2008
2C_94/2008
{T 0/2}
Arrêt du 24 septembre 2008
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler, Müller, Aubry Girardin et Donzallaz.
Greffière: Mme Dupraz.
Parties
2C_85/2008
1. A.________,
2. B.________,
recourants,
tous les deux représentés par Me Jérôme de Montmollin, avocat,
2C_94/2008
Commission de la concurrence, Monbijoustrasse 43, 3003 Berne,
recourante,
contre
Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Palais de Justice
de l'Hermitage, route du Signal 8, 1014 Lausanne.
Objet
Inscription au tableau des avocats stagiaires,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 20
décembre 2007 et contre celui du 1er octobre 2007.
Faits:
A.
Le 8 mai 2007, A.________ a demandé d'être inscrit au tableau des avocats
stagiaires du canton de Vaud à partir du 1er juillet 2007, son futur maître de
stage étant l'avocat B.________. Ce dernier, titulaire d'une licence et d'un
doctorat en droit de l'Université de Lausanne, a obtenu le brevet d'avocat dans
le canton de Vaud le 2 juillet 2001. Il a été inscrit au registre des avocats
vaudois du 17 au 31 juillet 2002, puis à nouveau dès le 18 décembre 2006. Dans
l'intervalle, il a été inscrit au registre des avocats genevois du 23 août 2001
au 13 décembre 2006 et a travaillé pour l'Etude C.________.
Le 31 mai 2007, la Cour administrative du Tribunal cantonal vaudois (ci-après:
la Cour administrative) a rejeté la demande de A.________, car son futur maître
de stage n'était pas habilité à former un stagiaire dans le canton de Vaud, dès
lors qu'il n'était pas au bénéfice des cinq ans de pratique dans le canton
exigés par la législation vaudoise.
Par arrêt du 1er octobre 2007, le Tribunal administratif vaudois - devenu
depuis lors la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
vaudois - (ci-après: le Tribunal administratif) a partiellement admis, dans la
mesure où il était recevable, le recours formé par A.________, B.________ et
l'Etude C.________ contre la décision de la Cour administrative du 31 mai 2007.
Les juges cantonaux ont considéré en substance que le fait que B.________ n'ait
pas été inscrit au registre des avocats vaudois pendant cinq ans n'empêchait
pas qu'il puisse démontrer, d'une autre manière, qu'il bénéficiait d'une
pratique judiciaire dans le canton suffisante. Il appartenait à la Cour
administrative d'inviter B.________ à prouver la réalité de sa pratique
vaudoise. La décision de la Cour administrative du 31 mai 2007 a donc été
annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision après
complément d'instruction.
Le 22 octobre 2007, la Cour administrative a une nouvelle fois refusé
d'inscrire A.________ au tableau des avocats stagiaires du canton de Vaud. Elle
a retenu que B.________ n'avait pas une pratique d'au moins cinq ans dans le
canton de Vaud au regard des activités dont il s'était prévalu.
B.
A.________ et B.________, d'une part, ainsi que la Commission de la
concurrence, d'autre part, ont recouru contre la décision de la Cour
administrative du 22 octobre 2007.
Par arrêt du 20 décembre 2007, le Tribunal administratif, tout en renvoyant
pour partie à la motivation figurant dans son arrêt du 1er octobre 2007, a
rejeté "le recours". Il a notamment considéré que le fait d'avoir accompli,
dans le canton de Vaud, cinq ou dix procédures judiciaires et une dizaine de
mandats de conseil juridique ne saurait être assimilé à une pratique de cinq
ans dans le canton, même si l'on se référait à titre de comparaison à la
situation d'un avocat établi dans ledit canton qui partagerait son activité
entre plusieurs cantons ou dont la pratique judiciaire serait limitée.
C.
A.________ et B.________ forment un recours en matière de droit public contre
les arrêts rendus par le Tribunal administratif les 1er octobre et 20 décembre
2007. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à ce que le Tribunal
fédéral dise que B.________ est autorisé à engager des avocats stagiaires dans
le canton de Vaud et ordonne aux autorités vaudoises de procéder à
l'inscription de A.________ au tableau des avocats stagiaires, avec effet au
1er juillet 2007, respectivement avec effet immédiat.
