II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.76/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_76/2008 /zga
Urteil vom 2. Juli 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________ und Y.________,
Beschwerdegegner,
Landwirtschaftsamt des Kantons Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz.
Gegenstand
Landwirtschaftliche Direktzahlungen,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II,
vom 27. November 2007.
Sachverhalt:
A.
X.________ und Y.________ bewirtschafteten den landwirtschaftlichen
Pachtbetrieb A.________. Am 28. März 1999 kündigte die Verpächterin, die
Gemeinderschaft A.________, die Pacht. Mit rechtskräftigem Urteil des
zuständigen Zivilrichters vom 10. Oktober 2000 wurde diese um sechs Jahre bis
zum 31. März 2006 erstreckt. Um eine weitere gerichtliche Erstreckung ersuchten
X.________ und Y.________ nicht, sie gaben aber der Verpächterin gegenüber zum
Ausdruck, noch keinen neuen Betrieb gefunden zu haben und nicht bereit zu sein,
das Pachtgrundstück zu verlassen. Die Verpächterin reichte am 24. März 2006
beim zuständigen Zivilgericht ein Ausweisungsbegehren ein, worin sie unter
anderem ausführte, das Hofgut A.________ per 1. April 2006 neu verpachtet zu
haben. Mit Verfügung vom 26. Juni 2006 verpflichtete der Einzelrichter des
Bezirks Höfe X.________ und Y.________, das Hofgut innert vierzehn Tagen nach
Rechtskraft seines Entscheides zu verlassen. Eine dagegen gerichtete
Nichtigkeitsbeschwerde beim Kantonsgericht Schwyz sowie eine staatsrechtliche
Beschwerde beim Bundesgericht gegen das Urteil des Kantonsgerichts blieben
erfolglos (Urteil des Bundesgerichts 4P.268/2006 vom 5. Dezember 2006).
X.________ und Y.________ bewirtschafteten das Hofgut A.________ jedoch vorerst
weiter, bis sie es schliesslich am 19. März 2007 verliessen.
B.
Am 6. Mai 2006 beantragten X.________ und Y.________ die Ausrichtung von
landwirtschaftlichen Direktzahlungen für das Jahr 2006. Mit Verfügung vom 20.
Juni 2006 eröffnete ihnen das Landwirtschaftsamt des Kantons Schwyz, dass keine
Direktzahlungen geleistet würden, da X.________ und Y.________ weder Eigentümer
noch Pächter des Hofgutes A.________ seien. Am 17. Oktober 2006 hiess der
Regierungsrat des Kantons Schwyz eine dagegen erhobene Beschwerde gut und
stellte die Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen fest. Dagegen führte das
Bundesamt für Landwirtschaft Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz. Dieses hiess die Beschwerde am 26. Januar 2007 gut und hob den
Regierungsratsentscheid auf. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus,
X.________ und Y.________ seien ohne geeigneten Rechtstitel auf dem Hofgut
A.________ geblieben und führten keinen rechtlich selbständigen und
unabhängigen Betrieb. Mit Urteil vom 27. November 2007 hiess das
Bundesverwaltungsgericht eine von X.________ und Y.________ eingereichte
Beschwerde gut und stellte die Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen für
das Jahr 2006 fest. Zugleich überwies es die Akten dem kantonalen
Landwirtschaftsamt zur Ermittlung des Umfangs der Direktzahlungen.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. Januar 2008 an
das Bundesgericht beantragt das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement, das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2007 aufzuheben und
festzustellen, dass kein Anspruch auf Direktzahlungen für das Jahr 2006
bestehe. X.________ und Y.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das
Landwirtschaftsamt unterstützt die Beschwerde, ohne einen ausdrücklichen Antrag
zu stellen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz schliesst unter Verzicht
auf eine ausführliche Vernehmlassung auf Gutheissung der Beschwerde. Der
Regierungsrat des Kantons Schwyz und das Bundesverwaltungsgericht haben auf
eine Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein Entscheid über die Ausrichtung von Direktzahlungen
gemäss Art. 70 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die
Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1). Es handelt sich um ein
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts, gegen das die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an
das Bundesgericht grundsätzlich zulässig ist (vgl. Art. 82 lit. a und Art. 86
Abs. 1 lit. a BGG). Auf die fraglichen bundesrechtlich geregelten Beiträge
besteht Anspruch, und es gilt insofern kein gesetzlicher Ausschlussgrund (vgl.
