II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.780/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_780/2008
Urteil vom 15. Juni 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Zünd,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno Steiner,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch das Polizeidepartement der Stadt Zürich,
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
Gegenstand
Entzug des Patents zur Führung einer Gastwirtschaft,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4.
Kammer,
vom 17. September 2008.
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 3. März 2008 entzog das Kommissariat Polizeibewilligungen der
Stadtpolizei Zürich X.________ das Gastwirtschaftspatent zur Führung des
Restaurants A.________ in Zürich mit sofortiger Wirkung. Zugleich wurde einer
allfälligen Einsprache die aufschiebende Wirkung entzogen. Am 16. April 2008
wies der Stadtrat von Zürich eine dagegen gerichtete Einsprache ab und entzog
wiederum einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung. Mit Schreiben vom
22. Mai 2008 teilte X.________ dem Kommissariat Polizeibewilligungen unter
anderem mit, einstweilen bis zur rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens
betreffend Patententzug auf das Patent zu verzichten, damit Y.________ ein
Patent zur Führung der Gastwirtschaft A.________ erteilt und der Betrieb bis
zum rechtskräftigen Entscheid über den Patententzug weitergeführt werden könne.
Am 24. Mai 2008 reichte X.________ bei der Volkswirtschaftsdirektion Rekurs
gegen den Beschluss des Stadtrats von Zürich vom 16. April 2008 ein. Am 2. Juni
2008 erhielt Y.________ das ersuchte Patent. Am 17. Juni 2008 schrieb die
Volkswirtschaftsdirektion den bei ihr erhobenen Rekurs wegen
Gegenstandslosigkeit ab. Mit Urteil vom 17. September 2008 wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine dagegen gerichtete Beschwerde ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. Oktober 2008
an das Bundesgericht beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts
aufzuheben und die Sache an dieses zurückzuweisen. Im Wesentlichen macht sie
eine Verletzung von Art. 13 in Verbindung mit Art. 6 EMRK sowie von Art. 9, 27,
29 Abs. 1 und 2 und Art. 29a BV geltend.
Die Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die
Volkswirtschaftsdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich haben
auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen, das Verfahren abschliessenden Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts (vgl. Art. 82 Abs. 1 und Art. 90 BGG).
Ein Ausnahmetatbestand nach Art. 83 BGG liegt nicht vor, und die
Beschwerdeführerin ist als direkte Adressatin vom angefochtenen Entscheid in
schutzwürdigen Interessen besonders berührt und damit zur Beschwerde berechtigt
(vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht ist demnach grundsätzlich zulässig.
1.2 Mit der Beschwerde kann unter anderem geltend gemacht werden, der
angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht - inklusive Bundesverfassungsrecht
-, Völkerrecht sowie kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 95 BGG). Das
Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
Wesentliche Fragen des Sachverhalts sind vorliegend allerdings nicht strittig.
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Nach Art. 42 Abs. 1 BGG hat freilich die Rechtsschrift die Begehren und
deren Begründung zu enthalten; im Rahmen der Begründung ist in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid das massgebliche Recht
verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Die Vorbringen müssen sachbezogen sein, damit
aus der Beschwerdeschrift ersichtlich ist, in welchen Punkten und weshalb der
angefochtene Entscheid beanstandet wird. Dies setzt voraus, dass sich die
Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen
Entscheides auseinandersetzen (BGE 134 II 244). Insbesondere prüft das
Bundesgericht die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und
interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Wird eine
Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen
Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem
qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 134 II 244 E. 2.2 S.
246; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen). Es erscheint fraglich, ob die
Beschwerdeschrift diese Voraussetzungen hinsichtlich der Willkürrüge erfüllt,
legt die Beschwerdeführerin doch nicht dar, welche Bestimmungen oder Grundsätze
des kantonalen Verfahrensrechts angeblich qualifiziert unrichtig ausgelegt bzw.
angewendet worden sein sollen. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen
bleiben.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanzen hätten gegen Art. 29
Abs. 1 und Art. 29a BV sowie gegen Art. 6 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 13
EMRK verstossen, indem sie in der vorliegenden Streitsache nicht materiell über
die Rechtmässigkeit des Patententzuges entschieden hätten.