La Commission de la concurrence, tout en déclarant adhérer aux conclusions des
recourants, interjette également un recours en matière de droit public contre
l'arrêt du Tribunal administratif du 20 décembre 2007. Elle demande au Tribunal
fédéral, sous suite de frais, de constater que la loi fédérale sur le marché
intérieur est applicable au cas d'espèce et que l'arrêt du Tribunal
administratif du 20 décembre 2007 restreint indûment l'accès au marché, de
sorte qu'il est contraire à ladite loi.
A.________ et B.________ concluent à l'admission de ce recours.
Le Tribunal administratif et la Cour administrative concluent au rejet des deux
recours.
L'Office fédéral de la justice a déposé des déterminations limitées à la loi
sur les avocats et est parvenu à la conclusion que cette loi n'avait pas été
violée.
Considérant en droit:
1.
L'arrêt du Tribunal administratif du 20 décembre 2007 fait l'objet d'un recours
déposé conjointement par l'avocat et le candidat stagiaire (appelé ci-après: le
stagiaire) (2C_85/2008) et d'un recours émanant de la Commission de la
concurrence (2C_94/2008). Les deux recours reposent sur des argumentations en
grande partie semblables et soulèvent des problèmes identiques, bien que le
premier s'étende encore à la contestation de l'arrêt rendu par le Tribunal
administratif le 1er octobre 2007; dès lors, il convient, pour des raisons
d'économie de procédure, de prononcer la jonction des deux causes et de traiter
les deux recours dans le même arrêt (cf. art. 24 PCF et art. 71 de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]; ATF 131 V 59 consid. 1 p.
60/61).
2.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 134 V
138 consid. 1 p. 140 et la jurisprudence citée).
2.1 Les arrêts rendus par le Tribunal administratif les 1er octobre et 20
décembre 2007 reposent sur un contexte identique. Le premier arrêt est une
décision de renvoi à l'autorité inférieure pour nouvelle décision après
complément d'instruction; le second constitue une décision finale au sens de
l'art. 90 LTF, qui traite des questions non examinées dans le premier arrêt,
tout en renvoyant à celui-ci pour le surplus. Partant, il y a lieu de
considérer que le premier arrêt constitue une décision préjudicielle qui peut
être attaquée par un recours contre la décision finale dans la mesure où elle
influe sur le contenu de cette dernière (art. 93 al. 3 LTF). Les deux recours
sont donc recevables sous l'angle de la nature des décisions attaquées.
Les recours s'en prennent à des arrêts rendus dans une cause de droit public
(art. 82 let. a LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86
al. 1 let. d LTF), sans qu'aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF ne
soit réalisée. Ils ont en outre été déposés en temps utile (art. 100 al. 1 et
46 al. 1 let. c LTF) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF).
2.2 Tant l'avocat que le stagiaire ont pris part à la procédure devant
l'autorité cantonale de dernière instance; ils sont en outre particulièrement
touchés par les arrêts attaqués et ont un intérêt digne de protection à leur
modification ou à leur annulation. L'avocat se voit en effet restreint dans la
liberté d'exercer sa profession, puisqu'il ne peut pas engager un stagiaire
dans le canton où il s'est installé. Quant au stagiaire, il se trouve privé de
la possibilité d'effectuer son stage auprès de l'avocat qui voulait l'engager à
ce titre. La qualité pour recourir doit ainsi leur être reconnue au regard de
l'art. 89 al. 1 LTF, même si le stagiaire ne peut, à titre individuel, invoquer
le droit de libre circulation dont bénéficient les avocats, puisqu'il ne fait
pas encore partie de cette profession.
En ce qui concerne la Commission de la concurrence, elle est une autorité
fédérale indépendante qui est notamment chargée de l'application de la loi
fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02; art. 8 LMI)
et qui est habilitée à recourir au regard de l'art. 89 al. 2 let. d LTF, l'art.
