II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.803/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_803/2008
Urteil vom 21. Juli 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Uebersax.
1. Parteien
Apothekerverband des Kantons Freiburg,
2. A.________, Apotheke X.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Dr. Gaudenz G. Zindel und
Dr. Thomas Sprecher,
gegen
1. B.________,
2. Zur Rose AG,
Beschwerdegegner,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Willi,
Direktion für Gesundheit und Soziales, 1701 Freiburg.
Gegenstand
Verletzung des Heilmittelgesetzes / Umgehung des ärztlichen
Selbstdispensationsverbots,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg, III.
Verwaltungsgerichtshof,
vom 18. September 2008.
Sachverhalt:
A.
B.________ führt eine Arztpraxis in K.________/FR. Seit einiger Zeit weist er
seine Patienten mittels Informationsschrift auf die Möglichkeit hin,
Medikamente über die im Kanton Thurgau domizilierte Versandapotheke "Zur Rose"
AG zu beziehen. Dabei erfasst er die verschriebenen Arzneimittel elektronisch
und übermittelt das von ihm ausgestellte Rezept über Internet an die Apotheke,
welche die Medikamente direkt per Post dem betreffenden Patienten oder dem Arzt
zukommen lässt. Dieser selbst erhält für die vermittelten Arzneimittel von der
Versandapotheke eine finanzielle Abgeltung, und er kann als Aktionär der "Zur
Rose" AG von möglichen zusätzlichen Leistungen (insbesondere vom Anteil an
einem eventuellen Unternehmensgewinn) profitieren.
Gegen das Vorgehen von B.________ erhoben A.________, der in K.________ eine
Apotheke führt, und der Apothekerverband des Kantons Freiburg (im Folgenden:
Apothekerverband) am 10. September 2002 bzw. am 17. Juli 2002 je
Aufsichtsbeschwerde bei der Direktion für Gesundheit und Soziales des Kantons
Freiburg (nachfolgend: Gesundheitsdirektion). Darin warfen sie dem Arzt eine
Verletzung oder Umgehung des Selbstdispensationsverbotes sowie eine
Einschränkung des Rechts der Patienten auf freie Wahl der Apotheke vor.
B.
Mit Verfügung vom 23. Dezember 2003 sprach die Gesundheitsdirektion gegen
B.________ eine Verwarnung aus und verbot ihm unter Hinweis auf Art. 292 StGB,
von der Apotheke "Zur Rose" AG finanzielle Vorteile anzunehmen. Dagegen erhob
B.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg (im
Folgenden: Verwaltungsgericht). Dieses erachtete die Urheber der
Aufsichtsbeschwerde, A.________ und den Apothekerverband, als Anzeigeerstatter
und bezog sie nicht in das Verfahren ein. Am 30. November 2005 hiess das
Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg die Beschwerde von B.________ gut und
hob die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 23. Dezember 2003 auf. Am 16.
November 2006 wies das Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde sowie
eine staatsrechtliche Beschwerde des Apothekerverbandes und von A.________ ab,
soweit es darauf eintrat (Urteil des Bundesgerichts 2P.32/2006 und 2A.56/2006).
C.
Am 17. Februar 2006 ersuchten der Apothekerverband und A.________ das
Verwaltungsgericht um Revision seines Entscheides vom 30. November 2005. Dabei
beantragten sie unter anderem, es sei ihnen Parteistellung einzuräumen und die
Beschwerde von B.________ sowie der Apotheke "Zur Rose" AG sei abzuweisen. Mit
Urteil vom 18. September 2008 trat der III. Verwaltungsgerichtshof des
Kantonsgerichts (nachfolgend: Kantonsgericht), der nach der auf den 1. Januar
2008 erfolgten Integration des Verwaltungsgerichts in das Kantonsgericht des
Kantons Freiburg das hängige Verfahren übernommen hatte, auf das
Revisionsbegehren nicht ein.
D.
Am 27. Januar 2006 reichten der Apothekerverband und A.________ - parallel zur
gleichzeitigen Beschwerdeerhebung beim Bundesgericht im Verbots- bzw.