2.2 Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf
Beurteilung innert angemessener Frist. Eine Verletzung dieser Bestimmung liegt
unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch,
dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und
behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird als formelle
Rechtsverweigerung bezeichnet (BGE 107 Ib 160 E. 3b S. 164; Urteil des
Bundesgerichts B 5/05 vom 17. Juli 2006 E. 3.3; JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS
SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 823 ff.).
2.3 Gemäss Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten, von hier nicht
massgebenden Ausnahmen abgesehen, Anspruch auf Beurteilung durch eine
richterliche Behörde. Garantiert wird dadurch der effektive Zugang zum Gericht.
Dieser Anspruch wird verletzt, wenn das anwendbare Verfahrensrecht den Zugang
durch ungerechtfertigte Sachurteilsvoraussetzungen versperrt, was unter
Umständen auch auf das hier fragliche Erfordernis eines aktuellen praktischen
Interesses zutreffen könnte (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 914 ff.). Nach
Art. 130 Abs. 3 BGG stand den Kantonen allerdings eine Übergangsfrist bis zum
1. Januar 2009 zu zur Anpassung ihres Verfahrensrechts in
öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten an die prozessualen Voraussetzungen des
Bundesgerichtsgesetzes (insbesondere Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG) einschliesslich
der Bestimmungen, die zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV
erforderlich waren. Der angefochtene Entscheid erging am 17. September 2008 und
damit vor Ablauf dieser Frist. Allerdings richtet sich die Übergangsfrist von
Art. 130 Abs. 3 BGG in erster Linie an den kantonalen Gesetzgeber. Ob sie auch
gilt, wenn sich die Anforderungen von Art. 29a BV bereits allein durch eine
Anpassung der bisherigen Rechtsprechung durch die kantonalen Gerichte und damit
ohne Gesetzesänderung erfüllen lassen, erscheint fraglich, kann aber offen
bleiben.
2.4 Im vorliegenden Fall ist jedenfalls Art. 6 EMRK anwendbar. Diese Bestimmung
vermittelt - schon für sich und unabhängig von Art. 13 EMRK - unter anderem bei
zivilrechtlichen Streitigkeiten das Recht auf Zugang zu einem Gericht, das
nicht nur theoretisch und illusorisch sein darf, sondern effektiv gewährleistet
werden muss (vgl. etwa CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische
Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., 2008, S. 48). Auch dieser Anspruch wird
verletzt, wenn das anwendbare Verfahrensrecht den Zugang durch
ungerechtfertigte Sachurteilsvoraussetzungen versperrt (vgl. zur entsprechenden
Bedeutung des aktuellen praktischen Interesses bei der analogen Ausgangslage
von Art. 13 EMRK das Urteil des EGMR vom 16. Dezember 1997 i.S. Camenzind c/
Schweiz, Recueil 1997-VIII S. 2880, VPB 1998 Nr. 113 S. 958). Der Entscheid
über den Entzug eines Patentes zur Führung eines Gastwirtschaftsgewerbes hat
zivilrechtlichen Charakter (vgl. MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. Aufl., 1999, Rz. 380 ff.; BGE 123 I 87 E.
2a S. 88 f.). Damit kann die Beschwerdeführerin aus Art. 6 EMRK einen Anspruch
auf effektiven Gerichtszugang ableiten. Die Schutzwirkung der
Menschenrechtskonvention deckt sich insoweit mit derjenigen von Art. 29 Abs. 1
BV (vgl. BGE 130 I 174 E. 2.2 S. 177 f. mit Hinweisen).
3.