9 al. 2bis LMI lui octroyant cette compétence pour faire constater qu'une
décision restreint indûment l'accès au marché. En introduisant cette
disposition, le législateur a voulu que le droit de recours de la Commission de
la concurrence complète celui des particuliers concernés. Ce droit de recours
limité à la seule constatation tient compte du fait qu'en restreignant la
liberté d'accès au marché, on touche d'abord aux intérêts privés et ensuite
seulement aux intérêts publics (Message du Conseil fédéral du 24 novembre 2004
relatif à la révision de la LMI, in FF 2005 p. 421 ss, p. 446). La Commission
de la concurrence peut toutefois exercer son droit de recours indépendamment
d'un éventuel recours déposé par un particulier (FF 2005 p. 446). Le fait qu'un
particulier recourt n'exclut donc pas un recours parallèle de la Commission de
la concurrence. Dans un tel cas, le recours de cette dernière, dont les
conclusions ne peuvent tendre qu'à la constatation qu'une décision restreint
indûment l'accès au marché (art. 9 al. 2bis LMI), n'a en définitive plus que la
fonction d'une intervention en faveur du particulier qui, en principe, prendra
pour sa part des conclusions formatrices. En l'espèce, le fait que l'avocat et
le stagiaire aient interjeté un recours ne rend donc pas vide de sens le
recours déposé parallèlement par la Commission de la concurrence, même si les
conclusions constatatoires prises par celle-ci sont absorbées par les
conclusions des deux autres recourants.
A ce propos, il convient de relever que, lorsque la Commission de la
concurrence conclut à ce qu'il soit constaté que la LMI est applicable au cas
d'espèce, elle formule des conclusions allant au-delà de l'art. 9 al. 2bis LMI.
2.3 Pour ce qui est de la motivation, le recourant doit la développer dans son
mémoire de recours, de sorte qu'un renvoi aux actes cantonaux ne suffit pas au
regard de l'art. 42 al. 1 et 2 LTF (arrêt 4A_143/2007 du 6 juillet 2007,
consid. 2.3). En effet, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de compléter
lui-même l'acte de recours en allant consulter les mémoires produits sur le
plan cantonal (cf. ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400). Dans la mesure où la
Commission de la concurrence se réfère au mémoire qu'elle a adressé au Tribunal
administratif, son argumentation ne peut par conséquent pas être prise en
considération.
3.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine
librement la violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF),
alors qu'il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de
dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué
et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 ainsi que 42 al. 1 et 2 LTF). Il y
procède en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf.
art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon
manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf.
art. 105 al. 2 LTF). La notion de "manifestement inexacte" de l'art. 97 LTF
correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 133 III 393
consid. 7.1 p. 398).
4.
Le litige porte sur le refus essuyé par l'avocat recourant d'engager un
stagiaire, parce que celui-là ne remplit pas l'exigence prévue par le droit
cantonal d'une pratique judiciaire de cinq ans dans le canton de Vaud.
Dans leur écriture commune, l'avocat et le stagiaire reprochent en substance
aux juges cantonaux d'avoir refusé l'application de la LMI ainsi que de la loi
fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (loi sur les
avocats; LLCA; RS 935.61). Ils se plaignent d'une atteinte à leur liberté
d'accès au marché garantie par l'art. 2 al. 4 LMI de même qu'à leur liberté
économique et, pour l'avocat, à sa liberté d'établissement, sans que les
conditions justifiant une restriction à ces libertés ne soient réunies. Ils se
prévalent également de la gratuité de la procédure et font grief à l'autorité
intimée d'avoir appliqué arbitrairement le droit cantonal. Enfin, ils invoquent
les principes de la bonne foi et de l'égalité dans l'illégalité.
La Commission de la concurrence soutient, pour sa part, que la LMI doit
s'appliquer aux côtés de la LLCA et qu'en l'absence d'une réglementation dans
la LLCA, les cantons doivent exercer leurs compétences d'une manière conforme
aux principes de la LMI. Or, la restriction imposée à l'avocat est, selon
ladite commission, contraire aux art. 2 al. 4 ainsi que 3 LMI.
5.
Dans ce contexte, il convient de se demander dans quelle mesure la LMI et/ou la
LLCA sont applicables.
5.1 Le refus d'octroyer à l'avocat recourant le droit de former des stagiaires
se fonde sur l'art. 18 de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur la
profession d'avocat (LPAv; RSV 177.11) qui prévoit notamment que "sont
habilités à former des stagiaires les avocats inscrits au registre cantonal qui
ont au moins cinq ans de pratique dans le canton et qui n'ont pas fait l'objet
d'une mesure disciplinaire d'interdiction temporaire de pratiquer au cours des
cinq dernières années ou d'une condamnation pénale pour des faits incompatibles
avec l'exercice de la profession (...)". Cette disposition a été édictée sur la
base de l'art. 3 al. 1 LLCA qui réserve le droit des cantons de fixer, dans le
cadre de la LLCA, les exigences pour l'obtention du brevet d'avocat. Cette
réserve permet aux cantons de définir les conditions de formation et les
exigences personnelles que doit remplir le candidat au brevet d'avocat (Hans
Nater, Kommentar zum Anwaltsgesetz, éd. par Walter Fellmann et Gaudenz G.