Verwaltungsstrafverfahren gegen B.________ - bei der Gesundheitsdirektion ein
Feststellungsbegehren ein. Damit beantragten sie:
es sei festzustellen, dass die Beteiligung von im Kanton Freiburg
praktizierenden Ärzten am Versandmodell "Zur Rose" AG eine
gesundheitsrechtliche Bewilligung voraussetze;
es sei festzustellen, dass die Vereinbarungen zwischen den sich am
Versandsystem "Zur Rose" AG beteiligenden Ärzten und der "Zur Rose" AG gegen
das kantonale Gesundheitsgesetz verstiessen;
es sei den sich am Versandmodell "Zur Rose" AG beteiligenden, im Kanton
Freiburg praktizierenden Ärzten zu verbieten, Medikamente über die Apotheke
"Zur Rose" AG zu verschreiben;
es sei festzustellen, dass das Versandmodell "Zur Rose" AG die Wahlfreiheit des
Patienten verletze;
es sei festzustellen, dass die direkte und/oder über die Apotheke "Zur Rose" AG
erfolgende Medikamentenabgabe von B.________ rechtswidrig sei;
und es sei diesem zu verbieten, Medikamente über die Apotheke "Zur Rose" AG zu
verschreiben.
Mit Beschluss vom 30. März 2006 trat die Gesundheitsdirektion auf das
Feststellungsgesuch nicht ein.
Am 18. September 2008, d.h. am gleichen Tag, an dem es auf das Revisionsgesuch
nicht eintrat, wies das Kantonsgericht eine gegen den Feststellungsentscheid
gerichtete Beschwerde ab.
E.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 3. November 2008
an das Bundesgericht stellen der Apothekerverband sowie A.________ die
folgenden Anträge:
"1. In Gutheissung der Beschwerde seien der Entscheid des III.
Verwaltungsgerichtshofes vom 18. September 2008 und der Beschluss der Direktion
für Gesundheit und Soziales vom 30. März 2006 aufzuheben.
2. Die Sache sei an den Verwaltungsgerichtshof, eventualiter an die Direktion
für Gesundheit und Soziales zum Zwecke einer materiellen Behandlung des
Feststellungsbegehrens vom 27. Januar 2006 zurückzuweisen.
..."
Zur Begründung werden im Wesentlichen ein Verstoss gegen die Pflicht zur
Begründung eines Entscheides (nach Art. 29 Abs. 2 BV sowie Art. 29 Abs. 3 der
Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 [KV/FR; SR 131.219]), eine
Verletzung der Rechtsweggarantie (gemäss Art. 29a BV und Art. 30 KV/FR), eine
formelle Rechtsverweigerung sowie der Verstoss gegen den Anspruch auf
rechtliches Gehör (nach Art. 29 BV und Art. 29 KV/FR) und Willkür (gemäss Art.
9 BV) bei der Anwendung des Verfahrens- und Gesundheitsrechts des Kantons
Freiburg geltend gemacht.
In ihrer gemeinsamen Vernehmlassung vom 5. Februar 2009 beantragen B.________
und die "Zur Rose" AG, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei
sie abzuweisen. Die Gesundheitsdirektion und das Eidgenössische Departement des
Innern haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Kantonsgericht schliesst
auf Abweisung der Beschwerde.
F.
Mit Replik vom 24. März 2009 halten der Apothekerverband und A.________ an
ihrem Standpunkt fest. B.________ und die "Zur Rose" AG, die
Gesundheitsdirektion sowie das Kantonsgericht haben auf eine Duplik verzichtet.
Am 7. April 2009 reichten der Apothekerverband und A.________ unaufgefordert
eine weitere Eingabe ein. B.________ und die "Zur Rose" AG nahmen dazu am 21.