3.1 Nach § 6 des Gastgewerbegesetzes des Kantons Zürich vom 1. Dezember 1996
(GastgewerbeG) wird das Patent erteilt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen
erfüllt sind (Abs. 1). Bis zur Erledigung des Patentbewerbungsverfahrens kann
ein vorläufiges Patent erteilt werden, wenn voraussichtlich keine
Patenthinderungsgründe vorliegen (Abs. 2). Das Patent lautet auf die für die
Betriebsführung verantwortliche Person und ist nicht übertragbar (§ 7 Abs. 1
GastgewerbeG). Es wird auf einen bestimmten Betrieb ausgestellt und gilt nur
für die genehmigten Räumlichkeiten und Flächen (§ 8 GastgewerbeG). Die
materiellen Voraussetzungen der Patenterteilung sind in §§ 13 und 14
GastgewerbeG geregelt. Nach § 5 der zürcherischen Verordnung zum
Gastgewerbegesetz vom 16. Juli 1997 (GastgewerbeV) erlöschen Patente unter
anderem mit dem Verzicht der Inhaberin oder des Inhabers (lit. a) oder mit dem
Entzug (lit. c).
3.2 Die Volkswirtschaftsdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
gehen gestützt auf diese kantonalgesetzliche Regelung davon aus, dass pro
Betrieb jeweils nur ein Patent erteilt werden könne. Bestehe ein solches, sei
die Erteilung eines weiteren Patentes von vornherein ausgeschlossen. Die
Beschwerdeführerin habe kein Rechtsschutzinteresse mehr an der Überprüfung der
Rechtmässigkeit des Patententzugs, weil sie auf das Patent inzwischen
verzichtet habe und ein solches für denselben Betrieb an eine andere Person
ausgestellt worden sei, zumal es sich bei diesem nicht um ein vorläufiges
Patent im Sinne von § 6 Abs. 2 Gastgewerbegesetz handle, worin ein anderer
Tatbestand geregelt sei. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich ging
davon aus, nach dem Verzicht auf das Patent habe der bei ihr hängige Rekurs der
Beschwerdeführerin wegen Wegfallens bzw. wegen dadurch eingetretenen Fehlens
des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses als gegenstandslos
abgeschrieben werden dürfen. Gemäss dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
fehlte es bereits bei Rekurserhebung am aktuellen Rechtsschutzinteresse, weil
die Beschwerdeführerin den Rekurs erst nach dem Verzicht auf das strittige
Patent erhob, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten gewesen wäre; dies sei
aber im Ergebnis ohne Belang, da so oder so davon ausgegangen werden müsse,
dass die Ausgangsverfügung über den Patententzug nicht in materielle
Rechtskraft erwachsen sei, womit es der Beschwerdeführerin möglich bleibe, ein
neues Gesuch um Patenterteilung zu stellen, das dem vollständigen
Rechtsmittelweg unterliege. Damit würden die Verfahrensrechte der
Beschwerdeführerin nicht beschränkt.
3.3 Der Entscheid über den Patententzug wurde - offenbar standardmässig - mit
dem gleichzeitigen Entzug der aufschiebenden Wirkung allfälliger Rechtsmittel
verbunden, womit er sofortige Rechtswirkung entfaltete. Das bedeutete, wie die
Beschwerdeführerin geltend macht, dass sie für die Verfahrensdauer, die je
nachdem mehrere Monate betragen kann, das Risiko in Kauf nehmen musste,
weiterhin die anfallenden Belastungen des Betriebs wie Lohn-, Miet- und
Versicherungskosten zu tragen, ohne durch eigene Bewirtschaftung zu einem
Geschäftseinkommen gelangen zu können. Es ist daher wirtschaftlich folgerichtig
und rechtlich nachvollziehbar, dass sie die Weiterführung des Betriebs für die
Dauer des Verfahrens einer anderen Person übertragen hat. Damit diese das dafür
erforderliche Patent erhielt, verlangten die kantonalen Behörden aber vorweg
einen Verzicht der Beschwerdeführerin auf das Patent, weil eben nach der
behördlichen Auffassung für denselben Betrieb nur ein Patent ausgestellt werden
kann. Den an sich bedingt für die Verfahrensdauer ausgesprochenen Verzicht
haben sie als definitiven Erlöschensgrund für das Patent beurteilt. Diese
Praxis ist hier nicht zu überprüfen. Allerdings rechtfertigt sich der Hinweis
darauf, dass die städtischen Behörden den Verzicht in dessen
verfahrensrechtlichen Auswirkungen offenbar anders würdigten als die kantonalen
Instanzen: Während jedenfalls die Chefin Polizeibewilligungen der Stadtpolizei
Zürich mit Schreiben vom 16. Mai 2008 festhielt, die Beschwerdeführerin brauche
das eingereichte Rechtsmittel nicht zurückzuziehen und könne im Falle eines zu
Unrecht ergangenen Patententzuges den Betrieb als verantwortliche
Patentinhaberin wieder weiterführen, gingen die kantonalen Behörden vom Verlust
des massgeblichen Rechtsschutzinteresses aus. Damit stellt sich die Frage, ob
es zulässig ist, aus dem behördlich letztlich gegen den Willen der
Beschwerdeführerin erzwungenen bzw. als vorbehaltlos verstandenen Verzicht auf
ein Dahinfallen des massgeblichen Rechtsschutzinteresses zu schliessen.