Zindel, Zurich 2005, n. 3 ad art. 3).
Pour sa part, la LMI garantit à toute personne ayant son siège ou son
établissement en Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché afin
qu'elle puisse exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse
(art. 1 al. 1 LMI). L'art. 2 al. 4 1ère phrase LMI énonce le principe du libre
accès au marché à toute personne qui remplit les conditions du premier
établissement, sous réserve de l'art. 3 LMI, qui prévoit à quelles conditions
le libre accès au marché peut être restreint.
5.2 Les relations entre la LLCA et la LMI se sont modifiées avec le temps. Dans
son message du 23 novembre 1994 concernant la LMI (FF 1995 p. 1193 ss), le
Conseil fédéral a indiqué que ce projet était conçu comme une loi-cadre: il se
bornait à fixer les principes fondamentaux de la liberté d'accès au marché
nécessaires au bon fonctionnement du marché intérieur et ne prévoyait aucune
harmonisation du droit dans les différents secteurs (FF 1995 p. 1194). La LLCA
a été conçue comme une loi spéciale, visant à combler un vide, dès lors que la
LMI s'appliquait de manière générale à la profession d'avocat sans toutefois
apporter de réponses aux problèmes spécifiques qui se posaient à elle (Message
du Conseil fédéral du 28 avril 1999 concernant la LLCA, in FF 1999 p. 5331 ss,
p. 5337; cf. aussi, Manuel Bianchi della Porta, Commentaire romand, n. 51 ad
art. 2 LMI). Par conséquent, la LLCA était considérée, à son entrée en vigueur,
comme une loi spéciale et postérieure à la LMI. Elle devait, comme telle, avoir
la préséance (arrêt 2A.443/2003 du 29 mars 2004, consid. 5.2) du moins sur tous
les points qu'elle avait réglementés (cf. Christian Reiser, La Commission du
barreau et la surveillance des avocats sous l'angle de la LLCA et de la LPAv/
GE, in SJ 2007 II 237 ss, p. 239). Cependant, la LMI a fait l'objet, le 16
décembre 2005, d'une modification, entrée en vigueur le 1er juillet 2006, qui
visait à améliorer le fonctionnement du marché intérieur, notamment en
supprimant les entraves cantonales et communales à l'accès au marché (cf.
Message précité relatif à la révision de la LMI, in FF 2005 p. 422). L'idée du
législateur était entre autres d'empêcher que le principe du fédéralisme ne
l'emporte sur celui du marché intérieur, comme le permettaient le texte initial
de la LMI et l'interprétation que le Tribunal fédéral en avait donnée (cf.
Etienne Grisel/Anouk Neuenschwander, Liberté économique, Berne 2006, note 65 p.
222/223). Selon cette interprétation, la liberté d'accès au marché était
garantie à celui qui, à partir de son siège, voulait offrir des marchandises ou
des services dans d'autres cantons, mais pas à celui qui voulait s'établir dans
un autre canton, car il devait se conformer au droit en vigueur dans ce dernier
(ATF 125 I 276 consid. 4 p. 278 ss; FF 2005 p. 428/429). L'art. 2 al. 4 LMI
révisé a permis à celui qui veut s'établir dans un autre canton de se prévaloir
du principe de la liberté d'accès au marché selon les prescriptions du lieu de
provenance (FF 2005 p. 440), dans les limites de l'art. 3 LMI. Le nouvel art. 3
LMI a restreint, quant à lui, le régime des exceptions à l'accès au marché de
la part des autorités du lieu de destination, celles-ci pouvant dorénavant tout
au plus limiter cet accès au moyen de charges (FF 2005 p. 437 et 441). Ces
nouvelles dispositions sont postérieures à la LLCA - qui a d'ailleurs elle
aussi subi quelques modifications adoptées le 23 juin 2006 et entrées en
vigueur le 1er janvier 2007. Par conséquent, il n'est plus possible de
déterminer la loi applicable en se fondant simplement sur les adages consacrés
en la matière, tels que "lex specialis derogat generali" et "lex posterior
derogat priori", entre lesquels il n'existe du reste pas une hiérarchie stricte
(cf. Jean-Emmanuel Rossel, L'interprétation des normes contradictoires, in Les
règles d'interprétation, Fribourg 1989, p. 55 ss, p. 73). Il y a lieu d'avoir
une approche plus nuancée et d'examiner, en respectant au mieux la volonté du
législateur fédéral, si, selon les matières, la LMI n'est pas applicable
parallèlement à la LLCA.
