II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.796/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_796/2008
Sentenza del 12 marzo 2009
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Müller, presidente,
Karlen e Donzallaz,
cancelliere Bianchi.
Parti
Casinò Locarno SA,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Michele Rossi,
contro
Commissione federale delle case da gioco,
Eigerplatz 1, 3003 Berna.
Oggetto
uso della denominazione "Grand Casinò Locarno",
ricorso in materia di diritto pubblico contro
la sentenza emanata il 29 settembre 2008
dal Tribunale amministrativo federale, Corte II.
Fatti:
A.
Il 3 ottobre 2006 la Commissione federale delle case da gioco ha chiesto alla
Casinò Locarno SA, titolare di una concessione di tipo B, di abbandonare
l'utilizzo della locuzione "Grand Casinò Locarno" nella propria denominazione
corrente. Secondo l'autorità tale modifica s'imponeva in virtù della sentenza
del 29 marzo precedente con cui il Tribunale federale aveva ordinato ad una
società che pure gestiva una casa da gioco con concessione B di tralasciare
l'aggettivo "Grand" nella propria ragione sociale (DTF 132 III 532). Il 15
febbraio 2007 la Casinò Locarno SA ha risposto di non essere intenzionata ad
adottare alcun provvedimento, rilevando in particolare che la sentenza del
Tribunale federale non riguardava l'uso del termine controverso in un semplice
logo o marchio aziendale.
B.
Con decisione del 13 settembre 2007 la Commissione federale delle case da gioco
ha allora vietato alla Casinò Locarno SA di usare la denominazione "Grand
Casinò Locarno" e le ha concesso un termine di tre mesi dalla crescita in
giudicato per eliminare ogni apparenza di questa dicitura. Su ricorso
dell'interessata, con sentenza del 29 settembre 2008 il Tribunale
amministrativo federale, Corte II, ha confermato la pronuncia di prima istanza.
C.
Il 30 ottobre 2008 la Casinò Locarno SA ha presentato un ricorso in materia di
diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale con cui, oltre all'annullamento
del giudizio del Tribunale amministrativo federale, chiede, in via principale,
di constatare la nullità della decisione emanata dalla Commissione federale
delle case da gioco e, in via subordinata, di annullare pure questa decisione.
Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
La Commissione federale delle case da gioco propone di respingere il ricorso.
Il Tribunale amministrativo federale ha invece comunicato di rinunciare a
pronunciarsi.
D.
Con decreto presidenziale del 24 novembre 2008 è stata accolta l'istanza di
conferimento dell'effetto sospensivo formulata nel gravame.
Diritto:
1.
1.1 Il ricorso concerne una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) che
non ricade sotto alcuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF ed è diretto
contro una decisione finale (art. 90 LTF) resa dal Tribunale amministrativo
federale (art. 86 cpv. 1 lett. a LTF). Presentato in tempo utile (art. 100 cpv.
1 LTF) dalla destinataria del giudizio contestato, che ha un interesse degno di
protezione all'annullamento del medesimo (art. 89 cpv. 1 LTF), il gravame è
pertanto di massima ammissibile.
Un'eccezione va tuttavia ravvisata nella misura in cui la ricorrente domanda
che sia constatata la nullità, rispettivamente che sia annullata anche la
decisione emanata dalla Commissione federale delle case da gioco. In virtù
dell'effetto devolutivo della procedura ricorsuale tale decisione è infatti
stata sostituita dalla sentenza del Tribunale amministrativo federale. Soltanto
quest'ultima pronuncia può quindi costituire l'oggetto dell'impugnativa (DTF
134 II 142 consid. 1.4; DTF 131 II 470 consid. 1.1; 129 II 438 consid. 1).
1.2 Con il ricorso in materia di diritto pubblico può in particolare venir
censurata la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nozione che
comprende anche i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 133 III 446 consid.
3.1, 462 consid. 2.3). Di principio il Tribunale federale applica comunque il
diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF) e non è quindi vincolato né agli
argomenti fatti valere nel ricorso né ai considerandi sviluppati dall'istanza
precedente. La violazione di diritti fondamentali è per contro esaminata
unicamente se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura (art. 106 cpv.
2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.2; 134 I 83 consid. 3.2; 133 II 249 consid.
1.4.2).
L'accertamento dei fatti può venir contestato soltanto se è stato svolto in
modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95
LTF e se l'eliminazione del vizio è determinante per l'esito del procedimento
(art. 97 cpv. 1 LTF). Se non ricorrono questi presupposti, che possono indurre
anche ad una rettifica o a una completazione d'ufficio (art. 105 cpv. 2 LTF),
il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità
inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF).
2.
