II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.727/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_727/2008
Urteil vom 18. März 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG/SSR, Zweigniederlassung BUS
Business Unit Sport, Fernsehstrasse 1 - 4, 8052 Zürich,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Rudolf Mayr von Baldegg,
Töpferstrasse 5, 6004 Luzern,
gegen
Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz,
Tele Südostschweiz, Tele Tell, Tele Top, Tele Züri,
Beschwerdegegner, vertreten durch Fürsprecher Christoph Zubler, Von Graffenried
& Cie Recht, Zeughausgasse 18, 3000 Bern 7 Bärenplatz,
Bundesamt für Kommunikation, Zukunftstrasse 44, 2501 Biel/Bienne.
Gegenstand
Zulassung zur Kurzberichterstattung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 28. August 2008.
Sachverhalt:
A.
A.a Die SRG/SSR und die verschiedenen regionalen Fernsehsender regelten bis zur
Fussball- und Eishockeysaison 2006/07 das Kurzberichterstattungsrecht in
Sportlizenzverträgen. Am 18. Juli 2006 teilte die SRG/SSR ihren Partnern mit,
dass sie "trotz neuer Konstellation (komplementäres System mit SRG SSR als
kostenfreier und Cinetrade/Teleclub als kostenpflichtiger Verwerter)" den
regionalen Anbietern "die News-Access-Rechte im bisherigen Rahmen liefern"
könne; sie wies jedoch darauf hin, dass "Drehgenehmigungen (eigene Spielbilder)
[...] grundsätzlich nicht mehr" möglich seien, da "praktisch alle Spiele live
und mit einem hohen Kamerastandard" produziert würden. Sie schlug zudem
folgende Abgeltungsmodalitäten vor:
"Kurzberichterstattung mit Verwendung von SRG SSR-Sportbildern (ohne
Kamerazugang) bis 3 Minuten Fr. 300.-- pro Sportveranstaltung, bis 30 Sekunden
Fr. 100.-- pro Sportveranstaltung. Kamera-Zugang in der Mixed Zone ohne
Kurzberichterstattung (u.a. Interviews nach dem Spiel bei Live-Produktionen)
Fr. 100.-- pro Sportveranstaltung (Akkreditierungsgebühr). Bei einem Mitschnitt
auf Bestellung (pauschal Fr. 300.--) werden zudem technische Kosten
verrechnet."
A.b Mit Schreiben vom 21. Juli 2006 gelangten acht regionale
Privat-Fernsehveranstalter (Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz,
Tele Südostschweiz, Tele Tell, Tele Top, Tele Züri; im weitern auch
Regionalsender) an das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM). Sie beantragten
diesem, "die von der SRG SSR verfügten Massnahmen auf ihre Korrektheit zu
überprüfen" und den "'News Access' im Sinne des Gesetzgebers und des Regulators
mit den geeigneten (vorsorglichen) Massnahmen durchzusetzen" bzw. die "von der
SRG SSR angekündigten Tarife auf ihre Korrektheit zu überprüfen und im Sinne
des Gesetzgebers und des Regulators korrekte Verrechnungsbestimmungen zu
verfügen und durchzusetzen". Mit Zwischenverfügung vom 31. Juli 2006 hielt das
BAKOM die SRG/SSR an, den Regionalsendern "im Rahmen ihres
Kurzberichterstattungsrechts physischen Zugang zu Fussball- und
Eishockeyspielen mit eigenen Bild- und Tonaufnahmegeräten inklusive
Drehgenehmigungen für eigene Spielbilder zu gewähren". Diese Duldungspflicht
gelte jeweils gegenüber denjenigen Veranstaltern, welche über Spiele berichten
wollten, die Heim- oder Auswärtspartien von Mannschaften aus ihrem
konzessionierten Verbreitungsgebiet betreffen würden.
B.
B.a Am 25. Oktober 2007 verfügte das Bundesamt für Kommunikation wie folgt:
"1. Physical Access
1.1 Spiele bis zum 1. April 2007
Es wird festgestellt, dass die SRG SSR verpflichtet war, den Regionalsendern
Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz, Tele Südostschweiz, Tele Tell,
Tele Top und Tele Züri im Rahmen ihres Kurzberichterstattungsrechts physischen
Zugang zu Fussball- und Eishockeyspielen mit eigenen Bild- und
Tonaufnahmegeräten, inklusive Drehgenehmigungen für eigene Spielbilder, zu
gewähren. Diese Duldungspflicht bezog sich auf die Spiele der Saison 2006/2007,
soweit die SRG SSR über Exklusivrechte verfügte.
Diese Verpflichtung galt unter dem Vorbehalt, dass die räumlichen und
technischen Voraussetzungen für einen Physical Access gegeben waren.
1.2 Spiele ab dem 1. April 2007
Es wird festgestellt, dass die SRG SSR verpflichtet ist, den Regionalsendern
Tele Bärn, Tele Basel, Tele M1, Tele Ostschweiz, Tele Südostschweiz, Tele Tell,
Tele Top und Tele Züri im Rahmen ihres Kurzberichterstattungsrechts physischen
Zugang zu Fussball- und Eishockeyspielen mit eigenen Bild- und
Tonaufnahmegeräten, inklusive Drehgenehmigungen für eigene Spielbilder, zu
gewähren. Diese Duldungspflicht bezieht sich auf die Spiele der Saison 2006/
2007, und sie gilt für künftige Spielsaisons, soweit die SRG SSR über
Exklusivrechte verfügt.
Diese Verpflichtung gilt unter dem Vorbehalt, dass die räumlichen und
technischen Voraussetzungen für einen Physical Access gegeben sind. Bei
beschränkten Kapazitäten ist eine Priorisierung wie folgt vorzunehmen:
Zunächst ist der Zugang an Veranstalter zu gewähren, welche aufgrund
vertraglicher Vereinbarungen mit der SRG SSR bzw. des Ereignisveranstalters
einen Anspruch darauf haben.
Im Falle weiterer Kapazitäten ist auch Veranstaltern, die eine möglichst
umfassende Versorgung in der Schweiz gewährleisten, Zugang zu gewähren, sowie
Regionalveranstaltern mit Leistungsauftrag, falls Heim- oder Auswärtsspiele von
Mannschaften aus dem konzessionierten Verbreitungsgebiet dieser Veranstalter
betroffen sind.