Art. 83 lit. k und s BGG).
1.2 Nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG ist unter anderem das Departement des Bundes
zur Beschwerde berechtigt, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in
seinem Aufgabenbereich verletzen kann. Das Bundesamt für Landwirtschaft und
damit der Bereich der Landwirtschaft als solcher sind dem Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement zugewiesen (vgl. Art. 6 Abs. 4 der und den Anhang
zur Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998,
RVOV; SR 172.010.1), weshalb dieses zur Beschwerde legitimiert ist.
1.3 Nach Art. 90 BGG steht die Beschwerde an das Bundesgericht offen gegen
Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Endentscheide). Angefochten ist
hier ein Rückweisungsentscheid. Solche sind grundsätzlich Zwischenentscheide,
gegen die nur unter den Voraussetzungen von Art. 92 oder 93 BGG beim
Bundesgericht Beschwerde erhoben werden kann, selbst wenn damit über materielle
Teilaspekte der Streitsache entschieden wird (vgl. BGE 133 V 477 E. 4.2 und 4.3
S. 481 f.; 132 III 785 E. 3.2 S. 790). Nach der Rechtsprechung können jedoch
Rückweisungsentscheide, welche die Verwaltung anweisen, eine ihres Erachtens
rechtswidrige Verfügung zu treffen, einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bewirken. Sie sind daher mit Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar (BGE 133 V 477 E. 5.2 S.
483 ff.).
Im vorliegenden Fall ist die Anspruchsberechtigung der Beschwerdegegner auf
Direktzahlungen für das Jahr 2006 strittig. Das Bundesverwaltungsgericht hat
darüber abschliessend geurteilt und das Bestehen dieser Anspruchsberechtigung
festgestellt. Es überwies die Akten dem kantonalen Landwirtschaftsamt einzig
noch zur Ermittlung des Umfangs der Direktzahlungen. Damit handelt es sich um
einen Entscheid, mit dem die Verwaltungsbehörden angewiesen werden, eine ihrer
Ansicht nach rechtswidrige Verfügung zu treffen. Das gilt zunächst für das
kantonale Landwirtschaftsamt, das ursprünglich ja anders entschieden hatte als
nunmehr das Bundesverwaltungsgericht. Es trifft aber auch zu auf das Bundesamt
für Landwirtschaft, das selbst (gestützt auf Art. 166 Abs. 3 LwG) den
Regierungsratsentscheid angefochten hatte, und auf das hier beschwerdeführende
Departement. Zwar könnte - und müsste konsequenterweise - das diesem
unterstellte Bundesamt den allfälligen neuen Entscheid des kantonalen Amts
anfechten, sollte auf die vorliegende Beschwerde nicht eingetreten werden. Die
erneute Ergreifung eines Rechtsmittels wegen des weiterhin gleichen
Streitpunktes erwiese sich jedoch bis auf Stufe des Bundesverwaltungsgerichts
als zwecklose, reine Formalität. Insgesamt würden die Behörden damit in ein
unzumutbares Verfahren gezwungen, in dem grundsätzlich erneut alle Instanzen
durchlaufen werden müssten, um zu einem Entscheid in einem Streitpunkt zu
gelangen, der sich vorliegend mit dem Urteil des Bundesgerichts definitiv
regeln lässt. Das angefochtene Urteil bewirkt daher für die beteiligten
Behörden einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, weshalb dagegen die
Beschwerde an das Bundesgericht offen steht.
2.
2.1 Nach Art. 70 Abs. 1 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern von
bodenbewirtschafteten bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des
ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlungen aus.