2.1 L'art. 8 della legge federale del 18 dicembre 1998 sul gioco d'azzardo e
sulle case da gioco (Legge sulle case da gioco, LCG; RS 935.52) suddivide le
case da gioco in due categorie: i gran casinò ed i kursaal. I primi, ovvero le
case da gioco al beneficio di una concessione di tipo A, offrono giochi da
tavolo e apparecchi automatici per i giochi d'azzardo (art. 8 cpv. 1 LCG),
mentre i secondi, con concessione di tipo B, possono offrire al massimo tre
giochi da tavolo nonché apparecchi automatici per i giochi d'azzardo con un
minor potenziale di vincita e di perdita (art. 8 cpv. 2 LCG).
2.2 Come rilevato nella già citata sentenza pubblicata in DTF 132 III 532, i
termini di gran casinò e di kursaal sono stati introdotti a livello
parlamentare per rendere più immediata la distinzione tra le due tipologie di
struttura rispetto alle definizioni tecniche di casa da gioco di categoria A e
di categoria B (DTF 132 III 532 consid. 3.2.1; BU 1997 CS 1312). Considerato il
significato ben preciso attribuito dal legislatore alle due locuzioni
menzionate, il Tribunale federale ha concluso che la denominazione Grand Casinò
deve essere riservata alle società in possesso di una concessione A (DTF 132
III 532 consid. 3.2.2).
Nel caso allora in esame ha perciò imposto alla Grand Casinò Admiral SA, che
gestiva a Mendrisio una casa da gioco con licenza di tipo B, di cambiare la
propria ragione sociale, abbandonando l'aggettivo "Grand". Tale menzione
disattendeva infatti le regole sulla formazione delle ditte commerciali,
segnatamente i principi di veridicità e di divieto d'inganno sanciti dall'art.
944 cpv. 1 CO e dall'art. 38 cpv. 1 dell'ordinanza del 7 giugno 1937 sul
registro di commercio, allora in vigore (aORC; RU 1937 602; cfr. l'Allegato n.
I all'ordinanza del 17 ottobre 2007 sul registro di commercio, ORC; RS 221.411;
DTF 132 III 532 consid. 4.2).
3.
3.1 Nella fattispecie, la ragione sociale della ricorrente è conforme alla
terminologia prevista dall'art. 8 LCG, in quanto non contiene l'aggettivo
"Grand". È tuttavia incontestato che l'insorgente stessa si fregia della
denominazione di "Grand Casinò Locarno" nell'insegna affissa all'esterno e
all'interno dei locali aziendali nonché nei prospetti pubblicitari, nelle
pagine web o ancora sulla propria carta intestata. Tale utilizzo quale insegna
e quale nome commerciale è suscettibile di creare confusione nel pubblico,
quanto all'offerta di giochi proposta, alla stessa stregua dell'aggiunta del
termine "Grand" nella ditta commerciale. Di per sé non vi è quindi alcun motivo
plausibile per limitare il divieto d'uso di tale aggettivo alle ragioni sociali
delle titolari di una concessione B e non estenderlo pure all'appellativo
usuale o al logo con cui queste ultime si indirizzano in generale all'utenza.
3.2 L'autorità di prima istanza ha dedotto questa interdizione anche nel caso
concreto dalle regole sulle ditte commerciali, segnatamente dal già citato art.
38 cpv. 1 aORC, in relazione con gli art. 47 e 48 aORC (RU 1997 2231). L'art.
47 aORC, ripreso attualmente dall'art. 954a CO, obbliga le società ad indicare
in modo completo e senza modifiche la ditta iscritta nel registro di commercio
nelle proprie lettere nonché in talloncini di ordinazione, fatture e
comunicazioni. Tale norma ammette certo l'utilizzo complementare di
abbreviazioni, simboli, nomi commerciali, insegne o indicazioni analoghe, ma
tali denominazioni non devono ovviamente indurre il pubblico in errore (MARTINA
ALTENPOHL, in Basler Kommentar, Obligationenrecht II, 3a ed. 2008, n. 4 ad art.
954a CO). In caso contrario potrebbero addirittura risultare adempiuti gli
estremi del reato penale previsto dall'art. 326ter CP.
3.3 Ora, l'utilizzo dell'appellativo "Grand Casinò" da parte della ricorrente,
esclusivo in alcuni contesti ed in forma perlomeno ambigua congiuntamente alla
ragione sociale in altri, può effettivamente configurare una violazione
dell'art. 47 aORC, rispettivamente dell'art. 954a CO. Si tratta infatti di un
nome commerciale che ha un significato giuridico ben diverso dal solo
sostantivo "Casinò" utilizzato nella ragione sociale e che designa una
categoria di case da gioco a cui la ricorrente non appartiene. Tuttavia non v'è
bisogno di esulare dalle normative specifiche in materia di case da gioco per
ammettere l'esistenza di un'infrazione. Diversamente da quanto addotto
nell'impugnativa, il comportamento dell'insorgente può infatti essere ritenuto
contrario già allo stesso art. 8 LCG, nonché, come sostenuto nella prima
comunicazione dell'autorità di vigilanza, agli art. 2 e 33 LCG.
