II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.756/2008
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_756/2008
{T 1/2}
Arrêt du 15 décembre 2008
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Aubry Girardin et Donzallaz.
Greffier: M. Vianin.
Parties
Commune de Saint-George,
agissant par sa Municipalité, recourante, Grand-Rue, case postale 59, 1188
St-George,
contre
Service des communes et des relations institutionnelles, Autorité de
surveillance des finances communales (ASFICO), rue Cité-Derrière 17, 1014
Lausanne.
Objet
Décompte définitif de la participation de la Commune de Saint-George à la
facture sociale et aux charges de péréquation 2006,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal du canton de Vaud du 15 septembre 2008.
Faits:
A.
Le 30 septembre 2005, le Chef du Département de la santé et de l'action sociale
du canton de Vaud (ci-après: le Département) a communiqué à la Commune de
St-George (ci-après: la Commune ou la recourante) la facture sociale
prévisionnelle pour 2005, évaluée à 685'981 fr. Sur cette base, le Conseil
général a adopté le budget communal pour 2006.
Le 9 janvier 2006, le Département a informé la Commune que sa participation à
la facture sociale s'élevait désormais à 704'774 fr.
Le 11 janvier 2006, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a procédé à la
classification provisoire des communes. Il en ressort que le solde des
péréquations nettes à la charge de la Commune se montait à 794'712 fr.
Par arrêté du 9 juillet 2007, publié dans la Feuille des avis officiels du 13
juillet suivant, le Conseil d'Etat a fixé les critères de classification
définitive des communes, sur la base du rendement des impôts de l'exercice
2006.
B.
Le 31 juillet 2007, l'Autorité de surveillance des finances communales, qui
dépend du Service des communes et des relations institutionnelles du canton de
Vaud, a notifié aux communes le décompte définitif de la péréquation pour 2006,
lequel avait été approuvé par la Commission paritaire instituée par le droit
cantonal. S'agissant de la Commune, le solde net des péréquations se montait à
1'116'904 fr., dont 927'272 fr. au titre de la facture sociale.
A l'encontre de ce décompte, la Commune a recouru au Tribunal administratif du
canton de Vaud, lequel a été entre-temps intégré au Tribunal cantonal.
Par arrêt du 23 juillet 2008, le Tribunal cantonal a rejeté le recours que
d'autres communes avaient formé à l'encontre du décompte précité. Dans une
écriture du 24 juillet 2008, il a invité la Commune à lui communiquer si, au vu
de cet arrêt, elle entendait maintenir son recours ou le retirer. Celle-ci a
fait savoir qu'elle le maintenait.
Par arrêt du 15 septembre 2008, le Tribunal cantonal a rejeté le recours de la
Commune. Les juges ont considéré en substance que la différence entre
l'estimation de la facture sociale prévisionnelle et le décompte définitif peut
amener certaines communes à relever leur taux d'impôt sans pour autant que
cette opération soit choquante, car elle contribue à réaliser l'objectif
d'atténuation des inégalités entre communes découlant de l'art. 168 al. 2 Cst.
VD. Le grief de violation du principe de la bonne foi a été rejeté, au motif
que la Commune ne pouvait ignorer que l'évaluation du 30 septembre 2005 n'était
pas invariable, ce d'autant que les informations fournies les 9 et 11 janvier
2006 indiquaient déjà une augmentation sensible de la facture sociale. Aucune
assurance expresse ne lui avait donc été donnée que le montant dû finalement ne
dépasserait pas les évaluations. S'agissant des bases de calcul de la décision
attaquée, dont la recourante critiquait l'opacité, le Tribunal cantonal a
relevé que la Commune avait eu intégralement accès à la documentation
permettant de calculer le montant dû au titre de la péréquation. Le Conseil
d'Etat avait produit en cours de procédure, le 22 octobre 2007, un tableau du
classement de l'ensemble des communes. Tout en admettant la complexité du
système, les juges ont considéré que celui-ci n'était pas "hors de la portée de
la compréhension d'autorités communales, rompues aux arcanes de la chose
publique". La mise en oeuvre de ces mécanismes était en outre contrôlée par la
Commission paritaire, qui n'avait rien trouvé à redire au calcul du montant dû
par la recourante. Enfin, s'agissant de la comparaison avec la commune de
Vaux-sur-Morges invoquée par la recourante, le Tribunal cantonal a relevé que
la recourante ne pouvait prétendre se trouver dans une situation analogue à
celle de cette dernière commune, en renvoyant pour le surplus à son arrêt du 23
juillet 2008.