2.2 Nach Art. 2 Abs. 1 lit. a-c der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die
Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV; SR
910.13) erhalten Bewirtschafter, welche einen Betrieb führen, ihren
zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz haben und über eine
landwirtschaftliche Ausbildung verfügen, Direktzahlungen. Gemäss Art. 2 der
Verordnung vom 7. Dezember 1998 über landwirtschaftliche Begriffe und die
Anerkennung von Betriebsformen (Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV; SR
910.91) gilt als Bewirtschafter eine natürliche oder juristische Person oder
Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt.
Als Betrieb definiert Art. 6 Abs. 1 lit. a-e LBV ein landwirtschaftliches
Unternehmen, das Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige
betreibt, eine oder mehrere Betriebsstätten umfasst, rechtlich, wirtschaftlich,
organisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig von anderen
Betrieben ist, ein eigenes Betriebsergebnis ausweist und während eines ganzen
Jahres bewirtschaftet wird.
Schliesslich umschreibt Art. 70 Abs. 2 LwG den vom Gesetz verlangten
ökologischen Leistungsnachweis. Dazu zählt insbesondere ein angemessener Anteil
an ökologischen Ausgleichsflächen (vgl. Art. 70 Abs. 2 lit. c LwG). Art. 7 DZV
in Verbindung mit Ziff. 3 der technischen Regel zum ökologischen
Leistungsnachweis (Anhang der Direktzahlungsverordnung) konkretisieren, wie
dieser angemessene Anteil bestimmt wird. Danach sind namentlich anrechenbar die
entsprechend definierten ökologischen Ausgleichsflächen, die im Eigentum oder
auf dem Pachtland des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin sind (Art. 7
Abs. 2 lit. b DZV).
2.3 Das Gesuch für Direktzahlungen ist der zuständigen Behörde zwischen dem 15.
April und dem 15. Mai einzureichen (Art. 65 Abs. 1 DZV). Die Beiträge werden
aufgrund der Verhältnisse am Stichtag festgesetzt (vgl. Art. 67 Abs. 1 DZV).
Als Stichtag gilt das Datum für die Erhebung von landwirtschaftlichen Daten.
Gemäss Verordnungsrecht handelt sich um anfangs Mai. Das genaue Stichdatum wird
vom Bundesamt für Landwirtschaft festgesetzt (vgl. Art. 67 Abs. 2 DZV in
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die
Erhebung und Bewirtschaftung von landwirtschaftlichen Daten,
Landwirtschaftliche Datenverordnung; SR 919.117.71). Im vorliegenden Fall
handelt es sich unbestrittenermassen um den 2. Mai 2006.
2.4 Die Beschwerdegegner hatten im hier fraglichen Jahr 2006 und insbesondere
am massgeblichen Stichtag am 2. Mai 2006 ihren Wohnsitz im Kanton Schwyz und
führten einen landwirtschaftlichen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr. Sie
haben am 6. Mai 2006 und damit fristgerecht um landwirtschaftliche
Direktzahlungen für das Jahr 2006 ersucht. Da der Nachweis einer
landwirtschaftlichen Ausbildung für den Bezug von Direktzahlungen erst seit dem
1. Januar 2007 erbracht werden muss (vgl. AS 2003 5330), war diese
Voraussetzung im vorliegenden Fall noch nicht anwendbar und damit auch nie
Streitgegenstand. Strittig ist hingegen, ob die Beschwerdegegner die übrigen
Voraussetzungen zum Bezug von Direktzahlungen erfüllen. Dabei hat sich die
Vorinstanz nicht mit der Frage befasst, ob die Beschwerdegegner den
erforderlichen ökologischen Leistungsnachweis nach Art. 70 Abs. 2 LwG erbracht
haben, was das Landwirtschaftsamt des Kantons Schwyz in seiner Vernehmlassung
an das Bundesgericht bestreitet. Es gibt dazu mithin auch keine tatsächlichen
Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich das Bundesgericht
stützen könnte. Wäre dies entscheidwesentlich, dann müsste die Sache zur
weiteren Abklärung dieses Punktes an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Das
Bundesverwaltungsgericht hat sich im Wesentlichen einzig mit der Frage befasst,
ob ein Bewirtschafter rechtmässiger Eigentümer oder Pächter eines
Landwirtschaftsbetriebes sein muss, um Direktzahlungen erhalten zu können.