April 2009 Stellung.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Gesundheitsdirektion trat auf die bei ihr erhobenen
Feststellungsbegehren nicht ein, was das Kantonsgericht mit der Abweisung der
bei ihm dagegen eingereichten Beschwerde schützte. Einzig diese prozessuale
Frage und nicht die inhaltliche Ausgestaltung eines allfälligen
Feststellungsentscheides bildet Streitgegenstand. Nach dem Grundsatz der
Einheit des Verfahrens folgen allerdings prozessuale Entscheide dem Verfahren
in der Hauptsache. Bei dieser handelt es sich um eine Angelegenheit des
öffentlichen Rechts (gemäss Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausnahmetatbestand liegt
nicht vor (vgl. insbes. Art. 83 BGG). Das angefochtene Urteil stellt einen
kantonal letztinstanzlichen Endentscheid dar (Art. 90 BGG). Da es im
Wesentlichen um die Anwendung von kantonalem öffentlichem Recht geht und kein
Bundesgesetz die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht, ist eine
solche ausgeschlossen (vgl. Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 5 VwVG sowie
Art. 33 lit. i VGG), weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht offen steht (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).
1.2 Angefochten ist einzig das verwaltungsgerichtliche Urteil über die
Beschwerde gegen die Nichteintretensverfügung der Gesundheitsdirektion vom 30.
März 2006. Gegen das gleichentags ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts, auf
das Gesuch um Revision seines früheren Urteils vom 30. November 2005 nicht
einzutreten, werden keine Einwendungen erhoben. Weder liegt ein entsprechender
Antrag vor, noch finden sich in der Beschwerdebegründung diesbezügliche
Erwägungen. Auf das Revisionsverfahren ist daher nicht einzugehen.
1.3 Unzulässig ist der Antrag der Beschwerdeführer, auch den erstinstanzlichen
Nichteintretensentscheid aufzuheben. Dieser ist durch das Urteil der Vorinstanz
ersetzt worden (Devolutiveffekt), weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden kann; er gilt immerhin als inhaltlich mitangefochten (BG 134
II 142 E. 1.4 S. 144; 129 II 438 E. 1 S. 441).
1.4 Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind
als ursprüngliche Gesuchsteller im erstinstanzlichen Verfahren durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie sind daher zur Beschwerde an
das Bundesgericht legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.5 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG
geltend gemacht werden. Vorliegend sind insbesondere die Beschwerdegründe der
Verletzung von Bundesrecht, unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts, sowie
von kantonalen verfassungsmässigen Rechten von Interesse (Art. 95 lit. a und c
BGG). Das Bundesgericht wendet dabei das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde ist jedoch zu begründen (Art. 42 Abs. 2
BGG), und es ist darin insbesondere darzulegen, inwiefern Grundrechte und
kantonales Recht verletzt worden sein sollten (Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.6 Soweit sich die Beschwerdeführer auf kantonale verfassungsmässige Rechte
berufen, legen sie nicht rechtsgenüglich dar und ist nicht ersichtlich,
inwiefern diese sie besser schützen sollten als das Bundes(verfassungs)recht.
Es ist darauf daher nicht weiter einzugehen.
2.
Die Beschwerdeführer reichten nach Abschluss des Schriftenwechsels
unaufgefordert eine weitere Eingabe ein, zu der die Beschwerdegegner Stellung
nehmen konnten. Es erscheint fraglich, ob diese nachträgliche Eingabe
entgegenzunehmen ist, äussert sie sich doch nicht unmittelbar zu den
Rechtsschriften der anderen Verfahrensbeteiligten, insbesondere zur Duplik der
Beschwerdegegner, in welchem Fall die Eingabe zuzulassen wäre (vgl. BGE 133 I
100). Vielmehr tragen die Beschwerdeführer neue Argumente vor, die sie schon
bei Beschwerdeerhebung hätten geltend machen können. Solche nach Abschluss des
Schriftenwechsels nachzureichen, ist unzulässig. Überdies stützen sich die
neuen Argumente auf Dokumente, die bereits vor dem angefochtenen Entscheid
zustande kamen. Die Beschwerdeführer hätten die Unterlagen bereits der
Vorinstanz einreichen und den entsprechenden Standpunkt geltend machen müssen.