C.
Agissant par sa Municipalité, la Commune interjette un recours en matière de
droit public à l'encontre de l'arrêt du 15 septembre 2008, en concluant à son
annulation. A titre préalable, elle demande que son recours soit doté de
l'effet suspensif.
L'autorité précédente renonce à se déterminer, en se référant à son arrêt. Le
Service des communes et des relations institutionnelles propose,
principalement, de déclarer le recours irrecevable et, subsidiairement, de le
rejeter dans la mesure où il serait recevable.
Par ordonnance du 12 novembre 2008, le Président de la IIe Cour de droit public
du Tribunal de céans a rejeté la requête d'effet suspensif.
Considérant en droit:
1.
1.1 Le recours est dirigé contre un jugement final (cf. art. 90 LTF) rendu dans
une cause de droit public (cf. art. 82 lettre a LTF) par une autorité cantonale
de dernière instance (cf. art. 86 al. 1 lettre d LTF), sans que l'on se trouve
dans l'un des cas d'exceptions mentionnés par l'art. 83 LTF. Le recours a en
outre été déposé dans le délai (cf. art. 100 al. 1 LTF) et, sous réserve des
considérations ci-après, en la forme (cf. art. 42 LTF) prévus par la loi. De
plus, en tant qu'organe exécutif le plus élevé, la Municipalité est habilitée à
agir pour la recourante (cf. ATF 134 II 45 consid. 2.2.3 p. 48 avec renvoi à
Matthias Suter, Der neue Rechtsschutz in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
vor dem Bundesgericht, 2007, p. 29).
1.2 Selon l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de
droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente
ou a été privé de la possibilité de le faire (lettre a), est particulièrement
atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (lettre b) et a un intérêt
digne de protection à son annulation ou sa modification (lettre c). Bien que
cette disposition envisage en premier lieu les recours formés par des
particuliers, une collectivité publique peut aussi s'en prévaloir lorsqu'elle
est touchée de manière identique ou analogue à un particulier. Il en va de même
lorsqu'elle est atteinte dans ses intérêts souverains dignes de protection (ATF
134 II 45 consid. 2.2.1 p. 47; 134 V 53 consid. 2.3.3.2 p. 58; 133 II 400
consid. 2.4.2 p. 406; cf. aussi l'arrêt 1C_384/2007 du 14 mai 2008 destiné à la
publication aux ATF et publié in SJ 2008 I p. 453, consid. 3.3, qui est plus
restrictif s'agissant de la qualité d'une commune pour former un recours en
matière de droit public à l'encontre d'un acte normatif). La collectivité a
ainsi qualité pour recourir par exemple en tant que bénéficiaire d'une
subvention à laquelle la législation donne droit, créancière d'une taxe causale
ou lorsqu'elle alloue des prestations d'assistance (ATF 134 II 45 consid. 2.2.1
p. 47; 134 V 53 consid. 2.3.3.2 p. 58; arrêt 1C_384/2007, précité, consid. 3.3
et les références citées). En tant qu'elle se fonde sur la règle générale de
l'art. 89 al. 1 LTF, la qualité pour recourir des collectivités publiques ne
peut toutefois être admise que de manière restrictive (cf. arrêt 2C_609/2007 du
27 novembre 2008, consid. 1.3).