Lediglich zu diesem Punkt liegt denn auch ein verbindlicher Entscheid vor.
3.
3.1 Das angefochtene Urteil beruht auf der Auffassung, massgeblich für die
Ausrichtung von landwirtschaftlichen Direktzahlungen seien einzig die
tatsächlichen Verhältnisse. Wer eine landwirtschaftliche Nutzfläche effektiv
bewirtschafte, habe Anspruch auf die Direktzahlungen, und zwar grundsätzlich
unabhängig von den privatrechtlichen Verhältnissen, insbesondere davon, ob der
Gesuchsteller berechtigt sei, den Betrieb zu führen oder nicht bzw. ob er
Eigentümer oder rechtsgültiger Pächter des Betriebes sei. Die von den
Direktzahlungen geförderten Leistungen würden nämlich erbracht; ein allfälliger
finanzieller Ausgleich habe privatrechtlich über entsprechende Haftungs- und
Schadenersatzregelungen zu erfolgen, weshalb die zivilrechtlichen Verhältnisse
den Anspruch auf Direktzahlungen nicht zu beeinflussen vermöchten.
Das beschwerdeführende Departement ist demgegenüber der Ansicht, dass nur der
zivilrechtlich rechtmässige Bewirtschafter Anspruch auf Direktzahlungen habe,
weshalb nicht einzig auf die tatsächlichen, sondern auch auf die rechtlichen
unter Einschluss der privatrechtlichen Verhältnisse abzustellen sei. Das
Departement stützt seine Auffassung im Wesentlichen darauf, Art. 6 Abs. 1 lit.
c LBV verlange als Voraussetzung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen unter
anderem die rechtliche Selbständigkeit eines Betriebs, was auch einen
entsprechenden zivilrechtlichen Rechtstitel zur Bewirtschaftung bedinge.
3.2 Das Departement beruft sich auf die Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni
1996 zur Reform der Agrarpolitik 2002 (Agrarpolitik: Zweite Etappe; BBl 1996 IV
1), wonach für den Landwirtschaftsbereich weiterhin das im Sechsten
Landwirtschaftsbericht vom 1. Oktober 1984 (BBl 1984 II 469, 730) umschriebene
Leitbild des bäuerlichen Familienbetriebs gelte (BBl 1996 IV 55). Dabei werde
ausdrücklich vorausgesetzt, dass der Bewirtschafter den Betrieb als Eigentümer
oder Pächter in eigener Verantwortung, d.h. als Selbständigerwerbender, führe.
Das sei auch in der parlamentarischen Debatte zum Ausdruck gekommen (vgl.
insbes. Amtl. Bull. 1997 N 2063, Votum Kühne). Das Leitbild betrifft allerdings
lediglich den Normalfall und sagt nicht viel darüber aus, ob allenfalls auch
ein faktischer Pächter Anspruch auf Direktzahlungen erheben kann.
Analoges gilt für den Verweis des Departements auf Art. 14 Abs. 1 LBV. Danach
gilt als landwirtschaftliche Nutzfläche nur der Boden, der dem Bewirtschafter
ganzjährig zur Verfügung steht. Damit ist primär die faktische Abgrenzung zu
den Sömmerungsflächen und ähnlichen Verhältnissen mit nicht ganzjähriger
Bewirtschaftung und nicht die dauernde rechtliche Absicherung des Betriebs
gemeint. Ebenso wenig ergibt sich ein solches Erfordernis zwingend aus der vom
Departement ebenfalls angerufenen Ziff. 3.1 des Anhangs zur
Direktzahlungsverordnung. Immerhin setzt die Direktzahlungsverordnung für die
Anrechenbarkeit von ökologischen Ausgleichsflächen voraus, dass diese im
Eigentum oder auf dem Pachtland des Bewirtschafters sind (Art. 7 Abs. 2 lit. b
DZV), sich ihm somit nicht nur faktisch bzw. wirtschaftlich, sondern auch
rechtlich zuordnen lassen.