5.3 Dans le cadre des compétences cantonales réservées par l'art. 3 al. 1 LLCA,
le législateur vaudois a édicté des dispositions concernant la formation des
stagiaires, dont l'art. 18 LPAv. Cette disposition, dans la mesure où elle
impose que tout maître de stage ait au moins cinq ans de pratique dans le
canton de Vaud, a un double aspect. D'une part, elle réglemente la formation
des stagiaires, ce qui est conforme à la réserve figurant à l'art. 3 al. 1
LLCA. D'autre part, elle intervient dans la liberté qu'ont les avocats
d'organiser leur travail, le cas échéant en engageant des stagiaires. Dans
cette mesure, l'art. 18 LPAv va au-delà du seul but de formation poursuivi par
l'art. 3 al. 1 LLCA et il empiète sur le domaine régi par la LMI, dès lors
qu'il limite la liberté d'accès au marché de l'avocat qui, au sens de la LMI,
comprend notamment le choix des subordonnés (cf. Manuel Bianchi della Porta,
op. cit., n. 107 ad art. 1 LMI). Il en découle que l'avocat qui se voit privé,
en vertu de l'art. 18 LPAv, de la possibilité d'engager un stagiaire parce
qu'il n'aurait pas une pratique suffisante dans le canton, peut invoquer la
LMI. Dans la mesure où la LLCA a laissé des compétences aux cantons, ceux-ci
doivent non seulement les exercer en respectant le cadre fixé par la LLCA, mais
encore s'abstenir d'établir ainsi des entraves contraires à la LMI.
5.4 Cette conclusion correspond d'ailleurs à l'évolution de la législation. A
l'origine, le projet de LLCA ne contenait pas de disposition consacrée au droit
cantonal (cf. FF 1999 p. 5389). L'art. 3 LLCA est le résultat d'une proposition
"fédéraliste" adoptée sans difficulté (cf. BO 1999 CE 1164; BO 2000 CN 37) à
l'initiative de la Commission du Conseil des Etats, qui souhaitait clarifier
les compétences cantonales en matière de formation des avocats (BO 1999 CE
1163). Or, la situation a changé depuis la modification de la LMI du 16
décembre 2005 par laquelle, comme on l'a vu (cf. supra, consid. 5.2), le
législateur a voulu consacrer la primauté du marché intérieur sur le
fédéralisme. Les cantons ne sauraient donc, par le biais de la réserve figurant
à l'art. 3 al. 1 LLCA, qui concerne seulement la réglementation des exigences
pour l'obtention du brevet d'avocat, porter atteinte à la substance même du
principe du libre accès au marché par les avocats. Ce domaine, dans la mesure
où il n'a pas été réglementé de façon exhaustive par la loi spéciale (LLCA),
entre dans le champ d'application de la loi générale (LMI). En d'autres termes,
une disposition cantonale, édictée sur la base de l'art. 3 al. 1 LLCA, comme
l'art. 18 LPAv, ne peut avoir pour résultat de restreindre la liberté d'accès
au marché des avocats garantie par l'art. 2 al. 4 que si les conditions de
l'art. 3 LMI sont remplies.
6.
Il faut à présent examiner si le refus signifié à l'avocat d'engager un
stagiaire dans les circonstances de l'espèce est conforme aux art. 2 al. 4
ainsi que 3 LMI.
6.1 L'art. 2 al. 4 1ère phrase LMI prescrit que toute personne exerçant une
activité lucrative légale est autorisée à s'établir sur tout le territoire
suisse afin d'exercer cette activité conformément aux dispositions en vigueur
au lieu du premier établissement et sous réserve de l'art. 3 LMI.
Il découle de l'art. 2 al. 4 1ère phrase qu'un avocat doit pouvoir s'établir
dans un autre canton pour exercer sa profession conformément aux dispositions
du canton de provenance. L'organisation du travail de l'avocat comprend en
particulier la possibilité d'engager un stagiaire.