Da nicht erst der Entscheid der Vorinstanz Anlass dazu gegeben hat, sind die
neuen Beweismittel nicht mehr zuzulassen (Art. 99 Abs. 1 BGG). Im Übrigen ist
auch nicht ersichtlich, inwiefern sich dadurch die Rechtslage für die hier
wesentliche Frage der Verweigerung eines Feststellungsentscheides massgeblich
verändern sollte (vgl. E. 4.4).
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe den angefochtenen Entscheid
ungenügend begründet und damit gegen Art. 29 Abs. 2 BV verstossen. Aus dem in
dieser Bestimmung geschützten Anspruch auf rechtliches Gehör folgt unter
anderem die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Sie kann
sich dabei freilich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken.
Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1
S. 88 mit Hinweisen).
3.2 Der angefochtene Entscheid erfüllt diese Voraussetzungen. Es ergibt sich
daraus mit genügender Deutlichkeit, dass die Vorinstanz davon ausgeht, sie habe
sich bereits in ihrem Entscheid vom 30. November 2005 zu allen massgeblichen
Fragen geäussert; überdies verfüge die Feststellungsverfügung nur über
subsidiären Charakter und könne nicht dazu dienen, nach Ausschöpfung der
ordentlichen Rechtsmittel die gleichen Begehren von denselben zuständigen
Behörden nochmals beurteilen zu lassen; die Beschwerdeführer beabsichtigten
lediglich, über das Feststellungsbegehren die ihnen nicht genehmen Entscheide
des Verwaltungsgerichts sowie des Bundesgerichts zu umgehen, was keinen
Rechtsschutz verdiene. Diese Erwägungen sind genügend klar. Die
Beschwerdeführer vermochten das Urteil der Vorinstanz denn auch sachgerecht
beim Bundesgericht anzufechten, weshalb das Kantonsgericht nicht gegen die
Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verstossen hat.
4.
4.1 Die Beschwerdeführer machen sodann eine Verletzung der Rechtsweggarantie
nach Art. 29a BV, eine formelle Rechtsverweigerung und damit einen Verstoss
gegen Art. 29 Abs. 1 BV sowie eine Verletzung des Willkürverbots nach Art. 9 BV
geltend. Diese Rügen hängen inhaltlich eng miteinander zusammen und können auch
zusammen behandelt werden. Zu prüfen ist dabei, ob der angefochtene Entscheid,
wonach die Gesundheitsdirektion auf das bei ihr eingereichte
Feststellungsbegehren der Beschwerdeführer zu Recht nicht eingetreten ist, vor
Bundesrecht standhält.
4.2 Nach Art. 110 des Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Freiburg (VRG) kann die zuständige
Verwaltungsbehörde über das Bestehen, das Nichtbestehen oder den Umfang
öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten einen Feststellungsentscheid
treffen (Abs. 1). Sie gibt einem Gesuch um Feststellung Folge, wenn der
Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung nachweist.
4.2.1 Der Begriff des schutzwürdigen Interesses mag, wie die Beschwerdeführer
geltend machen, mit demjenigen von Art. 76 VRG übereinstimmen. Dennoch kann
diese Bestimmung, welche die Legitimation im kantonalen Beschwerdeverfahren
regelt, nicht verletzt worden sein. Die Vorinstanz verneinte die
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerinnen nicht, sondern trat auf die bei
ihr eingereichte Beschwerde ein, behandelte diese inhaltlich und wies sie ab.
Dass sie dabei eine Rechtsverletzung durch das erstinstanzliche Nichteintreten
auf das Feststellungsbegehren verneinte, ändert nichts daran, dass sie die
Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer anerkannte. Zu entscheiden ist
mithin einzig über die Auslegung und Anwendung von Art. 110 VRG.
4.2.2 Die Vorinstanzen gingen davon aus, das Feststellungsinteresse sei im
Verhältnis zu einem Gestaltungs- oder Leistungsinteresse subsidiär, d.h. es
könne nur dann massgeblich sein, wenn ein Gestaltungs- oder Leistungsbegehren
ausgeschlossen sei. Dies entspricht der allgemeinen in Lehre und Rechtsprechung
vertretenen Auffassung zur Natur von Feststellungsverfahren (vgl. etwa RENÉ
RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, 1996, Rz. 1187 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER,
in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, 2008, N. 10 ff. zu Art. 25, insbes. N.