Auch wenn diese Bestimmungen keine zwingenden Schlüsse zulassen, können sie
immerhin als Auslegungshilfe dienen. In diesem Sinne sprechen die
systematischen Zusammenhänge eher dafür, die privatrechtlichen Verhältnisse bei
den Direktzahlungen mitzuberücksichtigen, ohne dass dies dadurch bereits
verbindlich feststeht.
3.3 Entscheidend ist jedoch der rechtliche Gesamtzusammenhang. Zwar bezweckt
Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV auch, einen beitragsberechtigten Betreiber vom -
durchaus rechtmässig tätigen - unselbständigen Gutsverwalter oder Angestellten
abzugrenzen, der ein landwirtschaftliches Gut nach den Weisungen des
Eigentümers oder eines von diesem dazu Berechtigten bewirtschaftet. Die
privatrechtliche Berechtigung zur Bewirtschaftung kann aber nicht von
vornherein unbeachtlich sein. Selbständige rechtliche Bewirtschaftung setzt
notwendigerweise voraus, zur landwirtschaftlichen Nutzung eines Betriebes
berechtigt zu sein, denn wer über diese Berechtigung nicht verfügt, der kann
auch nicht allein in zulässiger Weise die erforderlichen Entscheide und
Massnahmen treffen. Faktische Verfügungsmacht über einen Betrieb ersetzt nicht
die rechtliche Herrschafts- und Entscheidungsgewalt. Es ist denn auch nicht zu
übersehen, dass alle einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes- und
Verordnungsrechts stillschweigend sinngemäss davon ausgehen, dass der Betreiber
zur Bewirtschaftung berechtigt ist. Gesetz- und Verordnungsgeber scheinen die
Möglichkeit gar nicht in Betracht gezogen zu haben, dass auch ein
widerrechtlich geführter Betrieb Direktzahlungen beanspruchen könnte.
3.4 Dagegen wendet die Vorinstanz ein, entscheidend seien nicht die rechtlichen
Verhältnisse, sondern es komme einzig darauf an, ob die tatsächlichen
Leistungen, deren Erbringung mit den Direktzahlungen nach Art. 70 LwG gefördert
werden soll, effektiv erbracht wurden. Damit sei der Zweck der Direktzahlungen
abgedeckt, und diese seien geschuldet. In der Tat bezwecken landwirtschaftliche
Direktzahlungen als Subventionen eine bestimmte Verhaltenslenkung (Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, §
46, Rz. 2). Mit ihrer ökologischen Ausrichtung sollen sie umwelt- bzw.
tierfreundliche Produktionsformen fördern (vgl. 70 Abs. 2-4 LwG). Werden keine
Direktzahlungen ausgerichtet, besteht die Gefahr, dass erwünschte naturnahe
Leistungen nicht erbracht werden. Die landwirtschaftlichen Direktzahlungen
dienen aber nicht nur der ökologischen Landwirtschaft, sondern entschädigen die
Landwirte ganz allgemein für ihre gemeinwirtschaftlichen Leistungen (vgl.
Nicole Nussberger-Gossner, Ökologische Ausgleichsflächen in der
Landwirtschaftszone, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 36), womit sie auch der
Einkommenssicherung der Landwirte dienen. Ohne Direktzahlungen könnten viele
Betriebe nicht überleben. Deren Zwecksetzung kann daher nicht ausschliesslich
auf die Erbringung der naturnahen Leistungen reduziert werden, sondern es kommt
ihnen eine weiterreichende Tragweite zu.