Im Falle weiterer Kapazitäten sind auch die übrigen Veranstalter zu
berücksichtigen.
1.3 Akkreditierungsgebühr
Es wird festgestellt, dass die Erhebung einer pauschalen
«Akkreditierungsgebühr» für Kamerazugang in der «Mixed Zone», wie sie im
Schreiben der SRG SSR vom 18. Juli 2006 bzw. 4. August 2006 für die Spielsaison
2006/2007 ff. angekündigt wurde, unzulässig ist.
2. Signal Access
2.1 Es wird festgestellt, dass die SRG SSR nur die aus ihrer
Signalüberlassungspflicht direkt entstehenden effektiven Mehrkosten auf die
Regionalsender überwälzen darf. Es wird festgestellt, dass die SRG SSR eine
Pauschalgebühr erheben kann. Diese muss sich auf überprüfbare Technik- und
Personalkosten und allfällige weitere mit der Einräumung des Rechts auf
Kurzberichterstattung notwendigerweise verbundenen Kosten beziehen und darf
keine Überwälzung der eigenen Rechtekosten durch die SRG SSR beinhalten.
2.2 Es wird festgestellt, dass die pauschale «Kurzberichterstattungsgebühr» von
Fr. 300.--/Fr. 100.-- gemäss Schreiben der SRG SSR vom 18. Juli 2006 bzw. 4.
August 2006 unzulässig ist.
2.3 Es wird festgestellt, dass die Pauschale von Fr. 300.-- für technische
Kosten für die Abgabe eines Spiel-Mitschnitts zulässig ist.
3. Die SRG SSR wird aufgefordert, das BAKOM innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieser Verfügung über die Massnahmen zu informieren, welche sie zur
Sicherstellung des Kurzberichterstattungsrechts der in Ziff. 1 genannten
Regionalsender trifft. Sollte die SRG SSR dieser Pflicht nicht nachkommen,
werden weitere administrative Massnahmen im Sinne von Art. 89 f. des
Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen (RTVG, SR 784.40)
ergriffen."
B.b Das BAKOM ging bezüglich der Rechtslage vor dem 1. April 2007 davon aus,
dass die SRG/SSR als exklusivberechtigte Primärveranstalterin im Rahmen des
Rechts auf Kurzberichterstattung ein Zugangsrecht der Regionalsender (als
Sekundärveranstalter) zu dulden habe, welches grundsätzlich die Mitnahme von
Aufzeichnungsgeräten zur Herstellung eigener Bilder (inklusive Spielaufnahmen)
mit umfasse. Es sei an den Regionalsendern darüber zu befinden, ob sie für ihre
Kurzberichterstattung auf das Zugangsrecht ("Physical Access") oder das Recht
auf die Verwendung des SRG-Signals ("Signal Access") zurückgreifen wollten. Im
Regelfall hätten Regionalveranstalter im Rahmen der räumlichen und technischen
Verhältnisse dann Anspruch auf "Physical Access" mit eigenen
Aufzeichnungsgeräten, wenn Heim- oder Auswärtsspiele von Mannschaften aus ihrem
konzessionierten Sendegebiet betroffen seien. Hieran habe das neue RTVG ab dem
1. April 2007 nichts geändert: Auch nach diesem müsse es bei Fussball- und
Eishockeyspielen dem Sekundärveranstalter grundsätzlich möglich sein, "eigene
Spielbilder herzustellen, welche auf die spezifischen Bedürfnisse seines
Publikums abgestimmt" seien. Zur Abgeltung führte das BAKOM aus, dass der
"Physical Access" an sich unentgeltlich gewährt werden müsse, weshalb eine
Gebühr zugunsten des Exklusivberechtigten bereits von der Sache her
problematisch erscheine; der von der SRG/SSR geplante Betrag von Fr. 100.-- zur
Abdeckung der Akkreditierungskosten ("Access Fee") sei auf jeden Fall zu hoch.
Die von der SRG SSR erhobene "Kurzberichterstattungsgebühr" für die Abgabe von
"Sublizenzen" in der Höhe von Fr. 300.-- (bei Kurzberichterstattung mit
Verwendung von SRG/SSR-Sportbildern bis 3 Minuten) bzw. Fr. 100.-- (bei
Kurzberichterstattung mit Verwendung von SRG/SSR-Sportbildern bis 30 Sekunden)
seien mit dem geltenden Recht nicht vereinbar, da nur durch die
Signalüberlassungspflicht entstehende Mehrkosten auf den Sekundärveranstalter
überwälzt werden dürften; eine Pauschalgebühr sei zwar grundsätzlich zulässig,
müsse aber auf "überprüfbaren Technik- und Personalkosten und allfälligen
weiteren mit der Einräumung des Rechts auf Kurzberichterstattung
notwendigerweise verbundenen Kosten beruhen" und dürfe "insbesondere keine
Überwälzung der eigenen Rechtekosten durch die SRG SSR beinhalten". Das BAKOM
verzichtete auf den Erlass einer verbindlichen Regelung zur Umsetzung seiner
Vorgaben, da ihm eine "einvernehmliche Lösung zwischen den Beteiligten
eindeutig als sinnvollste Lösung zur Beseitigung der bestehenden
Unstimmigkeiten" erschien.
B.c Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin
am 28. August 2008: Im Rahmen der Regelung des RTVG 1991 sei beim "Physical
Access" die Herstellung eigener Spielbilder "ausdrücklich und unzweideutig"
nicht möglich gewesen; hiervon habe mit dem RTVG 2006 eine Abkehr
stattgefunden. Das Kurzberichterstattungsrecht wolle im Interesse der
Meinungsvielfalt eine Berichterstattung aus unterschiedlichen Perspektiven
ermöglichen. Wenn das Radio- und Fernsehgesetz sowohl den "Signal Access" wie
auch den "Physical Access" vorsehe, müsse zwischen den beiden ein Unterschied
bestehen; dieser liege darin, dass beim "Physical Access" eigene Spielbilder
produziert werden dürften und nicht nur jene der SRG/SSR bearbeitet werden
könnten. Die historisch-zeitgemässe sowie die teleologische Auslegung sprächen
gesamthaft dafür, dass die Herstellung eigener Spielbilder im Rahmen des
Kurzberichterstattungsrechts bzw. des "Physical Access" erlaubt und die vom
BAKOM verfügte Prioritätenordnung nicht zu beanstanden sei. Aus den
verschiedenen Materialien ergebe sich, dass beim "Signal Access" nur die
zusätzlichen Kosten, die notwendigerweise aus der Überlassung der
Aufzeichnungen entstünden, auf den Sekundärveranstalter abgewälzt werden
dürften; dazu gehörten etwa die Kosten, die für die Einräumung der Sublizenz an
den Drittveranstalter entstünden, nicht jedoch jene Ausgaben, welche die Erst-
oder Exklusivveranstalter für den Erwerb ihrer eigenen Erst- oder
Exklusivrechte leisten müssten. Der Grundsatz der Kostenlosigkeit des "Physical
Access" ("Access Fee") sei allenfalls dahin gehend zu lockern, als ausgewiesene
Kosten in Rechnung gestellt werden dürften, die durch dessen Gewährung
entstünden.