3.4 Die Auffassung der beiden Vorinstanzen führt dazu, dass ein Patentinhaber
die Rechtmässigkeit des Patententzugs nur dann auf dem Rechtsmittelweg, unter
Einschluss eines gerichtlichen Verfahrens, überprüfen lassen kann, wenn er
während der Verfahrensdauer die Betriebsschliessung und die damit verbundenen
Kosten in Kauf nimmt. Bemüht er sich hingegen um Kostenminderung, indem er die
Bewirtschaftung des Betriebs durch eine andere Person ermöglicht, führt dies
zum Wegfall der verwaltungsinternen sowie gerichtlichen Kontrolle des
Patententzugs. Das ist unzumutbar. Risiko und Aufwand für das
Rechtsmittelverfahren werden dadurch unverhältnismässig hoch. Insbesondere
steht der Zugang zum Gericht nur theoretisch offen und wird illusorisch, da es
einem gewöhnlichen Betreiber eines Gastgewerbes nicht möglich ist, die
entsprechenden hohen Kosten zu tragen. Daran ändert auch nichts, falls der
Nichteintretensentscheid ähnlich wie ein Beschluss über die
Gegenstandslosigkeit keine materielle Rechtskraft entfaltet, wie das
Verwaltungsgericht annimmt. Würde die Beschwerdeführerin ein neues Gesuch um
Patenterteilung stellen, fände sie sich in einer analogen Ausgangslage wieder:
Nach der Logik der kantonalen Behörden müsste der jetzige Patentinhaber, der
die Weiterführung des Betriebs sicherstellt, vorweg auf sein Patent verzichten,
damit ein neues Gesuch der Beschwerdeführerin überhaupt geprüft werden könnte.
Damit würde der Betrieb wiederum während der Verfahrensdauer brach liegen. Will
die Beschwerdeführerin dies vermeiden, wird ihr die Möglichkeit eines
Rechtsmittels bzw. eines Gerichtszugangs gänzlich genommen. Selbst wenn der
Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen wäre, würde das die
Beschwerdeführerin im Ergebnis zu einem weiteren Verfahren zwingen, ohne dass
ein triftiger Grund für den damit verbundenen zusätzlichen prozessualen Aufwand
ersichtlich wäre. Überdies brauchen auch die materiellen Voraussetzungen eines
Patententzugs und einer Patenterteilung nicht in allen Punkten
übereinzustimmen. Insbesondere erscheint es nicht ausgeschlossen, dass die
Anforderungen an die Verhältnismässigkeit beim Entzug, namentlich wenn das
Patent schon seit längerer Zeit bestanden hat, strenger sind als bei der
Erteilung. Damit vermag ein nachfolgendes Verfahren um Patenterteilung ein
solches um Entzug nicht zwingend zu ersetzen.
3.5 Soweit sich schliesslich die Vorinstanz auf die bundesgerichtliche Praxis
zum aktuellen praktischen Interesse beruft, übersieht sie, dass diese nicht von
den verfassungs- und menschenrechtlichen Anforderungen zu dispensieren vermag.
