II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.805/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_805/2008
Urteil vom 3. Februar 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen
Gerichtsschreiber Winiger.
Parteien
Einwohnergemeinde der Stadt Grenchen, 2540 Grenchen,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Marc Finger,
gegen
Einwohnergemeinde Pieterlen, Gemeindeverwaltung, Hauptstrasse 6, 2542
Pieterlen,
X.________,
Y.________,
Gegenstand
Verweigerung der Anmeldung und Niederlassung,
Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 29.
September 2008.
Sachverhalt:
A.
Die im Konkubinat lebenden Y.________ und X.________ mit Tochter Z.________
meldeten sich per 28. März 2008 auf der Einwohnerkontrolle Pieterlen/BE zwecks
Wohnsitznahme in Grenchen/SO ab. Die Einwohnerkontrolle der Stadt Grenchen
weigerte sich in der Folge, die Anmeldung entgegenzunehmen; zur Begründung
brachte sie vor, es liege eine Abschiebung durch das Sozialamt Pieterlen vor.
Am 29. April 2008 verfügte die Einwohnerkontrolle der Stadt Grenchen die
Ablehnung des "Gesuchs um Wohnsitznahme". Y.________ und X.________ gaben an,
diese Verfügung bei der Stadt Grenchen angefochten zu haben, konnten diesen
Nachweis aber nicht erbringen.
B.
Mit Schreiben vom 24. April 2008 erhob die Vormundschafts- und Sozialkommission
Pieterlen beim Regierungsrat des Kantons Solothurn eine Aufsichtsbeschwerde
gegen die Stadt Grenchen und stellte sinngemäss die Anträge, der rechtswidrige
Zustand sei festzustellen und die Stadt Grenchen sei aufzufordern, die
entsprechenden Mängel zu beheben. Mit Beschluss des Regierungsrats des Kantons
Solothurn vom 29. September 2008 wurde der Aufsichtsbeschwerde Folge gegeben.
Der Regierungsrat forderte die Stadt Grenchen auf, X.________ mit Tochter
Z.________ und Y.________ ins Einwohnerregister aufzunehmen, sowie bei der
Beurteilung der Anmeldungen zur Wohnsitznahme die Niederlassungsfreiheit zu
beachten und namentlich keine Anmeldungen unter Berufung auf eine allfällige
Abschiebung abzulehnen.
C.
Gegen diesen Beschluss erhebt die Stadt Grenchen, handelnd durch den
Stadtpräsidenten und den Stadtschreiber, mit Eingabe vom 5. November 2008
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, den
Regierungsratsbeschluss vom 29. September 2008 aufzuheben und die
Aufsichtsbeschwerde der Vormundschafts- und Sozialkommission Pieterlen an den
Gemeinderat der Stadt Grenchen zu überweisen. Gerügt wird die Verletzung der
Gemeindeautonomie (Art. 50 BV), des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV).
D.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch das kantonale Amt für
Gemeinden, schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Vormundschafts- und
Sozialkommission Pieterlen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1
BGG). Es untersucht deshalb grundsätzlich von Amtes wegen, ob und inwiefern auf
eine Beschwerde eingetreten werden kann. Immerhin ist die Beschwerde gemäss
Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG hinreichend zu begründen. Die Beschwerdeführerin
hat darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben
sind. Soweit diese nicht ohne weiteres ersichtlich sind, ist es nicht Aufgabe
des Bundesgerichts, anhand der Akten oder weiterer, noch beizuziehender
Unterlagen nachzuforschen, ob und inwiefern der Beschwerdeführer zur Beschwerde
zuzulassen ist (BGE 133 II 400 E. 2 S. 403 f. mit Hinweisen).
2.
2.1 Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses
Rechtsmittel steht damit grundsätzlich auch auf dem Gebiet der Gemeindeaufsicht
zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu in Art. 83 keinen
Ausschlussgrund.
2.2 Vorab stellt sich jedoch die Frage, wer zur prozessualen Vertretung der
Stadt Grenchen im bundesgerichtlichen Verfahren überhaupt befugt ist.
2.2.1 Die Befugnis, öffentlich-rechtliche Organisationen prozessual zu
vertreten, steht praxisgemäss, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist, nur der
obersten vollziehenden Behörde zu (BGE 134 II 45 E. 2.2.3 S. 48, 91 I 39 E. 1
S. 41; vgl. Matthias Suter, Der neue Rechtsschutz in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vor dem Bundesgericht, 2007, S. 29). Gemäss § 70 Abs. 1 des
Gemeindegesetzes [des Kantons Solothurn] vom 16. Februar 1992 (GG; BGS 131.1)
ist der Gemeinderat das vollziehende und verwaltende Organ der Gemeinde. Er hat
insbesondere die Gemeinde nach aussen zu vertreten (§ 70 Abs. 3 lit. h GG).