3.5 Die Ausrichtung von Direktzahlungen unabhängig von der Berechtigung der
Bewirtschaftung würde sodann bedeuten, dass Verstösse gegen privatrechtliche
Verpflichtungen - und im Übrigen auch gegen öffentlich-rechtliche Bestimmungen,
soweit sie im Gesetzes- und Verordnungsrecht nicht ausdrücklich als
Voraussetzung der Direktzahlungen genannt werden - durch finanzielle Beiträge
des Bundes unterstützt würden. Das widerspricht der Rechtsordnung, dem
Grundsatz der Rechtssicherheit, der verfassungsrechtlich geschützten
Eigentumsgarantie (vgl. Art. 26 BV) und der gesetzlichen Verpflichtung des
Bundes, Finanzhilfen und Abgeltungen nur zu gewähren, wenn diese hinreichend
begründet sind und einheitlich und gerecht geleistet werden (vgl. Art. 1 Abs. 1
lit. a und c des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und
Abgeltungen, Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1). Es kann nicht der Sinn der
gesetzlichen Regelung über die Direktzahlungen sein, rechtswidriges Verhalten
zu fördern, selbst wenn die rein faktischen Ziele der Verhaltenslenkung
erreicht würden. Es erscheint denn gerade im vorliegenden Fall nicht
ausgeschlossen, dass die erwünschten landwirtschaftlichen Leistungen von
anderer Seite, namentlich vom Nachfolgepächter, ebenfalls erbracht worden
wären. Selbst im Bedarfsfall wären andere angebrachte Lösungen zu suchen als
durch Subventionen rechtswidriges Verhalten zu stimulieren.
4.
4.1 Nach Art. 6 Abs. 1 lit. e LBV muss ein beitragsberechtigter Betrieb während
des ganzen Jahres bewirtschaftet werden. Diese Voraussetzung kann nur erfüllen,
wer ein zivilrechtlich hinreichend abgestütztes Nutzungsrecht hat. Auch dies
spricht dafür, die privatrechtlichen Beziehungen mitzuberücksichtigen.
Allerdings kann nur auf einigermassen gesicherte rechtliche Verhältnisse
abgestellt werden. Wenn über die Gültigkeit eines Pachtvertrages oder des
Eigentums am Landwirtschaftsland Streit besteht, haben nicht die Behörden, die
über die Ausrichtung von Direktzahlungen entscheiden, vorfrageweise über die
zivilrechtliche Rechtmässigkeit der Bewirtschaftung zu befinden. Solange die
Berechtigung inhaltlich strittig ist, können Direktzahlungen daran nicht
scheitern bzw. sind sie nach den vorläufigen Verhältnissen dem tatsächlichen
Bewirtschafter auszurichten. Insoweit können sie in der Folge auch Gegenstand
allfälliger Haftungs- oder Schadenersatzansprüche bilden. In diesem Sinne hat
der Zivilrichter mit seinen verfahrensrechtlichen Anordnungen allenfalls einen
beschränkten Einfluss darauf, wer Direktzahlungen erhält. Sind die
privatrechtlichen Verhältnisse aber geklärt, dann kann nicht durch
rechtswidriges Verhalten erwirkt werden, dass weiterhin landwirtschaftliche
Direktzahlungen geleistet werden.
4.2 Im vorliegenden Fall wurde die Pacht nach Ablauf des Vertrages mit
rechtskräftigem Urteil des zuständigen Zivilrichters vom 10. Oktober 2000 bis
zum 31. März 2006 erstreckt. Um eine weitere gerichtliche Erstreckung ersuchten
die Beschwerdegegner nicht. Am für die Direktzahlungen massgeblichen Stichtag
vom 2. Mai 2006 gab es keine rechtmässige Pacht mehr, und die Beschwerdegegner
wussten damals seit über fünf Jahren, dass sie den Betrieb zu verlassen hatten,
auch wenn sie dadurch angesichts ihrer vielköpfigen Familie in existentielle
Schwierigkeiten gerieten. Die zivilrechtlichen Verhältnisse stellten sich daher
als durchaus klar dar.