C.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft, Zweigniederlassung BUS
Business Unit Sport, ist hiergegen am 3. Oktober 2008 an das Bundesgericht
gelangt. Sie beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. August
2008 sowie die Verfügung des Bundesamts für Kommunikation vom 25. Oktober 2007
aufzuheben; eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Es sei festzustellen, dass das
Bundesverwaltungsgericht und das BAKOM "Bundesrecht, insbesondere
verfassungsmässige Rechte sowie das Radio- und Fernsehgesetz verletzt" hätten.
Die SRG/SSR macht geltend, dem Kurzberichterstattungsrecht liege die
Wertentscheidung zu Grunde, dass das breite Publikum nicht durch die Vergabe
von Exklusivrechten von öffentlichen Ereignissen ausgeschlossen werden dürfe.
Dieses Ziel werde bereits erreicht, wenn die Drittveranstalter sich selber eine
Meinung über das Ereignis bilden könnten und zusammen mit dem zu angemessenen
Bedingungen zur Verfügung gestellten Signal und eigenen Stimmungsbildern bzw.
Interviews ein anderes Bild als der Erstveranstalter zeichnen könnten; es
brauchten hierfür keine eigenen Spielbilder zugelassen zu werden. Die Gewährung
des "Physical Access" mit der Möglichkeit der Produktion von "Sideline Stories"
und einer besonderen Drehbewilligung für eigene Spielbilder stelle einen in
sachlicher Weise milderen Eingriff in ihre Grundrechte dar, um das angestrebte
Ziel der Meinungsvielfalt zu gewährleisten. Das Auslegungsergebnis des
Bundesverwaltungsgerichts laufe in stossender Weise dem Gerechtigkeitsempfinden
zuwider, da sie als Primärveranstalterin "zunächst für teures Geld" die
Exklusivrechte erwerben müsse und die Vorinstanzen den Regionalsendern hernach
erlaubten, "eigene Spielbilder zu produzieren und unentgeltlich von der
Exklusivität der Rechte zu profitieren".
Die Regionalsender beantragen auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell
sei sie abzuweisen. Das BAKOM beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden könne. Das Bundesverwaltungsgericht hat darauf
verzichtet, sich vernehmen zu lassen.
Erwägungen:
1.
1.1 Das BAKOM hat in seiner Verfügung vom 25. Oktober 2007 den "Physical" und
"Signal Access" bei Fussball- und Eishockeyspielen im Rahmen des
Kurzberichterstattungsrechts von Art. 7 RTVG 1991 (Bundesgesetz vom 21. Juni
1991 über Radio und Fernsehen [AS 1992 S. 601 ff.]) bzw. von Art. 72 des
gleichnamigen Gesetzes vom 24. März 2006 (RTVG 2006; SR 784.40) konkretisiert.
Hiergegen konnte an das Bundesverwaltungsgericht gelangt werden (vgl. Art. 31
ff. VGG). Gegen dessen Entscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 ff. BGG). Die SRG/SSR als
unterliegende Primärveranstalterin, der gegebenenfalls aufsichtsrechtliche
Sanktionen drohen, ist hierzu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Der Einwand der
Beschwerdegegner, die Eingabe sei nicht von dieser, sondern von deren nicht
rechtsfähigen Zweigniederlassung "BUS Business Unit Sport" in eigenem Namen
eingereicht worden, trifft nicht zu: Die Beschwerde wurde durch den von der SRG
/SSR gültig bevollmächtigten Rechtsvertreter in deren Namen und Auftrag
erhoben; die Präzisierung der SRG-internen Zuständigkeit im Rubrum schadet der
Beschwerdeführerin nicht.
1.2
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe (vgl. Art. 100 und Art. 42
BGG) ist deshalb unter folgenden Vorbehalten einzutreten:
1.2.1 An der Beurteilung der Auslegungen von Art. 7 RTVG 1991 besteht kein
schutzwürdiges aktuelles Interesse mehr: Wie das Bundesverwaltungsgericht zu
Recht ausgeführt hat, ist diese - abgesehen von den finanziellen Fragen - nicht
mehr geeignet, die tatsächliche oder rechtliche Situation der
Beschwerdeführerin zu beeinflussen, nachdem die entsprechende Spielsaison
abgeschlossen ist. Das aktuelle Interesse ergibt sich nicht aus dem Einwand,
die Vertragsparteien hätten die ausgelaufenen bisherigen Verträge faktisch
"einvernehmlich" weitergeführt. Die Beschwerdegegner haben es gerade abgelehnt,
die Absprachen im Sinne der bisherigen Praxis zu verlängern, und sind
stattdessen an das BAKOM gelangt, damit dieses die Konturen des
Kurzberichterstattungsrechts verdeutliche, wozu es als rundfunkrechtliche
Aufsichtsbehörde befugt war (vgl. heute Art. 72 Abs. 4 RTVG 2006). Die
Beschwerdegegner kritisieren zwar ebenfalls die (einschränkende) Auslegung von
Art. 7 RTVG 1991 durch die Vorinstanz; da vor Bundesgericht indessen keine
Anschlussbeschwerde geführt werden kann (vgl. BGE 134 III 332 E. 2.5 S. 335),
ist auch auf deren Ausführungen nicht weiter einzugehen.