In effetti, è vero che l'art. 8 LCG definisce innanzitutto i due tipi di case
da gioco, ma non è errato ritenere che di riflesso ponga anche dei limiti nelle
denominazioni di cui queste possono servirsi per identificarsi. Da par suo,
l'art. 2 cpv. 1 lett. a LCG annovera tra gli scopi della legge quello di
garantire una gestione sicura e trasparente dei giochi. La ricorrente sostiene
che l'esigenza di trasparenza riguarda l'integrità degli enti che partecipano
alla casa da gioco al fine di evitare problemi di criminalità e di riciclaggio.
In realtà il concetto di trasparenza nella gestione dei giochi ha una portata
più generale e può senz'altro anche implicare che i casinò non devono suscitare
dubbi in merito ai giochi da loro proposti, dubbi che sono invece alimentati
dall'utilizzo della denominazione "Grand Casinò" da parte di una casa da gioco
con concessione B. Inoltre il divieto di fare pubblicità importuna prescritto
dall'art. 33 LCG non può essere circoscritto all'obiettivo di limitare gli
effetti socialmente nocivi del gioco, come addotto nel ricorso. Importuna può
infatti essere considerata qualsiasi forma di pubblicità inveritiera o ambigua
quanto alla natura della casa da gioco. Infine, come ritenuto dall'istanza
precedente, non è nemmeno infondato ammettere che una società titolare di una
concessione di tipo B che utilizza nell'insegna e nel nome corrente l'aggettivo
"Grand" non offra tutte le garanzie per un'attività irreprensibile ai sensi
dell'art. 12 cpv. 1 lett. a LCG.
3.4 Considerato che il comportamento rimproverato alla ricorrente si avvera
lesivo anche della legge sulle case da gioco, può evidentemente rimanere
indecisa la questione, sollevata nel gravame, di sapere se la Commissione
federale delle case da gioco abbia la competenza di imporre provvedimenti sulla
base di altre disposizioni, segnatamente dell'ordinanza sul registro di
commercio.
Giova comunque osservare che la Commissione federale delle case da gioco ha il
compito di sorvegliare le case da gioco e di vigilare sul rispetto delle
prescrizioni legali (art. 48 cpv. 1 LCG) ed è tenuta a prendere le misure
necessarie al ripristino dello stato legale non solo in caso di violazione
della legge sulle case da gioco, ma anche di altre irregolarità (art. 50 cpv. 1
LCG). Nello stesso senso anche l'atto di concessione rilasciato alla ricorrente
indica espressamente che quest'ultima è tenuta a rispettare tutte le
disposizioni legali, elencando peraltro le normative più pertinenti e non
limitando questa lista alla legge e all'ordinanza sulle case da gioco. Ne
consegue che perlomeno laddove vi è il rischio concreto di compromettere la
realizzazione degli scopi della legislazione in materia di case da gioco, la
relativa Commissione federale può fondare un suo intervento anche sulla
violazione di una norma legale estranea a tale ordinamento specifico.
3.5 La ricorrente lamenta pure la violazione della garanzia costituzionale alla
tutela della buona fede (art. 9 Cost.). Rileva infatti che sin dal 2003, e
quindi in numerose occasioni, si è sempre rivolta alla Commissione federale
delle case da gioco utilizzando la carta intestata ed il logo con la dicitura
"Grand Casinò Locarno". A suo giudizio per atti concludenti la Commissione
avrebbe quindi accettato questa denominazione che ella, in buona fede, poteva
ritenersi autorizzata ad utilizzare. Tant'è vero, prosegue, che ha proceduto ad
ingenti investimenti in materiale, la cui sostituzione, con l'eliminazione del
logo attuale, comporterebbe una spesa di circa fr. 300'000.---.
3.5.1 Orbene, è innegabile che fino al mese di ottobre del 2006 l'autorità di
vigilanza non ha mai criticato l'uso della denominazione "Grand Casinò" da
parte dell'insorgente. Del resto, l'autorità stessa riconosce che l'ordine
controverso rappresenta un cambiamento della propria prassi. Secondo
giurisprudenza e dottrina, un simile cambiamento può essere attuato se si fonda
su motivi seri ed oggettivi, quali la conoscenza più esatta dalle intenzioni
del legislatore, la modifica delle circostanze o l'evoluzione dei costumi (DTF
133 V 37 consid. 5.3.3; 132 III 770 consid. 4). In concreto, alla base della
prassi più rigorosa vi è la sentenza del Tribunale federale relativa al casinò
di Mendrisio, che ha sensibilizzato la Commissione federale delle case da gioco
sulla portata della distinzione e dell'uso dei termini di grand casinò e di
kursaal, menzionati all'art. 8 LCG. La modifica intervenuta si fonda pertanto
su una più attenta ed approfondita conoscenza della ratio legis ed è quindi di
massima ammissibile.