L'art. 89 al. 2 lettre c LTF prévoit par ailleurs que les communes et les
autres collectivités de droit public ont qualité pour recourir, lorsqu'elles
dénoncent la violation de garanties qui leur sont reconnues par le droit
constitutionnel cantonal ou fédéral. La question des rapports de cette dernière
disposition avec la règle générale de l'art. 89 al. 1 LTF n'a pas à être
tranchée en l'espèce. En effet, la recourante se plaint notamment de violations
des principes de la prohibition de l'arbitraire, de la séparation des pouvoirs
et de l'égalité ainsi que de son droit d'être entendue. Comme il ne s'agit pas
là de garanties constitutionnelles reconnues spécifiquement aux communes, elle
ne peut tirer sa qualité pour recourir de l'art. 89 al. 2 lettre c LTF. Cette
qualité doit en revanche être admise en vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, car il ne
fait pas de doute que la décision du 31 juillet 2007, qui établit le décompte
définitif de la péréquation pour 2006 en fixant le montant que la recourante
doit au canton à ce titre, touche cette dernière dans ses intérêts dignes de
protection.
1.3 Formellement, la recourante conclut uniquement à l'annulation de la
décision attaquée. A la lecture du mémoire de recours, on comprend toutefois
qu'elle demande que le Tribunal fédéral revoie à la baisse le montant mis à sa
charge au titre de la péréquation, qu'elle juge trop élevé. Interprétées ainsi
à la lumière de la motivation du recours, ses conclusions sont recevables (cf.
ATF 131 II 449 consid. 1.3 p. 452, 470 consid. 1.3 p. 475; voir aussi ATF 133
II 409 consid. 1.4.1 p. 414 s.).
2.
Le présent litige est régi par le droit cantonal de la péréquation, notamment
par la loi vaudoise du 28 juin 2005 sur les péréquations intercommunales (LPIC;
RS/VD 175.51) et ses dispositions d'exécution. Or, sous réserve de cas non
réalisés en l'espèce (cf. art. 95 lettres c et d LTF), le Tribunal fédéral ne
revoit pas le droit cantonal en tant que tel, à moins que son application se
révèle contraire au droit fédéral, qui comprend le droit constitutionnel (art.
95 lettre a LTF). Par conséquent, une application arbitraire du droit cantonal,
contraire à l'art. 9 Cst., constitue un motif de recours pouvant être invoqué
(cf. ATF 133 III 462 consid. 2.3 p. 466; 133 II 249 consid. 1.2.1 p. 251/252).
Le Tribunal fédéral n'examine toutefois pas cette question d'office, mais
uniquement si le grief est soulevé et dûment motivé par le recourant (art. 42
al. 2 et 106 al. 2 LTF). Lorsqu'il s'en prend à une décision fondée sur du
droit cantonal, le recourant ne peut donc se contenter de critiquer l'arrêt
attaqué comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours
peut revoir librement l'application du droit. L'acte de recours doit, à peine
d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou
des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Le
recourant ne saurait en outre se contenter de renvoyer aux actes cantonaux ou
de reproduire la motivation déjà présentée dans la procédure cantonale: l'art.
42 al. 2 LTF exige qu'il discute au moins de manière succincte les considérants
de la décision attaquée (ATF 134 II 244 consid. 2.1-2.3 p. 246 s.; 133 II 396
consid. 3.1 p. 399 s. et la jurisprudence citée).
3.
3.1 En se prévalant du principe de l'interdiction de l'arbitraire, la
recourante reprend le grief tiré de l'existence d'un écart "énorme" entre les
montants communiqués à titre prévisionnel et le décompte final.
3.2 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation
de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair
et indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la
justice et de l'équité (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). A cet égard, le
Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de
dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste
avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un
droit certain. De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué
soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son
résultat (ATF 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 134 I 140 consid. 5.4 p. 148; 133
I 149 consid. 3.1 p. 153).
3.3 La recourante ne démontre pas en quoi le décompte définitif de la
péréquation pour 2006, qui fixe à 1'116'904 fr. le solde net des péréquations à
sa charge, serait arbitraire au sens rappelé ci-dessus. Elle se limite à faire
valoir l'augmentation que ce montant présente par rapport aux prévisions, en
affirmant avoir "acquis la certitude que ces écarts proviennent des
modifications des planchers et plafonds appliqués entre acomptes et décompte
[final]". Or, le montant en question ne saurait apparaître arbitraire du seul
fait qu'il présente un écart, même important, par rapport aux prévisions.