4.3 Daran ändert nichts, dass gegen die Beschwerdegegner im Jahr 2006 zunächst
ein Ausweisungsverfahren durchgeführt werden musste, um das Verlassen des
Betriebes zwangsweise durchzusetzen. Zwar profitierten sie im
Ausweisungsverfahren zumindest vor Bundesgericht von der aufschiebenden
Wirkung, womit die Ergreifung von Zwangsmassnahmen vorläufig suspendiert wurde.
Das vermochte aber die zivilrechtlichen Beziehungen nicht nachhaltig
abzuändern, namentlich nicht das Fehlen eines rechtsgültigen Pachtverhältnisses
zu beseitigen, sondern bedeutete einzig einen vorläufigen Verzicht auf
Zwangsausübung bis zum Verfahrensabschluss.
4.4 Gegen den Willen der Eigentümerin behielten die Beschwerdegegner vom 1.
April 2006 an den fraglichen Betrieb und die dazugehörenden Flächen ohne
gültige Rechtsgrundlage in Besitz, bis sie ihn schliesslich am 19. März 2007
verliessen. Wer in diesem Sinne über keine rechtsgültige Berechtigung zur
Bewirtschaftung seines Betriebes verfügt und jederzeit von einer zwangsweisen
Ausweisung bedroht ist, dem fehlt es an der zur Ausrichtung von
landwirtschaftlichen Direktzahlungen erforderlichen rechtlichen
Selbständigkeit. Der angefochtene Entscheid verletzt somit Bundesrecht.
5.
5.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich als
begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil muss aufgehoben werden,
und es ist festzustellen, dass die Beschwerdegegner keinen Anspruch auf
Direktzahlungen für das Jahr 2006 haben.
5.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens den Beschwerdegegnern unter Solidarhaft aufzuerlegen, wobei den
besonderen Umständen und den finanziellen Verhältnissen des Falles bei der
Festlegung der Gerichtsgebühr Rechnung getragen werden kann (vgl. Art. 66 Abs.
1 und 5 sowie Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen
(vgl. Art. 68 BGG).
5.3 Nach Art. 67 kann das Bundesgericht die Kosten des angefochtenen
Entscheides anders verteilen, wenn es diesen ändert. Im vorliegenden Fall
rechtfertigt es sich, den Beschwerdegegnern für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht Verfahrenskosten im Betrag des vom
Bundesverwaltungsgerichts erhobenen Kostenvorschusses von Fr. 1'500.--
aufzuerlegen (vgl. Art. 63 VwVG in Verbindung mit Art. 37 VGG sowie das
Reglement über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht,
VGKE, in seiner im vorliegenden Fall noch anwendbaren Fassung vom 11. Dezember
2006; AS 2006 5305). In Anwendung von Art. 68 Abs. 5 BGG in Verbindung mit Art.
64 VwVG und Art. 37 VGG fällt die den Beschwerdegegnern vom
Bundesverwaltungsgericht für das vorinstanzliche Verfahren zugesprochene und
mit dem vorliegenden Urteil aufgehobene Parteientschädigung aufgrund des
Prozessausgangs ersatzlos weg. Kein Anpassungsbedarf besteht für die
Kostenregelung im kantonalen Verfahren, entspricht doch der vorliegende
Entscheid im Ergebnis demjenigen des kantonalen Verwaltungsgerichts.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1 Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2007 wird aufgehoben.
1.2 Es wird festgestellt, dass die Beschwerdegegner keinen Anspruch auf
landwirtschaftliche Direktzahlungen für das Jahr 2006 haben.
2.
2.1 Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 1'500.-- werden den
Beschwerdegegnern unter Solidarhaft auferlegt.
2.2 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht von Fr. 1'500.--
werden ebenfalls den Beschwerdegegnern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Landwirtschaftsamt, dem Regierungsrat und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz sowie dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Juli 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Uebersax