B.________ a obtenu le brevet d'avocat dans le canton de Vaud et a notamment
été inscrit au registre des avocats genevois du 23 août 2001 au 13 décembre
2006. D'après l'art. 12 al. 1 du règlement genevois du 5 juin 2002
d'application de la loi sur la profession d'avocat (RSG E 6 10.01), seul peut
être maître de stage l'avocat titulaire du brevet, inscrit à un registre
cantonal depuis cinq ans au moins, dont trois à Genève, et pratiquant comme
chef d'étude ou collaborateur. B.________ remplit donc les conditions pour
engager un stagiaire dans le canton de Genève. Il devrait par conséquent
pouvoir employer un stagiaire dans le canton de Vaud en application de l'art. 2
al. 4 LMI. Toutefois, cela lui a été refusé parce qu'il n'était pas au bénéfice
des cinq ans de pratique dans le canton de Vaud prévus par l'art. 18 LPAv. Dès
lors, il convient d'examiner si un tel refus satisfait aux exigences de l'art.
3 LMI.
6.2 L'article 3 LMI prévoit:
"1La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes.
Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne
sont autorisées que si elles:
a. s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux;
b. sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants;
c. répondent au principe de la proportionnalité.
2Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque:
a. une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être
obtenue au moyens des dispositions applicables au lieu de provenance;
b. les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au
lieu de provenance sont suffisants;
c. le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable
à l'autorisation d'exercer une activité lucrative;
d. une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être
garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance.
3 Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une
barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts
économiques locaux.
(...)."
6.2.1 Le refus opposé à l'engagement d'un stagiaire par B.________ se fonde sur
l'art. 18 LPAv qui impose la condition de cinq ans de pratique dans le canton
de Vaud de manière identique aux avocats vaudois et à ceux qui viennent d'un
autre canton. Cette condition respecte donc l'art. 3 al. 1 let. a LMI, comme
l'admet d'ailleurs la Commission de la concurrence, même si son application
peut avoir des conséquences plus lourdes pour les avocats venant de l'extérieur
du canton.
6.2.2 Il faut aussi que la restriction soit indispensable à la préservation
d'intérêts publics prépondérants (cf. art. 3 al. 1 let. b LMI), notion qui
recoupe celle que la jurisprudence a dégagée en matière de restriction à la
liberté économique (FF 2005 p. 441). L'intérêt public prépondérant est celui
qui, par son importance, l'emporte sur les autres, ce qu'il faut établir grâce
à une pesée des intérêts en présence (cf. Manuel Bianchi della Porta, op. cit.,
n. 8 et 9 ad art. 3 LMI). L'intérêt public en cause ici est celui de la
formation appropriée du stagiaire par un avocat qui a la connaissance et
l'expérience des procédures vaudoises. On ne saurait donc suivre les recourants
quand ils prétendent que l'avocat qui a le droit de pratiquer devrait avoir
celui de former un stagiaire. D'ailleurs, l'intérêt du client qui choisit un
défenseur pour une affaire précise, quitte à lui retirer son dossier s'il n'est
pas satisfait, ne peut être comparé à l'intérêt du stagiaire qui, après des
années d'études théoriques, a besoin d'être guidé dans différentes procédures
pour acquérir les bases sur lesquelles il fondera toute sa pratique.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il existe donc un intérêt
public, qui peut être qualifié de prépondérant, à ce que l'avocat qui engage un
stagiaire soit en mesure de lui offrir une formation adéquate. On peut
toutefois se demander si la mesure adoptée, soit l'exigence d'une pratique
d'une durée de cinq ans dans le canton, est de nature à garantir la formation
appropriée du stagiaire, alors qu'en vertu de l'art. 4 LLCA, tout avocat
inscrit à un registre cantonal des avocats peut pratiquer la représentation en
justice en Suisse sans autre autorisation. Cette question peut toutefois rester
indécise, car elle recoupe, partiellement en tout cas, la troisième condition
posée à l'art. 3 al. 1 LMI.