Weiter hält § 13 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [des
Kantons Solothurn] vom 15. November 1970 (VRG; BGS 124.11) fest, dass zur
Vertretung der Gemeinden in einem Verwaltungs- oder
Verwaltungsgerichtsverfahren der Gemeinderat befugt ist; er kann diese Befugnis
generell oder im Einzelfall an ein anderes Gemeindeorgan delegieren.
2.2.2 Die Beschwerdeführerin wird im vorliegenden Verfahren durch den
Stadtpräsidenten und den Stadtschreiber vertreten, welche wiederum einen
Rechtsanwalt mit der Interessenwahrung bevollmächtigt haben. Die Befugnis des
Stadtpräsidenten und des Stadtschreibers zur Vertretung wird auf § 57 Abs. 3
der Gemeindeordnung [der Stadt Grenchen] vom 16. Februar 1993 abgestützt,
wonach der Stadtpräsident zusammen mit dem Stadtschreiber die
rechtsverbindliche Unterschrift für die Stadt Grenchen führt. Die
Beschwerdeführerin scheint jedoch zu verkennen, dass das Führen der
rechtsverbindlichen Unterschrift nicht mit der prozessualen Vertretung in einem
Beschwerdeverfahren gleichgesetzt werden kann. Gemäss § 57 Abs. 2 lit. c der
Gemeindeordnung ist der Stadtpräsident nur zur Erteilung von Prozessvollmachten
in dringenden Fällen befugt; solche Beschlüsse sind umgehend der zuständigen
Behörde zur Genehmigung zu unterbreiten.
2.2.3 Aus den vorliegenden Akten ergibt sich, dass die Befugnis des
Stadtpräsidenten und des Stadtschreibers, die Stadt Grenchen als Partei im
Rechtsmittelverfahren vor Bundesgericht zu vertreten, sich als fraglich
erweist. Es wäre aber Sache der beschwerdeführenden Gemeinde darzulegen,
aufgrund welcher Vorschriften sie ihre Vertretung als zuständig erachtet. Es
stellt sich daher die Frage, ob auf die vorliegende Eingabe schon mangels
hinreichender Substantiierung der Beschwerdevoraussetzungen (Art. 42 Abs. 1 und
2 BGG; vgl. BGE 134 II 45 E. 2.2.3 S.48 mit Hinweisen) gar nicht einzutreten
ist. Die Frage kann indes offen bleiben, da sich die Beschwerde ohnehin als
unbegründet erweist bzw. nicht darauf eingetreten werden kann.
2.3
2.3.1 Soweit sich die Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie (Art. 50
Abs. 1 BV, Art. 45 Abs. 2 KV/SO [SR 131.221]) beruft, ist sie als Gemeinde
gestützt auf die besondere Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
legitimiert, da sie die Verletzung von Garantien rügt, welche ihr die Kantons-
oder Bundesverfassung gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass
die Gemeinde durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher
Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des
Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage,
ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt worden ist (BGE 129 I
410 E. 1.1 S. 412 mit Hinweisen, sowie Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 62 zu Art. 89). Im vorliegenden Fall trifft der
angefochtene Entscheid die Gemeinde in ihren hoheitlichen Befugnissen und macht
diese die Verletzung ihrer Autonomie geltend, womit sie ohne weiteres zur
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert ist.
2.3.2 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn
das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (vgl. BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je
mit Hinweisen).
2.3.3 Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines geschützten kommunalen
Autonomiebereichs sind vorliegend offensichtlich nicht erfüllt: Die Melde- und
Hinterlegungspflicht für Gemeindeangehörige ist in §§ 3 ff. des kantonalen
Gemeindegesetzes abschliessend geregelt. Es ist weder ersichtlich noch
dargetan, inwiefern die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Führung des
Einwohnerregisters über ein Selbstbestimmungsrecht verfügen soll. Ein
entsprechender Spielraum der Beschwerdeführerin ist hier nicht vorhanden, da
die Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) den Kantonen und Gemeinden gebietet,
jedem Schweizer Bürger und jeder Schweizer Bürgerin die Niederlassung auf ihrem
Gebiet zu erlauben (Urteil 2P.49/2007 vom 3. August 2007 E. 2.1 mit Hinweisen).
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Verletzung
der Gemeindeautonomie zwar zulässig ist, sich aber wegen Fehlens eines
geschützten Autonomiebereichs als zum Vornherein unbegründet erweist.
2.4 Die Beschwerdeführerin beansprucht darüber hinaus auch eine Legitimation
gestützt auf das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 89 Abs. 1 BGG.