1.2.2 Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens bildet die von der
Vorinstanz bestätigte Ausgestaltung des Kurzberichterstattungsrechts durch das
BAKOM. Erweist sich diese als bundesrechtswidrig, ist der Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts an sich aufzuheben (vgl. jedoch unten E. 3.3.4); es
besteht deshalb kein schutzwürdiges Interesse an einer selbständigen
Feststellung von dessen allfälliger Verfassungswidrigkeit (vgl. BGE 126 II 300
E. 2c S. 303). Unzulässig ist zudem der Antrag, nicht nur das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts, sondern auch die Verfügung des Bundesamts für
Kommunikation aufzuheben; diese wurde durch das angefochtene Urteil ersetzt
(Devolutiveffekt); sie gilt lediglich inhaltlich als mitangefochten (vgl. BGE
129 II 438 E. 1 S. 441; 125 II 29 E. 1c S. 33).
1.2.3 Nicht weiter einzugehen ist schliesslich auf sämtliche Ausführungen, die
den gesetzlichen Begründungsanforderungen nicht genügen: Nach Art. 42 BGG muss
sich der Beschwerdeführer in seiner Eingabe sachbezogen mit den Darlegungen im
angefochtenen Entscheid auseinandersetzen (BGE 134 II 244 E. 2). Wird wie hier
in erster Linie eine Verletzung von verfassungsmässigen Rechten behauptet, ist
im Rahmen einer qualifizierten Rügepflicht darzulegen, inwiefern der
angefochtene Entscheid verfassungswidrig sein soll. Pauschalkritiken genügen
hierfür ebenso wenig wie blosse Verweise auf entsprechende Darlegungen in den
Akten (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254).
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist deshalb weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente
noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft es, unter
Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht, grundsätzlich
nur die geltend gemachten Rechtswidrigkeiten, sofern die rechtlichen Mängel
nicht ins Auge springen (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Es legt seinem Urteil
den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1
BGG), falls dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht ist zum Schluss gekommen, dass die Herstellung
eigener Spielbilder im Rahmen des Kurzberichterstattungsrechts bzw. des
"Physical Access" gemäss Art. 72 Abs. 3 lit. a RTVG 2006 erlaubt und die von
der Vorinstanz verfügte Prioritätenordnung nicht zu beanstanden sei. Entgegen
der Kritik der Beschwerdeführerin ist diese Auslegung nicht bundesrechtswidrig:
2.1 Wird die Berichterstattung über ein öffentliches Ereignis in der Schweiz
durch Exklusivabreden eingeschränkt, so hat jeder interessierte
Programmveranstalter das "Recht auf aktuelle mediengerechte
Kurzberichterstattung" (Art. 72 Abs. 1 RTVG 2006). Der Organisator und der
Programmveranstalter, die über Erstverwertungs- oder Exklusivrechte verfügen,
sind verpflichtet, die entsprechende Möglichkeit zu gewähren (Art. 72 Abs. 2
RTVG 2006), was durch den Zugang zum Ereignis selber geschieht, "soweit es die
technischen und räumlichen Gegebenheiten erlauben" (Art. 72 Abs. 3 lit. a RTVG
2006; "Physical Access"), und/oder durch die Überlassung der "gewünschten Teile
des Übertragungssignals zu angemessenen Bedingungen" (Art. 72 Abs. 3 lit. b
RTVG 2006; "Signal Access"). Das Bundesamt kann geeignete Massnahmen zur
Sicherstellung des entsprechenden Rechts ergreifen (Art. 72 Abs. 4 RTVG 2006).
Das Kurzberichterstattungsrecht wird in Art. 68 ff. RTVV 2007 (SR 784.401)
weiter konkretisiert: Es umfasst einen Beitrag von höchstens drei Minuten,
wobei die Dauer jeweils dem Ereignis angepasst sein muss (Art. 68 Abs. 1 RTVV);
zudem kann der Bericht erst "nach Beendigung des öffentlichen Ereignisses oder
des in sich abgeschlossenen Teils des Ereignisses ausgestrahlt werden" (Art. 68
Abs. 3 RTVV 2007). Der direkte Zugang von Drittveranstaltern darf im Rahmen des
"Physical Access" die Durchführung des Ereignisses und die Ausübung der
Exklusiv- und Erstverwertungsrechte nicht beeinträchtigen (Art. 69 Abs. 2 RTVV
2007); zudem hat der Drittveranstalter beim "Signal Access" "die für den Zugang
zum Signal entstehenden Kosten abzugelten". Diese umfassen den technischen und
personellen Aufwand sowie eine "Entschädigung für zusätzliche Kosten, die mit
der Einräumung des Rechts verbunden sind" (Art. 70 Abs. 2 RTVV 2007).
2.2
2.2.1 Die Radio- und Fernsehgesetzgebung dient im öffentlichen Interesse der
möglichst optimalen Verwirklichung der Meinungs- und Informationsfreiheit. Der
freie Zugang des Publikums zu Informationen über wichtige Ereignisse ist von
grundlegender Bedeutung für die kommunikative Chancengleichheit und
-gerechtigkeit; er bildet Voraussetzung dafür, dass Radio und Fernsehen in
ihrer Gesamtheit die ihnen von Verfassungs wegen übertragenen Funktionen
wahrnehmen können (vgl. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich/
Basel/Genf 2003, Rz. 11 ff. zu Art. 93 BV; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Rz. 9 ff. zu Art. 93 BV;
HERBERT BURKERT, in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender, Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2008, Rz. 4 ff. zu Art. 17 BV, Rz. 5 ff. zu Art. 93 BV). Die Tendenz der
einzelnen Programmveranstalter, sich für die Berichterstattung über wichtige
Ereignisse von grossem Publikumsinteresse Exklusivrechte zu sichern und
Konkurrenten dadurch vom Zugang zu diesen auszuschliessen, kann dazu führen,
dass nicht mehr alle Zuschauer oder Zuhörer zu solchen Anlässen bzw.
Informationen Zugang haben, weil das Programm, in dem exklusiv berichtet wird,
technisch nicht überall empfangbar ist oder nur Abonnenten offen steht
(Pay-TV). Das Kurzberichterstattungsrecht soll deshalb allen interessierten
Programmveranstaltern ermöglichen, Kurzberichte über öffentliche Ereignisse zu
erstellen und auszustrahlen, selbst wenn der Organisator diese an sich
vertraglich einem Dritten zur exklusiven Berichterstattung überlassen hat (vgl.