6.2.3 Les restrictions doivent, enfin, respecter le principe de la
proportionnalité (art. 3 al. 1 let. c LMI). L'art. 3 al. 2 LMI énumère les
restrictions ne répondant pas au principe de la proportionnalité. Il y a lieu
de considérer que cette liste est exemplaire, ce qui était du reste
incontestablement le cas dans la version initiale qui utilisait le terme
"notamment". De plus, une interprétation différente (énumération exhaustive)
irait à l'encontre du but poursuivi par le législateur, car elle permettrait
d'étendre le champ des restrictions, alors que la révision de la LMI du 16
décembre 2005 visait précisément à "restreindre encore le régime d'exception"
de l'art. 3 LMI (FF 2005 p. 422). En outre, en tant qu'atteinte à la liberté
économique garantie par l'art. 27 Cst., toute restriction à la liberté d'accès
au marché doit respecter, de manière générale, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.). L'observation de ce dernier doit
donc aussi être examinée librement dans le cadre de la LMI.
En l'espèce, en considérant que l'avocat recourant ne remplissait pas
l'exigence de cinq ans de pratique dans le canton de Vaud prévue à l'art. 18
LPAv, les juges cantonaux ont imposé une restriction disproportionnée. Certes,
on peut attendre d'un maître de stage qui guide et encadre un futur candidat au
brevet d'avocat vaudois qu'il se soit familiarisé avec les différentes
procédures, afin de pouvoir conseiller au mieux son stagiaire. L'exigence d'une
pratique professionnelle de plusieurs années, avant de former un stagiaire,
n'apparaît à cet égard pas critiquable. La durée de cinq ans n'est d'ailleurs
pas contestée en l'occurrence, dès lors qu'elle est satisfaite par B.________.
Ce qui pose problème, c'est qu'une telle pratique doive s'exercer dans le
canton de Vaud, et ce indépendamment des années de pratique de l'avocat dans un
autre canton. Quelles que soient les difficultés que présentent les procédures
vaudoises, un avocat qui a plusieurs années de pratique, fût-ce dans un autre
canton, doit pouvoir les maîtriser beaucoup plus rapidement.
A juste titre, le Tribunal administratif a jugé, dans son arrêt du 1er octobre
2007, qu'une inscription dans le registre des avocats vaudois n'était pas
nécessaire et que B.________ pouvait prouver d'une autre manière la réalité de
sa pratique vaudoise. En revanche, en estimant qu'en l'espèce, le prénommé ne
bénéficiait pas d'une pratique suffisante dans le canton de Vaud, les juges
cantonaux ont posé des exigences disproportionnées. En effet, B.________ a fait
ses études à l'Université de Lausanne, qui lui a décerné une licence en droit,
mention droit suisse, en 1995, puis un doctorat en droit en 1999; il a par
conséquent passé des examens sur les procédures civile et pénale vaudoises. Il
a obtenu le brevet d'avocat vaudois en 2001; il a donc acquis une connaissance
plus approfondie des procédures vaudoises qu'il a pratiquées durant ses deux
ans de stage. De plus, tout en étant inscrit au registre des avocats genevois,
il a dû traiter un certain nombre de cas "vaudois", soit de dossiers
l'obligeant à exercer sa profession dans le canton de Vaud ou, du moins, selon
les procédures vaudoises. En outre, après une pratique de plus de cinq ans, il
a été inscrit au registre des avocats vaudois dès le 18 décembre 2006. Ces
éléments suffisent à faire apparaître le caractère disproportionné de
l'exigence liée à la pratique de l'avocat dans le canton de Vaud. Il n'y a
ainsi pas lieu d'examiner si l'autorité intimée aurait arbitrairement omis de
prendre en compte d'autres éléments, comme le relève l'avocat recourant.
En conclusion, l'art. 18 LPAv, tel qu'il a été interprété par les juges
cantonaux, viole le principe de la proportionnalité et, par conséquent, s'avère
contraire à l'art. 3 al. 1 let. c LMI.
6.3 Les recourants font encore valoir que le refus d'autoriser B.________ à
engager un stagiaire tend en réalité à favoriser les intérêts économiques
locaux et viole ainsi également l'art. 3 al. 3 LMI.
Dans la mesure où les exigences imposées au prénommé sont disproportionnées par
rapport au but d'intérêt public avoué, elles visent peut-être aussi à favoriser
les avocats inscrits depuis au moins cinq ans au registre des avocats vaudois;
en effet, elles obligent les concurrents extérieurs à attendre de façon
exagérément longue jusqu'à l'engagement d'un stagiaire.
