II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.839/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_839/2008
Urteil vom 1. April 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Zünd,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
Dignitas - Menschenwürdig leben - Menschenwürdig sterben,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Ludwig A. Minelli,
gegen
Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut.
Gegenstand
Bewilligung für den Umgang mit Betäubungsmitteln (Natrium-Pentobarbital [NaP]),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III, vom
10. Oktober 2008.
Sachverhalt:
A.
Das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic) lehnte am 21. November 2007
ein Gesuch des Vereins "Dignitas - Menschenwürdig leben - Menschenwürdig
sterben" (im weitern: Verein oder "Dignitas") ab, bei Vorliegen eines
ärztlichen Rezeptes Natrium-Pentobarbital (NaP) zur Sterbehilfebegleitung
beziehen, verwenden, aufbewahren und abgeben zu dürfen.
B.
Mit Urteil vom 10. Oktober 2008 wies das Bundesverwaltungsgericht die von
"Dignitas" hiergegen gerichtete Beschwerde ab: Der Umgang mit
Betäubungsmitteln, wozu das Natrium-Pentobarbital gehöre, solle wegen der damit
verbundenen Missbrauchsgefahr nur bestimmten Medizinalpersonen mit den nötigen
Fachkenntnissen sowie Institutionen ermöglicht werden, welche über entsprechend
ausgebildetes Personal verfügten. Aus Art. 8 EMRK ergebe sich nichts anderes:
Der Entscheid, "Dignitas" keine Bewilligung zum Umgang mit NaP zu erteilen, sei
erforderlich und verhältnismässig, "um die generelle Rezeptpflicht und das
Verbot der Lagerhaltung weiterhin durchsetzen zu können".
C.
Der Verein "Dignitas - Menschenwürdig leben - Menschenwürdig sterben" beantragt
mit Eingabe vom 15. November 2008 vor Bundesgericht, den Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und das Heilmittelinstitut anzuweisen, ihm
"unter sichernden Bedingungen die Bewilligung zu erteilen,
Natrium-Pentobarbital zum Zwecke der Durchführung lege artis von
Freitod-Begleitungen beziehen, befördern, lagern, besitzen und abgeben zu
dürfen"; eventuell sei festzustellen, dass sein gegenwärtig geübter Umgang mit
Natrium-Pentobarbital als befugt im Sinne des BetmG zu betrachten sei. Der
Verein "Dignitas" macht geltend, dass es ihm nicht darum gehe, auf die
ärztliche Rezeptpflicht für die Abgabe von NaP zurückzukommen, sondern die
"tatsächliche Entwicklung" im Bereich von dessen Anwendung regeln zu lassen.
Das Bundesverwaltungsgericht, das Schweizerische Heilmittelinstitut und das
Eidgenössische Departement des Innern haben darauf verzichtet, sich zur
Beschwerde zu äussern.
Erwägungen:
1.
1.1 Gegenstand des Verfahrens bildet die Frage, ob dem Beschwerdeführer zu
Recht eine eigenständige Bewilligung zum Bezug, zur Abgabe und zur Verwendung
von Natrium-Pentobarbital verweigert worden ist (Art. 14a des Bundesgesetzes
vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe
[BetmG; SR 812.121] i.V.m. Art. 2 Abs. 2 und Art. 12 der
Betäubungsmittelverordnung [SR 812.121.1]). Gegen den entsprechenden Entscheid
des Bundesverwaltungsgerichts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 ff. BGG).
Gerichtsintern ist zu deren Beurteilung - auch hinsichtlich allfälliger Rügen
der Verletzung von Verfassungs- oder Konventionsrecht - die II.
öffentlich-rechtliche Abteilung zuständig (Art. 30 Abs. 1 lit. c Ziff. 14 BGerR
[SR 173.110.131]). Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers erübrigt sich
diesbezüglich sowohl ein Meinungsaustausch mit der I. öffentlich-rechtlichen
Abteilung als auch ein Verfahren nach Art. 23 BGG: Mit dem vorliegenden Urteil
ist keine Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung einer oder mehrerer
anderer Abteilungen verbunden.