16; BGE 126 II 300 E. 2c S. 303; 123 II 402 E. 4b/aa S. 413, je mit Hinweisen),
zumindest solange als dem Gesuchsteller daraus nicht unzumutbare Nachteile
entstehen (vgl. BGE 112 V 81 E. 2a S. 84). Nicht feststellungsfähig sind
überdies rein theoretische oder abstrakte bzw. hypothetische Rechtsfragen
(RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., Rz. 1189; WEBER-DÜRLER, a.a.O., N. 18 zu Art. 25).
Ein solcher Zweck eines Feststellungsbegehrens würde der Funktion des
Feststellungsverfahrens widersprechen, wie jede andere Verfügung die Rechtslage
im Einzelfall zu klären.
4.3 Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, der angefochtene Entscheid
verunmögliche ihnen, die Zulässigkeit der Abgabe von Arzneimitteln über eine
Versandapotheke im Kanton Freiburg überprüfen zu lassen und im entsprechenden
Verfahren Parteirechte geltend zu machen. Sie seien von sämtlichen bisherigen
arzneimittelrechtlichen Verfahren ausgeschlossen worden und hätten somit ihre
Rechte nicht einbringen können.
4.3.1 Nach Art. 85 des freiburgischen Gesundheitsgesetzes vom 16. November 1999
(GesG) sind Vereinbarungen namentlich finanzieller Art unter
Gesundheitsfachpersonen untersagt, wenn sie den Interessen einer Patientin bzw.
eines Patienten oder der Bevölkerung zuwiderlaufen. Gemäss Art. 112 GesG dürfen
Arzneimittel nur in Apotheken und Drogerien abgegeben werden. Eine Ausnahme
gilt insbesondere für Notsituationen. Auch dürfen Ärzte und Zahnärzte trotz
grundsätzlichen Selbstdispensationsverbotes dann eine Privatapotheke führen, um
den Bedarf der Bevölkerung zu befriedigen, wenn in einer Ortschaft keine
ausreichende Möglichkeit des Zugangs zu einer Apotheke besteht. Abgesehen vom
kantonalen Recht findet sich auch in Art. 33 des Bundesgesetzes vom 15.
Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR
812.21) ein Verbot des Versprechens oder Gewährens geldwerter Vorteile an
Personen, die Arzneimittel verschreiben oder abgeben.
4.3.2 Die Vereinbarkeit des Verhaltens der Beschwerdegegner mit der
Heilmittelgesetzgebung wurde bereits im durch das Bundesgerichtsurteil 2P.32/
2006 und 2A.56/2006 abgeschlossenen früheren Verfahren rechtskräftig beurteilt.
Darin äusserte sich das Bundesgericht auch zur Abgrenzung des einschlägigen
kantonalen Rechts vom Bundesrecht. Den Beschwerdeführern wurde dabei mit
Hinweis auf ihre Stellung als reine Anzeigeerstatter keine Parteieigenschaft
zuerkannt. Sie hatten auch nicht rechtsgültig um eine Beiladung ersucht, wie
sich aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid ergibt. Das Bundesgericht sah
daher im Vorgehen der kantonalen Behörden weder Willkür noch eine formelle
Rechtsverweigerung.
4.3.3 Wie das Kantonsgericht zu Recht annimmt, bezweckt das
Feststellungsbegehren der Beschwerdeführer im Ergebnis, auf diesen Entscheid
zurückzukommen und das Verfahren neu aufzurollen. Dafür besteht aber kein
schutzwürdiges Interesse. Ist ein Rechtsstreit bereits formell rechtskräftig
entschieden worden, kann er nicht über ein Feststellungsgesuch wieder neu
initiiert und damit die Rechtskraft unterlaufen werden (vgl. WEBER-DÜRLER,
a.a.O., N. 17 zu Art. 25). Dies gilt erst recht, wenn das rechtskräftige
Verfahren rechtsgestaltender Natur war und grundsätzlich ein neues anderes
rechtsgestaltendes Verfahren möglich erscheint. Das könnte im vorliegenden
Zusammenhang etwa dann zutreffen, wenn eine massgeblich neue tatsächliche oder
rechtliche Ausgangslage entstünde oder wenn sich die gleiche oder eine analoge
Situation in einer anderen Ortschaft oder bei einem anderen Arzt ergäbe.