L'autorité précédente s'est d'ailleurs prononcée sur cette différence, en
relevant notamment que les communes devaient faire preuve à ce sujet d'un
surcroît de prudence, du moment qu'il s'agissait d'une première application du
nouveau système introduit par la loi sur les péréquations intercommunales. En
outre, dans une communication du 30 septembre 2005, le Chef du Département de
la santé et de l'action sociale avait pris soin d'attirer l'attention des
communes sur le caractère provisoire des montants communiqués ainsi que sur les
divers facteurs propres à influer sur la facture sociale finale.
Le grief fondé sur le caractère disproportionné du décompte final par rapport
aux prévisions doit ainsi être rejeté.
4.
4.1 La recourante reproche à l'autorité précédente d'être tombée dans
l'arbitraire en refusant d'entrer en matière sur ses critiques concernant le
jugement du 23 juillet 2008 rendu à l'égard d'autres communes, alors
qu'elle-même a renvoyé, dans son courrier du 24 juillet 2008 et dans l'arrêt
attaqué, au jugement en question.
4.2 Dans son jugement du 23 juillet 2008, le Tribunal cantonal a statué
notamment sur le recours interjeté par différentes communes (ainsi que par
quelques citoyens de celles-ci) à l'encontre du décompte définitif de la
péréquation pour 2006. L'objet de la contestation était donc le même que dans
la présente procédure. L'arrêt du 23 juillet 2008 traite notamment du grief
d'inégalité de traitement soulevé par certaines communes recourantes qui
s'estimaient discriminées par rapport à d'autres, dont celle de
Vaux-sur-Morges. La situation de cette dernière a ainsi été examinée dans
l'arrêt et comparée à celle d'autres communes. La commune de St-George se
plaignant elle-même de discrimination vis-à-vis de celle de Vaux-sur-Morges, le
jugement du 23 juillet 2008 avait valeur de précédent pour celle-là et il se
justifiait, sous l'angle de l'économie de la procédure, de lui en adresser
copie en l'invitant à se déterminer sur le maintien de son propre recours. Cela
étant, si la recourante décidait de le maintenir, elle n'était pas admise à
critiquer devant le Tribunal cantonal l'arrêt du 23 juillet 2008, rendu dans
une autre procédure à laquelle elle n'était pas partie et ne faisant pas
l'objet de son recours, dirigé (uniquement) contre le décompte définitif de la
péréquation pour 2006 la concernant. Il n'y a donc nul arbitraire à ce que
l'autorité précédente ne soit pas entrée en matière sur les critiques de la
recourante à l'encontre de son propre jugement du 23 juillet 2008.
5.
5.1 La recourante fait valoir qu'elle a demandé que le système de calcul des
péréquations lui soit communiqué, en application de la loi cantonale sur
l'information. Ces données tiendraient sur une "feuille de calcul Excel", qui
aurait été remise à titre confidentiel aux membres de la Commission paritaire.
Le refus de lui communiquer ces informations, sous prétexte qu'il s'agirait
d'un document interne, porterait atteinte à la loi cantonale précitée.
5.2 Dans la mesure où la recourante se plaint de violation de la loi vaudoise
sur l'information, du 24 septembre 2002 (RS/VD 170.21), son grief est
irrecevable. En effet, il s'agit de droit cantonal, de sorte que le Tribunal
fédéral ne peut revoir son application que si le recourant soutient que
celle-ci porte atteinte à un principe constitutionnel (cf. consid. 2
ci-dessus), ce que la recourante ne fait nullement.
6.
6.1 La recourante dénonce une violation du principe d'égalité, en comparant sa
situation à celle de la commune de Vaux-sur-Morges. Elle ne critique toutefois
pas l'arrêt attaqué, mais ne fait que reproduire textuellement son courrier du
29 août 2008, qui faisait suite à l'envoi par l'autorité précédente de son
jugement du 23 juillet 2008.
6.2 Dans l'arrêt dont est recours (consid. 6), l'autorité précédente s'est
prononcée sur la situation de la recourante envisagée par rapport à celle de
Vaux-sur-Morges. Elle a relevé les différences existant entre les deux
communes, en considérant "qu'il s'agit là de la comparaison de situations
extrêmes, qu'il convient de replacer dans l'application du système péréquatif,
pris dans son ensemble, notamment du mécanisme de double application des
plafonds et des planchers". Elle a au surplus renvoyé au considérant 9d de son
arrêt du 23 juillet 2008, où sont exposés les effets de ce mécanisme, lequel a
au demeurant été jugé propre à assurer l'effet redistributeur voulu par l'art.