1.2 Das Bundesgericht hat sich in BGE 133 I 58 ff. eingehend mit der
Zulässigkeit der Abgabe von Natrium-Pentobarbital zur Sterbehilfe
auseinandergesetzt und festgestellt, dass unter das Selbstbestimmungsrecht im
Sinne von Art. 8 Ziff. 1 EMRK auch die Befugnis fällt, über Art und Zeitpunkt
der Beendigung des eigenen Lebens entscheiden zu können, soweit der Betroffene
in der Lage ist, seinen Willen frei zu bilden und danach zu handeln. Weder aus
Art. 10 Abs. 2 BV noch aus Art. 8 EMRK ergebe sich indessen ein Anspruch des
Sterbewilligen darauf, dass ihm staatliche Beihilfe bei der Selbsttötung oder
aktive Sterbehilfe geleistet werde, falls er sich ausserstand sehe, seinem
Leben selber ein Ende zu setzen. Dem Staat obliege keine positive Pflicht,
dafür zu sorgen, dass er Zugang zu einem bestimmten für den Suizid gewählten
gefährlichen Stoff erhalte bzw. er schmerz- oder risikolos aus dem Leben
scheiden könne. Soweit der Beschwerdeführer dieses Urteil kritisiert, ist auf
seine Ausführungen nicht weiter einzugehen: Der Entscheid bildet nicht
Verfahrensgegenstand und ist beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
angefochten; es wird an diesem sein, die bundesgerichtliche Auslegung von Art.
8 EMRK auf ihre Konventionsmässigkeit hin zu prüfen; zurzeit besteht keine
Veranlassung, auf die entsprechenden Ausführungen zurückzukommen.
1.3 Unzulässig ist der Eventualantrag, "dass der gegenwärtig übliche Umgang mit
Natrium-Pentobarbital durch den Beschwerdeführer und seine Mitarbeiter als
befugt im Sinne des BetmG zu betrachten" sei. Das Begehren sprengt den
Verfahrensgegenstand der bundesrechtskonformen Anwendung von Art. 14a BetmG; es
ist nicht am Bundesgericht abstrakt, sondern an den zuständigen Straf- und
Aufsichtsbehörden im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob und wieweit der Umgang
des Beschwerdeführers bzw. seiner Mitarbeitenden mit NaP den gesetzlichen
Anforderungen genügt.
2.
Der Verkehr mit Betäubungsmitteln bedarf nach dem Betäubungsmittelgesetz
grundsätzlich einer Bewilligung des Kantons oder des Bundes. Hiervon
ausgenommen sind die Medizinalpersonen, denen der Umgang mit Betäubungsmitteln
nach Massgabe der vorschriftsgemässen Berufsausübung gestattet ist (Art. 9
BetmG). Art. 10 BetmG behält das Verordnen von Betäubungsmitteln Ärzten oder
Tierärzten vor, die aufgrund einer von den kantonalen Behörden ausgestellten
Ermächtigung zur selbständigen Berufsausübung berechtigt sind. Bei der
Verschreibung und der Abgabe von Arzneimitteln müssen die anerkannten Regeln
der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaft beachtet werden; ein
Arzneimittel darf insbesondere nur verschrieben werden, wenn der
Gesundheitszustand des Patienten bekannt ist (vgl. Art. 11 BetmG und Art. 26
HMG [SR 812.21]; vgl. BGE 133 I 58 E. 4; Ergänzungsbericht des EJPD vom Juli
2007 zum Bericht "Sterbehilfe und Palliativmedizin - Handlungsbedarf für den
Bund?", S. 3 ff. [2.2. Geltende Rechtslage]). Arzneimittel sind gemäss
Legaldefinition Produkte chemischen oder biologischen Ursprungs, die zur
medizinischen Einwirkung auf den menschlichen oder tierischen Organismus
bestimmt sind oder insbesondere zur Erkennung, Verhütung oder Behandlung von
Krankheiten angepriesen werden (Art. 4 Abs. 1 lit. a HMG). Dies schliesst
indessen nicht aus, dass in freiwilliger ärztlicher Tätigkeit der Wirkstoff
Natrium-Pentobarbital zum Zweck des Suizids in letaler Dosis verschrieben und
abgegeben wird, falls im Einzelfall die gesetzlichen bzw. standesrechtlichen
Voraussetzungen hierfür erfüllt sind (BGE 133 I 58 E. 6.3.4). Im Rahmen der
Interessenabwägung zwischen dem Schutz des Lebens und dem
Selbstbestimmungsrecht des Betroffenen steht es dem Staat verfassungs- und
konventionsrechtlich frei, der Sterbehilfe Grenzen zu setzen und in diesem
Zusammenhang etwa an der Rezeptpflicht für Natrium-Pentobarbital festzuhalten
(BGE 133 I 58 E. 6.3.6).