2.4.1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist befugt, wer
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89
Abs. 1 BGG; BGE 133 II 400 E. 2.2 S. 404). Diese Regelung ist zwar in erster
Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen
darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder
ähnlich wie ein Privater betroffen wird (BGE 133 II 400 E. 2.4.2 mit
Hinweisen). Darüber hinaus können Gemeinwesen zur Beschwerde gemäss Art. 89
Abs. 1 BGG legitimiert sein, soweit sie in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen
Interessen qualifiziert berührt sind (zur Fortführung der bisherigen Praxis:
BGE 133 II 400 E. 2.4.2). Das kann bei vermögensrechtlichen Interessen der Fall
sein - etwa als Subventionsempfänger (BGE 122 II 382 E. 2b S. 383), als
Gläubiger von Kausalabgaben (BGE 119 Ib 389 E. 2e S. 391; 125 II 192 E. 2a/bb
S. 195), als lohnzahlungspflichtiger öffentlicher Arbeitgeber (BGE 124 II 409
E. 1e S. 417 f.) oder als Erbringer von Fürsorgeleistungen (Urteil 2P.240/1995
vom 22. Januar 1996, in: ZBl 98/1997 S. 414 ff.) -, aber auch bei Eingriffen in
spezifische eigene öffentliche Sachanliegen (vgl. Bernhard Waldmann, a.a.O., N.
43 f. zu Art. 89; Hansjörg Seiler, in: Seiler/von Werdt/Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, 2006, Rz. 35 zu Art. 89).
Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung verschafft indessen
keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung; insbesondere ist die im
Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht berechtigt, gegen den sie
desavouierenden Entscheid an das Bundesgericht zu gelangen (BGE 131 II 58 E.
1.3 S. 62; 127 II 31 E. 2e S. 38 mit Hinweisen). Zur Begründung des allgemeinen
Beschwerderechts genügt auch nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des
Gemeinwesens (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47 mit Hinweisen; vgl. Waldmann,
a.a.O., Rz. 44 zu Art. 89 BGG).
2.4.2 Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, wie eine
Privatperson in ihren materiellen oder vermögensrechtlichen Interessen berührt
zu sein. Sinngemäss bringt die Beschwerdeführerin vor, in ihren schutzwürdigen
eigenen hoheitlichen Interessen berührt zu sein.
Die Beschwerdeführerin legt dar, es seien ihr Verpflichtungen auferlegt worden,
welche "direkt und unmittelbar in ihre Rechtsposition eingreifen" würden. Es
ist aber weder ersichtlich noch dargetan, worin dieser Eingriff besteht und
warum dadurch die eigenen hoheitlichen Interessen berührt sein sollen. Der
angefochtene Beschluss verpflichtet die Beschwerdeführerin lediglich zur
Aufnahme von drei zugezogenen Personen ins Einwohnerregister. Damit sind keine
eigenen vermögensrechtlichen Interessen der Beschwerdeführerin betroffen, da
eine Gemeinde mit dem blossen Registereintrag nicht automatisch zu finanziellen
Leistungen verpflichtet wird. Streitgegenstand bildet nicht etwa der
Unterstützungswohnsitz gemäss Art. 4 ff. des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977
über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz,
ZUG; SR 851.1), da der Unterstützungswohnsitz - trotz gewisser Parallelen -
nicht völlig mit dem polizeilichen Domizil oder dem zivilrechtlichen
Wohnsitzbegriff übereinstimmt (vgl. Urteile 2P.49/2007 vom 3. August 2007 E.
2.2; 2P.240/1995 vom 22. Januar 1996 E. 1c, E. 2a, in: ZBl 98/1997 S. 414 ff.).
Die allenfalls mit der Registereintragung verbundene zukünftige Zuständigkeit
für Sozialhilfeleistungen stellt bloss ein allgemeines, mit einer öffentlichen
Aufgabe indirekt verbundenes finanzielles Interesse des Gemeinwesens dar,
welches für die Begründung des allgemeinen Beschwerderechts im Sinne der
bisherigen Rechtsprechung (vgl. E. 2.4.1) nicht genügt.
2.4.3 Da weder ihre vermögensrechtlichen Interessen hinreichend betroffen sind
noch ein Eingriff in spezifische eigene öffentliche Sachanliegen vorliegt, ist
die Beschwerdeführerin nicht in ihren schutzwürdigen Interessen berührt und
damit gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nicht zur Beschwerde legitimiert.
2.5 Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde der Stadt Grenchen
abgewiesen werden muss, soweit darauf eingetreten werden kann. Der
unterliegenden Einwohnergemeinde der Stadt Grenchen, die in ihrem amtlichen
Wirkungskreis ohne eigenes Vermögensinteresse handelt, sind keine
Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Einwohnergemeinde der Stadt Grenchen, der
Einwohnergemeinde Pieterlen, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn sowie
X.________ und Y.________ schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Februar 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Winiger