Die Voraussetzung darf nicht so angewandt werden, dass sie auf eine formelle
Rechtsverweigerung bzw. auf eine Missachtung des Anspruchs auf effektiven
Gerichtszugang hinausläuft. Mit der vollständigen Geltung von Art. 29a BV in
öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten auch für die Kantone seit dem 1. Januar
2009 wird dies verdeutlicht. Im Regelfall obliegt es nun selbst nach der
gesetzlichen Regelung in kantonalen Streitigkeiten den Kantonen, den
Gerichtszugang, auch denjenigen nach Art. 6 EMRK, zu gewährleisten. Ist damit
den prozessualen Anforderungen der Menschenrechtskonvention bereits auf
kantonaler Stufe Genüge getan, stellen Einschränkungen beim
Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesgericht als zweite gerichtliche Instanz
grundsätzlich keine Verletzung von Art. 29a BV oder Art. 6 EMRK dar. Daran
ändert nichts, dass es unter Umständen prozessual unbefriedigend erscheinen
kann, wenn in der Folge der Beschwerdeweg an den Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte offen steht. In der Sache obliegt es vielmehr in erster Linie
den Kantonen, in ihrem Zuständigkeitsbereich den Gerichtszugang nach Art. 29a
BV sowie nach Art. 6 EMRK zu gewährleisten. Die Einhaltung dieser letzteren
Bestimmung sowie die Anforderungen von Art. 29 Abs. 1 BV waren aber bereits vor
dem 1. Januar 2009 sicherzustellen. Sinnvollerweise waren die entsprechenden
Anforderungen dabei auch schon früher durch die unteren Rechtsmittelbehörden
bzw. die erste gerichtliche Instanz und nicht erst vom Bundesgericht als
nachfolgender richterlicher Behörde zu erfüllen.
3.6 Die Auffassung der Volkswirtschaftsdirektion und des Verwaltungsgerichts
läuft demnach auf eine formelle Rechtsverweigerung und daher einen Verstoss
gegen Art. 29 Abs. 1 BV hinaus und verletzt insoweit, als damit in der Sache
auch eine gerichtliche Kontrolle ausgeschlossen wird, Art. 6 EMRK. Auf die
weiteren Rügen braucht damit nicht mehr eingegangen zu werden.
4.
4.1 Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Der
angefochtene Entscheid muss aufgehoben werden. Da der Streitfall in der Sache
nicht spruchreif ist, muss er zum materiellen Entscheid an eine untere Instanz
zurückgewiesen werden. Art. 107 Abs. 2 BGG sieht die Möglichkeit der
Rückweisung an die Vorinstanz oder an die erste Instanz vor. Im vorliegenden
Fall erscheint aber beides unangebracht, ist es doch die
Volkswirtschaftsdirektion und nicht eine städtische Behörde, welche die
Streitsache erstmals nicht inhaltlich behandelt hat. Der Wortlaut von Art. 107
Abs. 2 BGG erscheint in diesem Sinne als zu eng. Aufgrund einer umfassenden,
insbesondere am Normzweck ausgerichteten Auslegung schliesst die Bestimmung bei
entsprechender Ausgangslage die Rückweisung an eine untere Rechtsmittelinstanz
nicht aus. Es rechtfertigt sich daher, die vorliegende Angelegenheit an die
Volkswirtschaftsdirektion zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen, d.h. insbesondere zu materieller Beurteilung bzw. zum Entscheid in
der Sache. Überdies wird das Verwaltungsgericht über die Kosten- und
Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens neu zu befinden haben.
4.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66
Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 BGG). Hingegen hat die unterliegende Stadt
Zürich die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen
zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1 Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich vom 17. September 2008 wird aufgehoben.
1.2 Die Sache wird an die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich
zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
1.3 Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat über die Kosten- und
Entschädigungsfolgen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens neu zu
entscheiden.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Stadt Zürich hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat von Zürich sowie der
Volkswirtschaftsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4.
Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Juni 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Uebersax