3.
3.1 Der beschwerdeführende Verein will mit der beantragten Bewilligung nach
Art. 14a BetmG erreichen, dass ihm gestattet wird, "nach wie vor durch einen
Arzt in Bezug auf konkrete Patienten verschriebene Dosen von
Natrium-Pentobarbital" in Vertretung des Arztes bzw. des Patienten in einer
Apotheke beziehen, bis zum Einsatz aufbewahren, dem betreffenden Patienten
verabreichen bzw. sie bei dessen Freitod-Begleitung verwenden oder für andere
Patienten einsetzen zu dürfen, "für welche wiederum ein entsprechendes Rezept
eines Arztes vorliegt"; zudem "wäre auch die Haltung von entsprechenden Dosen
im Sinne einer aus Sorgfaltsgründen erforderlichen Reserve zu bewilligen";
beides müsste "mit den notwendigen Kautelen in Bezug auf Verschluss,
Lagerbuchhaltung, Berichterstattung und Kontrolle" verbunden werden.
3.2
Wenn die Vorinstanzen es abgelehnt haben, dem Beschwerdeführer eine
entsprechende Bewilligung zu erteilen, ist dies nicht zu beanstanden:
3.2.1 Nach Art. 14a BetmG kann der Bundesrat "nationalen oder internationalen
Organisationen wie jenen des Roten Kreuzes, der Vereinten Nationen oder ihren
Spezialorganisationen bewilligen, Betäubungsmittel im Rahmen ihrer Tätigkeit zu
beziehen, einzuführen, aufzubewahren, zu verwenden, zu verordnen, abzugeben
oder auszuführen". Die entsprechende Befugnis ist in der
Betäubungsmittelverordnung auf das Schweizerische Heilmittelinstitut übertragen
worden (Art. 2 Abs. 2 BetmV). Der Wortlaut von Art. 14a BetmG schliesst zwar
die Erteilung der beantragten Bewilligung nicht schlechterdings aus, doch
sprechen - wie das Bundesverwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat -
Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung hiergegen: Art. 14a
BetmG hat zum Ziel, humanitär ausgerichteten nationalen oder internationalen
Organisationen wie dem Roten Kreuz oder den Vereinten Nationen den Einsatz von
Betäubungsmitteln für ihre notfallmässige Hilfstätigkeit in Krisen- und
Katastrophengebieten im Ausland zu ermöglichen (vgl. BBl 1968 I 737 ff., dort
S. 741 f. und S. 748). Die Vorschriften über den Umgang mit Betäubungsmitteln
und insbesondere deren Abgabe im Inland werden dadurch nicht berührt
(Ergänzungsbericht des EJPD vom Juli 2007 zum Bericht "Sterbehilfe und
Palliativmedizin - Handlungsbedarf für den Bund?", S. 7). In den bisher
gestützt auf Art. 14a BetmG erfolgten Beschlüssen bewilligte der Bundesrat den
Bezug und die Abgabe von Betäubungsmitteln für Hilfstätigkeiten im Ausland,
wobei er dabei jeweils den Einbezug von qualifizierten Fachkräften voraussetzte
(vgl. den Bundesratsbeschluss vom 5. Juli 1963 über Betäubungsmittel für das
Schweizerische Rote Kreuz [SR 812.126] bzw. den Bundesratsbeschluss vom 30.