BERND HOLZNAGEL, Der Zugang zu Premium-Inhalten: Grenzen einer
Exklusivvermarktung nach Europäischem Recht, in: Weber/Osterwalder, Zugang zu
Premium Content, Zürich/Basel/Genf 2006, S. 51 ff., dort S. 57 f.). Das
Kurzberichterstattungsrecht dient - wie sich auch aus der bundesrätlichen
Botschaft zu Art. 72 RTVG 2006 ergibt - zwei Zielen: Einerseits soll die
Bevölkerung trotz Exklusivrechten zumindest in den Grundzügen über alle
öffentliche Ereignisse nachrichtenmässig informiert werden können; andererseits
soll dadurch die Meinungsvielfalt gefördert werden, indem Zweitveranstalter
über ein Ereignis (auch) aus einer anderen Perspektive berichten können als der
Primärveranstalter (BBl 2003 1644; vgl. ROLF H. WEBER, Rundfunkrecht, Bern
2008, Rz. 1 und Rz. 16 zu Art. 72 RTVG; NOBEL/WEBER, Medienrecht, Bern 2007, S.
525, Rz. 88 - 90; SANDRO MACCIACCHINI, Die Euro 08 als juristische Spielwiese:
Müssen die Privaten draussen bleiben?, in: medialex, 1/08 S. 3 ff., dort S. 4).
2.2.2 Die Botschaft zu Art. 7 RTVG 1991 hielt (noch) ausdrücklich fest, dass
der "Physical Access" nur zur Berichterstattung "ohne Bild- oder Tonwiedergabe"
berechtige (BBl 1987 III 731), womit für das Kurzberichterstattungsrecht,
soweit sich die Veranstalter nicht vertraglich einigen konnten, der "Signal
Access" im Vordergrund stand, der denn auch in Art. 20 RTVV 1997 (AS 1997 2910)
allein eine weitergehende Regelung erfuhr. Anders verhält es sich seit der
Revision des Radio- und Fernsehgesetzes im Jahre 2006; diese brachte generell
eine Öffnung des Medienmarktes und eine Stärkung der Rolle der lokalen
Veranstalter mit sich (vgl. zum bisherigen und zum neuen Recht: ROLF H. WEBER,
a.a.O., Rz. 5 zu Art. 72 RTVG; MACCIACCHINI, a.a.O., S. 3): Der Bundesrat hielt
fest, dass bei öffentlichen Ereignissen der Zugang zum Ort des Geschehens durch
den Organisator und den Primärveranstalter zu gewähren sei, soweit die
technischen und räumlichen Verhältnisse dies erlaubten. Der vertraglich
berechtigte Exklusivveranstalter habe beim "Physical Access" im Rahmen der
gesetzlichen Vorgaben die Anwesenheit eines oder mehrerer Drittveranstalter vor
Ort zu dulden; das ermögliche diesen, "die Herstellung eigener Stimmungsbilder,
Interviews usw.", "was [...] lokal-regionalen Veranstaltern eine bessere
Orientierung ihres Publikums" gestatte als die blosse Signalübernahme (BBl 2003
1729). Die entsprechenden Ausführungen blieben in den parlamentarischen
Beratungen unbestritten (vgl. ROLF H. WEBER, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 72 RTVG),
weshalb davon ausgegangen werden darf, dass der Gesetzgeber sich ihnen
angeschlossen hat. Im Übrigen wäre es nicht einzusehen, warum der "Physical
Access" jeweils von den konkreten technischen und räumlichen Verhältnissen
hätte abhängig gemacht werden sollen, würde er nur den Zugang zur Veranstaltung
als solchen, nicht jedoch auch den Einsatz eigener Aufnahmegeräte zur
Berichterstattung umfassen.
2.3
2.3.1 Anders als teilweise noch in den vorinstanzlichen Verfahren geht
inzwischen denn auch die Beschwerdeführerin davon aus, dass das
Kurzberichterstattungsrecht - im Rahmen der technischen und räumlichen
Möglichkeiten - das Herstellen eigener Bilder durch die Sekundärveranstalter
erlaubt; sie will das entsprechende Recht indessen auf reine Stimmungsbilder
und allfällige Interviews bzw. "Sideline Stories" unter Ausschluss von
Spielbildern beschränkt wissen. Hierzu besteht kein Anlass: Ziel des
Kurzberichterstattungsrechts ist es, die nachrichtenmässige Aufarbeitung eines
öffentlichen Ereignisses derart zu gestatten, dass die verfassungsmässigen
Vorgaben an das elektronische Mediensystem möglichst optimal umgesetzt werden
(sachgerechte und vielfältige Berichterstattung). Eine eigenständige
nachrichtenmässige Information bedingt im Rahmen der Programm- und
Medienfreiheit die Möglichkeit, eigene Akzente setzen zu können und sich für
die journalistische Aufarbeitung nicht mit der Auswahl und dem Schnitt der von
der SRG/SSR gelieferten Bilder und gewisser Hintergrund- bzw.
"Sideline-Geschichten" begnügen zu müssen, sondern auch einzelne Spielbilder
für den lokalen Bezug produzieren zu dürfen, zumal "Sideline Stories" teilweise
gar nicht sinnvoll vom Spielgeschehen abgetrennt werden können.