168 de la Constitution vaudoise et conforme aux dispositions légales
applicables.
Conformément aux principes rappelés ci-dessus (consid. 2), la recourante ne
pouvait pas, dans ces conditions, se limiter à reproduire l'argumentation déjà
présentée dans la procédure cantonale, mais devait établir en quoi le point de
vue de l'autorité précédente expliquant la différence de traitement entre les
deux communes ne reposerait sur aucun motif raisonnable (cf. ATF 131 I 394
consid. 4.2 p. 399), ce qu'elle ne fait nullement. En tant qu'il ne porte pas
sur l'arrêt attaqué, le grief tiré de l'inégalité de traitement est donc
irrecevable.
7.
7.1 En dénonçant une violation de son droit d'être entendue, la recourante
reproche à l'autorité précédente de ne pas être entrée en matière sur sa
requête tendant à déterminer quand le document d'information sur les méthodes
et les formules de calcul de la péréquation, élaboré en 2006 par l'Autorité de
surveillance des finances communales, a été mis à disposition des communes sur
le site Internet de l'Etat de Vaud. Elle reprend en outre le grief tiré du fait
que l'autorité précédente n'est pas entrée en matière sur ses critiques à
l'égard du jugement du 23 juillet 2008, ce qui constituerait selon elle une
autre violation de son droit d'être entendue.
7.2 Selon la jurisprudence, le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par
l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire
des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de
preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à
rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494). Le
droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver
sa décision; celle-ci peut toutefois se limiter aux points essentiels pour la
décision à rendre (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p.
277; 133 III 439 consid. 3.3 p. 445).
7.3 En l'espèce, la recourante affirme elle-même que le document d'information
en cause concernait le calcul des acomptes 2007 et non le décompte final
attaqué qui porte sur 2006 (mémoire de recours, p. 6). En pareilles
circonstances, l'autorité précédente n'avait en aucun cas l'obligation de
donner suite à une telle requête, portant sur un élément sans pertinence du
point de vue du décompte litigieux. S'agissant par ailleurs des critiques
portant sur le jugement du 23 juillet 2008, elles concernaient une autre
procédure, de sorte que le refus d'entrer en matière de l'autorité précédente,
outre qu'il n'est pas arbitraire (cf. ci-dessus consid. 4.2), ne saurait
davantage constituer une violation du droit d'être entendu de la recourante.
Partant, le grief est mal fondé.
8.
En relation avec le refus de l'autorité précédente de donner suite à la requête
concernant le document d'information précité, la recourante se plaint également
d'une violation du principe de la séparation des pouvoirs. Le mémoire de
recours ne contient toutefois à ce sujet aucun développement qui soit de nature
à donner corps à cette critique et à satisfaire ainsi aux exigences de
motivation rappelées ci-dessus (consid. 2). Partant, le grief est irrecevable.
9.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure où
il est recevable.
La recourante est en outre rendue attentive au fait que certaines des
affirmations contenues dans son mémoire de recours sont à la limite de
l'inconvenance (cf. art. 42 al. 6 et 33 al. 1 LTF). Il n'appartient en effet
pas à un recourant, d'autant moins lorsqu'il s'agit d'une collectivité
publique, d'accuser l'autorité judiciaire précédente d'avoir adopté un
comportement proche du droit pénal, à savoir de s'être rendue "complice d'une
soustraction d'informations" et d'avoir proféré des affirmations "mensongères",
ou encore de lui reprocher d'avoir "laissé impunément les Services du canton
violer la loi sur l'information" (mémoire de recours, p. 5 s.).
Succombant, la recourante - dont l'intérêt patrimonial est en cause - supporte
les frais judiciaires (cf. art. 66 al. 1 et 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Des frais judiciaires de 5'000 fr. sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au Service des communes et des
relations institutionnelles ainsi qu'à la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 15 décembre 2008
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Merkli Vianin