Dezember 1953 für das Internationale Komitee vom Roten Kreuz [SR 812.127];
FINGERHUTH/TSCHURR, BetmG, Zürich 2007, Rz. 3 zu Art. 14a). Die Suizidhilfe
kann diesen Aktivitäten nicht gleichgestellt werden: Sie dient nicht im
allgemeinen Interesse dem Erhalt des Lebens, sondern im Gegenteil dessen
Beendigung aufgrund eines individuellen Wertentscheids im Einzelfall; zudem
findet die Tätigkeit des Beschwerdeführers im Inland statt und kann nicht
gesagt werden, dass er als privatrechtlicher Verein über das nötige
Fachpersonal verfügen würde, um den missbrauchsfreien Einsatz des NaP
sicherstellen zu können. Bei der Freitodbegleitung liegt schliesslich auch
keine Notsituation vor, welche eine (Ausnahme-)Bewilligung im Sinne von Art.
14a BetmG erforderlich machen würde.
3.2.2 Die Abgabe von NaP auf ein ärztliches Rezept hin ist - wie dargelegt -
aufsichts- und standesrechtlich nicht notwendigerweise verpönt (BGE 133 I 58
ff.), doch besteht kein verfassungs- oder konventionsrechtlicher Anspruch
darauf, dass der Staat für die Abgabe von Natrium-Pentobarbital sorgt; er ist
deshalb auch nicht gehalten, Suizidhilfeorganisationen eine Bewilligung nach
Art. 14a BetmG zu erteilen und ihnen in diesem Rahmen die Verwendung und den
Einsatz des NaP bei Freitodbegleitungen zu gestatten; die Tätigkeit des
Beschwerdeführers ist im Rahmen der jeweiligen Vorgaben der kantonalen Straf-
und Gesundheitsbehörden im Übrigen bereits heute zulässig (vgl. das Schreiben
der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich an den Beschwerdeführer vom 4.
April 2008). Zwar garantiert die EMRK nicht bloss theoretische oder
illusorische Rechte, sondern Rechte, die konkret sind und Wirksamkeit entfalten
(statt anderer: Urteil des EGMR i.S. Artico gegen Italien vom 13. Mai 1980,
Serie A, Bd. 37, Ziff. 33); es ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern - im
Hinblick auf mögliche Alternativen zum NaP - die Suizidfreiheit bzw. die damit
zusammenhängenden Aktivitäten des Beschwerdeführers beeinträchtigt würden, wenn
er keine Bewilligung im Sinne von Art. 14a BetmG erhält. Eine detailliertere
Regelung im Umgang mit ärztlich verschriebenem Natrium-Pentobarbital bei
Freitodbegleitungen könnte - wie der Beschwerdeführer einwendet - zwar
allenfalls zu einer erhöhten Rechtssicherheit beitragen und die Überwachung des
Gebrauchs (bzw. des Nichtgebrauchs bei Vorversterben oder Verzicht) von NaP
möglicherweise verbessern (so auch FRANK TH. PETERMANN, Rechtliche Überlegungen
zur Problematik der Rezeptierung und Verfügbarkeit von Natrium-Pentobarbital,
in: Petermann, Sterbehilfe - Grundsätzliche und praktische Fragen, St. Gallen
2006, S. 287 ff., dort S. 369; derselbe, Die geltende Regelung für
Natrium-Pentobarbital: Ein legistischer Rubrik's Cube? in: AJP 11/2008, S. 1413
ff., dort S. 1429 ff.), doch kann dies nicht in Umgehung des gesetzgeberischen
Willens aufgrund einer geltungszeitlichen Auslegung einer nicht für den
vorliegenden Fall gedachten Verwaltungsregelung geschehen (vgl. BGE 134 II 223
ff.). Mit Blick auf die sich an die Suizidbeihilfe mit medizinischen Mitteln
knüpfenden ethischen Fragen ist es in erster Linie am (formellen bzw.
materiellen) Gesetzgeber darüber zu entscheiden, ob und allenfalls unter
welchen Kautelen er diese zulassen und die Abgabe, den Transport oder die
Aufbewahrung von NaP durch Suizidhilfeorganisationen gestatten will.