4.3.4 Die Absicht der Beschwerdeführer geht denn auch aus ihren vor der
Gesundheitsdirektion eingereichten Feststellungsanträgen (vgl. Sachverhalt lit.
D) deutlich hervor: Zwei Begehren waren auf die Anordnung eines Verbotes
gerichtet und verfügten damit eindeutig über rechtsgestaltenden Charakter,
womit sie der Subsidiarität des Feststellungsverfahrens widersprechen. Die
übrigen waren zwar feststellender Natur. Sie betrafen aber entweder direkt die
Beschwerdegegner und bezweckten eine Korrektur des bereits rechtskräftig
beurteilten Aufsichtsverfahrens, oder sie waren neu allgemein für die gesamte
Ärzteschaft des Kantons Freiburg formuliert, womit sie die generelle Klärung
der theoretischen Rechtslage zum Ziel hatten. Die erste Art der Antragstellung
scheitert mithin ebenfalls an der Subsidiarität, die zweite an der am
Einzelfall ausgerichteten Funktion des Feststellungsverfahrens.
4.4 Die Auslegung des anwendbaren Gesetzesrechts durch die Vorinstanz
entspricht demnach dem allgemein üblichen Verständnis des
verwaltungsrechtlichen Feststellungsverfahrens. Die Beschwerdeführer bezwecken
im Wesentlichen, die gleiche Rechtsfrage, die bereits im früheren Verfahren
rechtskräftig entschieden worden war, erneut zur Beurteilung zu bringen,
entweder durch erneute Prüfung des konkreten Einzelfalles oder dann durch eine
abstrakte Fragestellung, die im Grunde genommen auf den Erlass
allgemeinverbindlicher Weisungen hinausläuft. Im früheren Verfahren waren die
Beschwerdeführer zwar nicht als Partei zugelassen; sie hatten aber das
Aufsichtsverfahren durch ihre Anzeige selbst gewählt und eingeleitet. Die
Verweigerung der Parteistellung wurde damals im Rechtsmittelverfahren
verbindlich geprüft. Unter diesen Umständen ist es nicht willkürlich, den
Beschwerdeführern ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse abzusprechen. Der
angefochtene Entscheid läuft sodann nicht auf eine formelle Rechtsverweigerung
hinaus und verstösst nicht gegen Art. 29 Abs. 1 BV. Die von den
Beschwerdeführern aufgeworfene Rechtsfrage wurde im früheren Verfahren
inhaltlich entschieden. Schliesslich konnten die Beschwerdeführer mit ihren
Anliegen an die gerichtlichen Instanzen gelangen, weshalb der angefochtene
Entscheid auch nicht die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV verletzt, woran
nichts ändert, dass dem Feststellungsbegehren inhaltlich keine Folge geleistet
wurde. Ob sich eine Neueinschätzung der bundesrechtlichen Bestimmungen,
insbesondere von Art. 33 HMG, und im Anschluss daran auch der kantonalen
Vorschriften rechtfertigt, wie die Beschwerdeführer neu behaupten, braucht hier
nicht entschieden zu werden. Auch eine solche Entwicklung würde ihnen im
vorliegenden Verfahren nicht ein schutzwürdiges Interesse an der von ihnen
verlangten Feststellungsverfügung verschaffen.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer unter Solidarhaft
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Überdies haben sie,
ebenfalls unter solidarischer Haftung, die Beschwerdegegner als
Solidargläubiger für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 2 und Abs. 4 in Verbindung mit Art. 65 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben, unter solidarischer Haftung, die Beschwerdegegner
als Solidargläubiger für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu
entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Direktion für Gesundheit und Soziales
sowie dem Kantonsgericht des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, und
dem Eidgenössischen Departement des Innern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Juli 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Uebersax