2.3.2 Der mit solchen Aufnahmen verbundene Eingriff in die (Exklusiv-)Rechte
der Beschwerdeführerin ist nicht unverhältnismässig: Der "Physical Access" muss
bloss soweit gewährt werden, als die technischen und räumlichen Umstände dies
zulassen; die Bedürfnisse des Organisators bezüglich der optimalen Abwicklung
des Ereignisses und des exklusivberechtigten Erstverwerters haben Priorität
(Art. 69 Abs. 2 RTVV 2007). Der erläuternde Bericht des Eidgenössischen
Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 9. März
2007 zur revidierten Radio- und Fernsehverordnung unterstreicht dies, wenn er
festhält, dass die Sekundärveranstalter bei ihrer Kurzberichterstattung
besonderen Schranken unterworfen sind: Die Ordnung, Sicherheit und der
reibungslose technische Ablauf des Ereignisses dürfen nicht beeinträchtigt
werden; produziert der Exklusiv- oder Erstveranstalter das internationale
Signal, so muss er seine Übertragung unbeeinträchtigt von Störungen durch
Drittveranstalter durchführen können; er hat insbesondere bei der
Positionierung von Kameras und Mikrofonen Priorität; die Drittveranstalter sind
nur unter dieser Vorgabe befugt, eigene Stimmungsbilder, Interviews etc.
anzufertigen, was "der vielfältigen Information des Publikums aus anderen (z.B.
lokalen oder nicht rein sportlichen) Blickwinkeln" dient (S. 36). Der
Kurzbericht darf erst nach Beendigung des öffentlichen Ereignisses oder des in
sich abgeschlossenen Teils ausgestrahlt werden (Art. 68 Abs. 3 RTVV 2007). Die
Beschwerdeführerin ist schliesslich selber bereit, den Lokalveranstaltern
jeweils das ganze von ihr hergestellte Rohmaterial zur Verfügung zu stellen,
weshalb nicht ersichtlich ist, warum sie bei der Aufnahme einzelner Spielbilder
durch die lokalen Sekundärveranstalter bei Sportanlässen mit Beteiligung aus
deren Einzugsgebiet im Rahmen der Vorgaben des BAKOM zusätzlich in namhafter
Weise belastet wird.
2.3.3 Ihr Einwand könnte bloss insofern eine gewisse Berechtigung haben, als
das Kurzberichterstattungsrecht nicht dazu dienen darf, durch eine Aufzeichnung
des ganzen Spiels (unter Umständen mit mehreren Kameras) die Exklusivrechte des
Primärveranstalters zu unterlaufen und diese ihres Sinnes zu entleeren; hierzu
müsste die Beschwerdeführerin nicht Hand bieten. Eine solche Gefahr dürfte
zurzeit jedoch nicht bestehen: Wie in der Doktrin unterstrichen wird, steht die
Länge der Kurzberichterstattung (Beschränkung auf die notwenige Zeit, um den
Informationsgehalt des bedeutenden Ereignisses zu übermitteln) in den meisten
Fällen in keinem Verhältnis zu den damit verbundenen Produktionskosten; eigene
Aufnahmen in grösserem Umfang stellen für konkurrierende Rundfunkveranstalter
deshalb keine echte publikumsattraktive Alternative dar; schon aus ökonomischen
Gründen wird der kurzberichterstattungswillige Fernsehveranstalter deshalb
jeweils versuchen, sich mit dem Rechteinhaber vertraglich zu einigen (so WEBER,
a.a.O., Rz. 16 zu Art. 72 RTVG; NOBEL/WEBER, a.a.O., S. 525, Rz. 90). Dabei
kann die "Empfehlung Nr. R (91) 5 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten
des Europarats zum Recht auf Kurzberichterstattung über bedeutende Ereignisse,
wenn Exklusivrechte für deren Fernsehübertragung in einem grenzüberschreitenden
Zusammenhang erworben worden sind" (veröffentlicht in: HÖFLING/ MÖWES/
PECHSTEIN, Europäisches Medienrecht, München 1991, S. 248 ff.), als Richtlinie
dienen. Das Kurzberichterstattungsrecht nach dem Radio- und Fernsehgesetz setzt
zwischenstaatlich (auch) die Vorgaben des Europäischen Übereinkommens über das
grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 um (EÜGF; SR 0.784.405), weshalb
die dazu entwickelten Grundsätze bei der Auslegung von Art. 72 RTVG ergänzend
berücksichtigt werden können (so auch SIMON OSTERWALDER, Übertragungsrechte an
Sportveranstaltungen, Bern 2004, S. 299): Danach soll der Kurzbericht nur vom
Sekundärveranstalter in planmässigen (Sport-) Nachrichtensendungen verwendet
(Grundsatz 3a) und nicht ausgestrahlt werden, "ehe der Primärveranstalter
Gelegenheit gehabt hat, die Hauptübertragung des bedeutenden Ereignisses
durchzuführen" (Grundsatz 3b); wird der Kurzbericht unter Verwendung des
Signals des Primärveranstalters angefertigt, ist - andere Abreden vorbehalten -
der Name und/oder das Emblem des Primärveranstalters zu erwähnen oder
einzublenden (Grundsatz 3c); der Kurzbericht darf später nicht wiederverwendet
werden, es sei denn, es bestehe eine unmittelbare Verbindung zwischen dessen
Inhalt und einem anderen aktuellen Ereignis (Grundsatz 3d); schliesslich soll
"das gesamte für die Herstellung des Kurzberichts verwendete Originalmaterial
von Sendungen im Besitz des Sekundärveranstalters nach Herstellung des
Kurzberichtes vernichtet werden" (Grundsatz 3e), worüber der Primärveranstalter
zu informieren ist. Das muss auch gelten, falls eigene Spielbilder hergestellt
worden sind. Wird diesen Vorgaben Rechnung getragen, bleibt der Kerngehalt der
Exklusivrechte gewahrt und wird durch das Kurzberichterstattungsrecht nur in
einer untergeordneten, durch das öffentliche Interesse gebotenen Weise in die
Rechtspositionen der Exklusivberechtigten eingegriffen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die durch die Vorinstanz geschützte
Konkretisierung des Kurzberichterstattungsrechts durch das BAKOM sei
verfassungswidrig. Die Möglichkeit der Produktion eigener Spielbilder im Rahmen
des Kurzberichterstattungsrechts verletze die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
sowie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV); Art. 72 RTVG fehle es an der
erforderlichen Bestimmtheit und hinreichenden Klarheit; die Gewährung eigener
Spielbilder im Rahmen des "Physical Access" diene nicht dem Schutz von
Polizeigütern, sondern - wettbewebsverzerrend - jenem der Interessen der
Regionalveranstalter; es werde damit Strukturpolitik betrieben; zudem sei der
entsprechende Eingriff unverhältnismässig; das angestrebte Ziel könne mit einer
milderen Massnahme erreicht werden (Gewährung des "Physical Access" ohne eigene
Spielbilder, aber mit der Möglichkeit, "Sideline Stories" aufzunehmen).