3.2.3 Entsprechende Diskussionen sind auf politischer Ebene im Gang: Im
Ergänzungsbericht vom Juli 2007 zum Bericht "Sterbehilfe und Palliativmedizin -
Handlungsbedarf für den Bund?" ist das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement zwar zum Schluss gekommen, "dass die bestehenden
Vorschriften zur Verschreibung und Abgabe von NaP in letaler Dosis im
Betäubungsmittelrecht als ausreichend zu bewerten und einschränkendere
Regelungen zur Verhinderung allfälliger Missbräuche bei der Suizidhilfe nicht
angebracht seien. Ein obligatorische Abgabe des verschriebenen Wirkstoffes
direkt an eine Suizidhilfeorganisation zur Verhinderung von Problemen im Umgang
mit NaP (Verwendung des Betäubungsmittels für eine andere als die suizidwillige
Person, Verwendung einer allfälligen Restmenge nach erfolgtem Suizid bei
Dritten oder ähnliche Fälle) sei abzulehnen, da keinerlei Gewähr bestehe, dass
die rein privatrechtlich organisierten und keiner öffentlichen Kontrolle
unterstehenden Suizidhilfeorganisationen die ihnen zugedachten Funktionen
effektiv und korrekt wahrnehmen könnten; zudem würde der Vorschlag "zu einer
bedenklichen Verpflichtung der suizidwilligen Personen zum Beizug von
privatrechtlichen Vereinen bei der Abgabe von Betäubungsmitteln in letaler
Dosis führen" (S. 7). Eine Bewilligung im Sinne von Art. 14a BetmG zum Bezug
und zur Verordnung bzw. Abgabe von NaP ohne Beizug eines Arztes komme nicht in
Frage, da sie im Gegensatz zu Sinn und Zweck dieser Bestimmung stehe und die
ärztliche Rezeptpflicht zum Schutz vor unüberlegten Entschlüssen bzw. zur
Verhinderung von Straftaten und zur Bekämpfung von mit der Sterbehilfe
verbundenen Missbrauchsgefahren erforderlich erscheine (S. 7 f.). Die
entsprechende politische Diskussion ist indessen nicht abgeschlossen; es sind
diesbezüglich noch verschiedene parlamentarische Vorstösse hängig (vgl. etwa
die Motionen 08.3427 "Befristetes Verbot für Sterbehilfe" oder 05.3352
"Expertenarbeiten zum Thema Sterbehilfe" bzw. die parlamentarische Initiative
06.453 vom 23. Juni 2006 "Regelung der Sterbehilfe auf Gesetzesebene"; PETRA
VENETZ, Suizidhilfeorganisationen und Strafrecht, Zürich 2008, S. 142 f., 276
f.); zudem hat der Bundesrat das EJPD am 2. Juli 2008 erneut beauftragt, zu
klären, ob in einzelnen Punkten nicht doch ein gesetzgeberischer
Handlungsbedarf bestehe, und eine allfällige Regelung gewisser minimaler
Sorgfalts- und Beratungspflichten der Suizidhilfeorganisationen zu prüfen (vgl.
die Medienmitteilung des EJPD vom 2. Juli 2008: "Vertiefte Abklärungen im
Bereich der organisierten Suizidhilfe").
4.
Die Beschwerde ist unbegründet und deshalb abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Der unterliegende Beschwerdeführer wird
dementsprechend kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).
Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III,
und dem Eidgenössischen Departement des Innern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. April 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Hugi Yar