3.5.2 All'applicazione in un caso specifico di una nuova prassi fondata su
motivi di per sé validi può comunque ostare il diritto alla protezione della
buona fede (DTF 132 II 153 consid. 5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5a ed. 2006, n. 515). Detta garanzia costituzionale tutela
l'affidamento legittimo riposto nelle assicurazioni ricevute da un'autorità o
in un determinato comportamento suscettibile di fondare precise aspettative
(DTF 132 II 240 consid. 3.2.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1).
Affinché in virtù di tale principio si possa pretendere di ottenere un
vantaggio contrario alla disciplina usuale, occorre tra l'altro che
l'interessato non abbia potuto rendersi immediatamente conto dell'inesattezza
dell'informazione ricevuta o dell'irregolarità del comportamento a cui si
appella (DTF 131 II 627 consid. 6.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 657).
Nella fattispecie può per certi versi sorprendere che, nonostante i numerosi
contatti diretti e l'utilizzazione mai sottaciuta della qualifica "Grand
Casinò" da parte della ricorrente, la Commissione federale delle case da gioco
abbia tollerato questa pratica per oltre tre anni. Ciò non toglie che l'abuso
commesso fregiandosi di questa denominazione poteva e doveva apparire sin
dall'inizio evidente. Il preciso significato dell'appellativo "Gran Casinò"
caratterizzante una delle due categorie di case da gioco è infatti definito in
maniera esplicita ed inequivocabile già dalla normativa legale. Per coglierne
il senso non occorreva la sentenza del Tribunale federale addotta come motivo
dall'autorità per giustificare l'abbandono della propria prassi indulgente. In
effetti questa sentenza non ha posto un principio giurisprudenziale
interpretando disposizioni silenti o di difficile comprensione, ma ha essa
stessa riconosciuto che "il tenore dell'art. 8 LCG ... è formulato in modo
chiaro e scevro di ogni ambiguità" (DTF 132 III 532 consid. 3.2.1).
Di conseguenza, indipendentemente dall'attitudine assunta dalla Commissione
federale delle case da gioco, la ricorrente non poteva in buona fede ritenere
di essere abilitata a qualificarsi quale "Grand Casinò". Ragionevolmente essa
non può che aver speculato sull'inazione dell'autorità di vigilanza per
suscitare nella potenziale utenza l'impressione di disporre di una concessione
di tipo A, consapevole tuttavia che il titolo di "Grand Casinò" era riservato a
questa categoria di case da gioco. D'altronde non risulta che abbia mai chiesto
in maniera precisa ed esplicita all'autorità se poteva fregiarsi di tale
denominazione. La censura di violazione del diritto alla tutela della buona
fede si avvera pertanto priva di fondamento.
3.6 Il provvedimento litigioso non risulta infine lesivo nemmeno del principio
di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.; DTF 133 I 77 consid. 4.1; 132 I 49
consid. 7.2; 130 I 65 consid. 3.5.1). Il termine di tre mesi dalla crescita in
giudicato della decisione fissato dall'autorità di prima istanza per adattare
tutte le scritte in cui compaiono il logo e la dicitura "Grand Casinò Locarno"
appare infatti adeguato allo scopo di interesse pubblico che questa misura
persegue. Questa conclusione s'impone tanto più se si considera che la
ricorrente non poteva ignorare l'ambiguità connessa all'utilizzo di tale nome e
che tra il primo invito a regolarizzare la situazione e l'adozione della
decisione formale da parte dell'autorità di sorveglianza è comunque trascorso
già quasi un anno. L'interessata avrebbe quindi dovuto gestire gli investimenti
nel materiale con la scritta "Gran Casinò" tenendo conto del rischio di dover
un giorno procedere ad una modifica ed ha in ogni caso avuto un certo tempo per
ammortizzare le spese sostenute ed esaurire le riserve degli oggetti di consumo
su cui figura detta scritta. Ciò vale a maggior ragione al momento attuale,
dopo circa due anni e mezzo dalla prima segnalazione da parte della Commissione
federale delle case da gioco.
4.
In base alle considerazioni che precedono, il ricorso, nella misura in cui è
ammissibile, deve pertanto essere respinto.
Secondo soccombenza, le spese processuali vanno poste a carico della ricorrente
(art. 65 e 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti
(art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, alla Commissione federale
delle case da gioco e al Tribunale amministrativo federale, Corte II.
Losanna, 12 marzo 2009
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Müller Bianchi