Par ailleurs, pour autoriser B.________, qui a fait toute sa formation dans le
canton de Vaud, à occuper un stagiaire, le Tribunal administratif exige la
preuve d'un certain volume d'activité dans le canton de Vaud, alors qu'une
telle preuve n'est pas demandée aux avocats inscrits au registre des avocats
vaudois, qui pourraient par hypothèse exercer la quasi-totalité de leur
activité en dehors du canton de Vaud. On peut donc se demander si l'autorité
intimée ne favorise pas ainsi les intérêts économiques de ces derniers. La
question peut cependant
rester ouverte, car, comme on l'a vu, le refus litigieux viole de toute façon
l'art. 3 al. 1 let. c LMI.
7.
Les recourants invoquent la gratuité de la procédure, en se référant à l'art. 3
al. 4 LMI.
En vertu de l'art. 3 al. 4 LMI, les décisions relatives aux restrictions
doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. Il ressort du
message précité relatif à la révision de la que le législateur cherchait à
combler "une lacune dans la législation en vigueur, laquelle ne prévoit, pour
l'intéressé, de droit à une telle procédure qu'en cas de restriction découlant
de la non-reconnaissance d'un certificat de capacité (art. 4, al. 2, LMI)" (FF
2005 p. 442). Il n'y a donc aucune raison de conférer à l'art. 3 al. 4 LMI une
portée différente de celle donnée à l'ancien art. 4 al. 2 LMI. Or, la
jurisprudence a toujours considéré que la gratuité de la procédure prévue dans
la LMI ne s'appliquait pas aux procédures de recours (arrêt 2P.362/1998 du 6
juillet 1999, consid. 5 non publié in ZBl 101/2000 p. 496 mais traduit in SJ
2000 I 177, p. 183; ATF 125 II 56 consid. 7b non publié et 406 consid. 4b non
publié). Devant le Tribunal fédéral, la question des frais est donc régie par
les art. 62 ss LTF (contra Manuel Bianchi della Porta, op. cit., n. 29 et 30 ad
art. 4 LMI). Sur le plan cantonal, le Tribunal administratif a statué en tant
qu'instance de recours contre les décisions de la Cour administrative, de sorte
que des frais judiciaires pouvaient être perçus. Le problème de la gratuité est
cependant théorique, dès lors que, de toute manière, les recourants obtenant
gain de cause, ils ne sauraient se voir imposer des frais pour la procédure
cantonale.
8.
Au vu de ce qui précède, les deux recours doivent être admis, sans qu'il soit
au surplus nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés.
Il y a lieu d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 20 décembre 2007 et
le chiffre III du dispositif de l'arrêt du Tribunal administratif du 1er
octobre 2007, dès lors que des frais ne peuvent pas être mis à la charge des
recourants qui obtiennent gain de cause.
B.________ est autorisé à engager des avocats stagiaires dans le canton de Vaud
et, en conséquence, A.________ peut être inscrit au tableau vaudois des avocats
stagiaires.
Le Tribunal fédéral ne fera pas usage de la faculté prévue à l'art. 68 al. 5
LTF et renverra la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle statue sur les
dépens de la procédure cantonale.
En ce qui concerne la procédure fédérale, le canton de Vaud n'a pas à supporter
les frais judiciaires bien qu'il succombe (art. 66 al. 4 LTF). Les recourants
A.________ et B.________, créanciers solidaires, ont droit à des dépens (art.
68 al. 1 LTF); en revanche, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la
Commission de la concurrence (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Les causes 2C_85/2008 et 2C_94/2008 sont jointes.
2.
Les recours sont admis.
3.
L'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 20 décembre 2007 et le
chiffre III du dispositif de l'arrêt du Tribunal administratif du canton de
Vaud du 1er octobre 2007 sont annulés.
4.
B.________ est autorisé à engager des avocats stagiaires dans le canton de Vaud
et A.________ peut être inscrit au tableau des avocats stagiaires du canton de
Vaud.
5.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal du canton de Vaud pour qu'il statue
sur les dépens de la procédure cantonale.
6.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
7.
Le canton de Vaud versera aux recourants A.________ et B.________, créanciers
solidaires, une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.
8.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de A.________ et de B.________, à
la Commission de la concurrence, à la Cour administrative et à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, ainsi qu'au
Département fédéral de justice et police.
Lausanne, le 24 septembre 2008
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Merkli Dupraz