3.2
Die Rügen erweisen sich - vorbehältlich der Entschädigungsfrage (vgl. E. 3.3) -
als unbegründet (vgl. zur Verfassungsmässigkeit des
Kurzberichterstattungsrechts: OLIVER SIDLER, Exklusivberichterstattung über
Sportveranstaltungen im Rundfunk, Diss. Freiburg 1995, S. 218 ff.):
3.2.1 Die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit gelten nicht absolut.
Sie können gestützt auf Art. 36 BV eingeschränkt werden, sofern der Eingriff
auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt,
verhältnismässig ist und ihren Kerngehalt respektiert. Das
Kurzberichterstattungsrecht beruht mit Art. 72 RTVG 2006 und den entsprechenden
Verordnungsbestimmungen auf einer klaren gesetzlichen Basis. Es bezweckt, in
Konkretisierung der Informationsfreiheit (Art. 10 EMRK; vgl. auch die Urteile
des österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 1. Dezember 2006, Ziffer 1.2.,
publ. in: CaS 2007 S. 55 ff., sowie des deutschen Bundesverfassungsgerichts
[BVerfG], 1 BvF 1/91, Urteil vom 17. Februar 1998
["Kurzberichterstattungsurteil"], Rz. 105 ff.) zum Schutz der Meinungsvielfalt
und Förderung der Programmqualität die Abschottung von öffentlichen Ereignissen
über Exklusivrechte zu verhindern. Die ausreichende und möglichst umfassende
Information über solche Veranstaltungen liegt im öffentlichen Interesse; es ist
verfassungsrechtlich deshalb zulässig, zu dessen Schutz die in den Exklusiv-
oder Erstverwertungsrechten liegenden immateriellen Vermögenswerte zu
beschränken und unter einen entsprechenden Vorbehalt zu stellen.
3.2.2 Dies ist auch auf europäischer Ebene anerkannt: Der Grundsatz 1 der
Empfehlung des Europarats zur Kurzberichterstattung sieht in Konkretisierung
von Art. 9 EüGF vor, dass das Eigentumsrecht des Primärveranstalters
Einschränkungen im Rahmen eines fairen Interessenausgleichs unterliegen soll,
"um die Öffentlichkeit in einem bestimmten Land in die Lage zu versetzen, ihr
Recht auf Information auszuüben". Das Recht der Europäischen Union hält die
Mitgliedstaaten an, dafür zu sorgen, "dass jeder Fernsehveranstalter, der in
der Gemeinschaft niedergelassen ist, zum Zwecke der Kurzberichterstattung einen
fairen, angemessenen und diskriminierungsfreien Zugang zu Ereignissen hat, die
von grossem öffentlichen Interesse sind und die von einem der Rechtshoheit der
Mitgliedstaaten unterworfenen Fernsehveranstalter exklusiv übertragen werden"
(Art. 3k Abs. 1 der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des
Rats vom 11. Dezember 2007 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur
Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit [ABl L 332/28 vom 18.
Dezember 2007]).
3.2.3 Bei der Sicherung der Meinungsvielfalt geht es nicht um eine
wirtschaftspolitische Massnahme zugunsten der regionalen Veranstalter, wie die
Beschwerdeführerin geltend macht, sondern um einen verfassungsrechtlichen
Grundentscheid (vgl. Art. 93 Abs. 2 BV): Das rundfunkrechtliche Mediensystem
ist auf eine pluralistische Informationsvermittlung ausgerichtet, "weil medial
vermittelte Informationen nicht lediglich Abbild der Wirklichkeit, sondern
stets Ergebnis eines Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsprozesses" sind, die
"nur durch konkurrierende Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsmuster
relativiert werden" können (BVerfG in 1 BvF 1/91 Urteil vom 17. Februar 1998
["Kurzberichterstattungsurteil"]). Es ist verfassungsrechtlich deshalb
zulässig, Zweitveranstaltern im Rahmen der örtlichen und technischen
Möglichkeiten unter Einhaltung der Vorgaben des BAKOM bzw. der entsprechenden
Empfehlungen des Europarats auch die Aufnahme von einzelnen Spielszenen und
nicht nur von "Sideline Stories" zu ermöglichen. Die entsprechende Massnahme
ist geeignet und erforderlich, um die Medienvielfalt zu fördern und
Monopolbestrebungen entgegenzuwirken. Die exklusive Rechtsposition der
Beschwerdeführerin wird - wie bereits dargelegt (vgl. oben E. 2.3.2 und 2.3.3)
- dadurch nicht in ihrer Substanz berührt: Das Kurzberichterstattungsrecht
beschränkt sich auf einen Beitrag von maximal drei Minuten, der erst nach
Beendigung des Ereignisses ausgestrahlt werden darf, während die
Beschwerdeführerin live und zeitlich unbeschränkt berichten kann, wobei ihr am
Übertragungsort bezüglich ihrer Einrichtungen und Bedürfnisse Priorität
zukommt. Der Kurzbericht darf nicht weitergegeben werden und die gedrehten oder
vom Primärveranstalter erhaltenen Spielbilder sind nach dessen Herstellung zu
vernichten. Es liegt deshalb kein unverhältnismässiger Grundrechtseingriff vor
und Art. 72 RTVG 2006 muss nicht (verfassungskonform) dahin verstanden werden,
dass im Rahmen des "Physical Access" keine Spielbilder produziert werden
dürften.
3.3
3.3.1 Umstritten ist auch die Frage der Abgeltung des
Kurzberichterstattungsrechts; diesbezüglich sind die Ausführungen der
Vorinstanzen etwas zu relativieren: Nach Art. 72 Abs. 3 lit. b RTVG 2006 muss
der Erstveranstalter die gewünschten Teile des Übertragungssignals dem
interessierten Sekundärveranstalter zu "angemessenen" Bedingungen zur Verfügung
stellen. Nach Art. 70 Abs. 2 RTVV 2007 hat der Drittveranstalter bloss "die für
den Zugang zum Signal entstehenden Kosten abzugelten"; diese beinhalten den
technischen und personellen Aufwand sowie eine Entschädigung für "zusätzliche
Kosten, die mit der Einräumung des Rechts auf Kurzberichterstattung verbunden
sind". Das BAKOM und das Bundesverwaltungsgericht sind davon ausgegangen, dass
dabei allfällige Lizenzkosten nicht überwälzt werden dürfen, hingegen pauschale
Gebühren für Personal- und Technikkosten, die in direktem Zusammenhang mit der
Einräumung des "Signal Access" entstehen, zulässig seien, soweit sie auf
überprüfbaren Angaben basierten, was beim vorgesehenen Ansatz von Fr. 300.--
pro Sportveranstaltung nicht der Fall sei.
3.3.2 Richtig erscheint, dass die Kosten für das Exklusivrecht nicht auf den
Zweitveranstalter abgewälzt werden dürfen. Der Bundesrat hat in seiner
Botschaft zum RTVG 2006 ausdrücklich festgehalten, dass "einzig die
zusätzlichen Unkosten für die Überlassung des Signals (beispielsweise bezüglich
Material und Personal), nicht hingegen eine Entschädigung für allfällige
Exklusivrechte" geschuldet seien. Dies entspricht der Empfehlung Nr. R (91) 5
des Europarats, wonach "jedenfalls [...] vom Sekundärveranstalter keine
finanzielle Beteiligung an den Kosten der Fernsehrechte" soll verlangt werden
können (Grundsatz 4 "Finanzielle Bedingungen"). Gemäss der EU-Richtlinie 2007/
65/EG sorgen die Mitgliedstaaten nach Massgabe ihres Rechtssystems und im
Einklang mit ihren Gepflogenheiten dafür, dass die Modalitäten und Bedingungen
für die Bereitstellung der Ausschnitte näher festgelegt werden; ist eine
Kostenerstattung vorgesehen, "so darf sie die unmittelbar mit der Gewährung des
Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten nicht übersteigen" (Art. 3k Abs. 6).
3.3.3 Mit Blick auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), welche auch
Exklusivrechte als immaterielle Werte schützt (vgl. BIAGGINI, a.a.O., Rz. 12 zu
Art. 26 BV), und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) darf der in Art.
27 Abs. 3 lit. b RTVG ("Signal Access") verwendete Begriff der "angemessenen
Bedingungen" bzw. jener der "zusätzlichen Kosten, die mit der Einräumung des
Rechts auf Kurzberichterstattung verbunden sind" (Art. 70 Abs. 2 RTVV 1997),
indessen nicht allzu eng verstanden werden: Das Kurzberichterstattungsrecht
dient neben dem Zugang zur Information im Interesse des Publikums auch der
publizistischen Vielfalt, die wirtschaftlich möglichst wettbewerbsneutral
erreicht werden soll. Vor diesem Hintergrund erscheint es problematisch und mit
der Programmfreiheit bzw. deren wirtschaftlichen Wahrnehmung durch den Kauf von
Exklusivrechten durch die Beschwerdeführerin nicht vereinbar, sie zu
verpflichten, den Zweitveranstaltern den Zugang zu ihren Signalen praktisch
gratis zu gewähren, zumal wenn jene kumulativ - abgesehen von den unmittelbar
damit verbundenen Kosten für spezielle Dienstleistungen des Organisators oder
Erstveranstalters (vgl. den Grundsatz 4 der Empfehlung Nr. R (91) 5 zur
Kurzberichterstattung) - zudem gleichzeitig unentgeltlich vom "Direct Access"
profitieren können, der - wie dargelegt - (auch) die Aufnahme von Spielbildern
erfasst. Soweit der Verordnungsgeber von "zusätzlichen Kosten", die aus der
Überlassung der Aufzeichnungen entstehen, spricht, ist der Begriff deshalb
verfassungskonform in dem Sinn zu verstehen, dass er zwar kein Abgelt für die
Exklusivrechte, jedoch auch nicht nur die im Einzelfall jeweils detailliert
auszuweisenden unmittelbar mit der Überlassung des Signals verbundenen
Aufwendungen, sondern im Rahmen einer Pauschalisierung auch die mit der
Gewährung des Kurzberichterstattungsrechts verbundenen allgemeinen Kosten
erfassen darf. Hierzu gehört auch, dass die Vorleistungen des Erstveranstalters
durch die Kurzberichterstattung eine gewisse Entwertung erfahren. Ziel der
Kostenregelung beim "Signal Access" ist es nämlich, im Rahmen eines fairen
Interessenausgleichs (vgl. Ziff. 6 und 7 des erläuternden Memorandums in der
Empfehlung Nr. R [91] 5 zur Kurzberichterstattung) zu verhindern, dass über die
Höhe der Abgabe (neue) tarifarische Zugangsbeschränkungen geschaffen werden,
nicht Zweitveranstalter allenfalls (praktisch) unentgeltlich und damit
wettbewerbsverzerrend von wirtschaftlichen Vorleistungen des
Exklusivberechtigten profitieren zu lassen (vgl. auch das deutsche BVerfG in: 1
BvF 1/91 Urteil vom 17. Februar 1998 ["Kurzberichterstattungsurteil"], Rz. 128
- 129).
3.3.4 Ob sich der von der SRG/SSR vorgesehene Ansatz von Fr. 300.-- bis zu 3
Minuten (bzw. Fr. 100.-- bis 30 Sekunden) pro Ereignis unter diesen Umständen
tatsächlich als unangemessen erweist, wie die Vorinstanzen angenommen haben,
erscheint zweifelhaft: Nach einer bei den Akten liegenden Aufstellung entsteht
der Beschwerdeführerin - offenbar ohne Abgeltung von Exklusivrechten - durch
den "News Access" der Regionalsender ein jährlicher Aufwand von rund Fr.
85'000.--; diesem soll ein durchschnittlicher Ertrag in den Jahren 2003 bis
2006 in ungefähr der gleichen Höhe gegenüberstehen. Die Richtigkeit dieser
Angaben kann hier nicht geprüft werden, da die Problematik der Höhe des
geschuldeten Entgelts nur dem Grundsatz nach Gegenstand der bisherigen
Verfahren gebildet hat. Bei einem Vergleich mit den in anderen europäischen
Staaten diskutierten Ansätzen (vgl. etwa das Urteil des österreichischen
Verfassungsgerichtshofs vom 1. Dezember 2006, Ziffer 2.4, publ. in: CaS 2007 S.
55 ff.), erscheint der Betrag prima vista jedenfalls nicht offensichtlich
unverhältnismässig oder prohibitiv. Sowohl das BAKOM wie das
Bundesverwaltungsgericht überliessen die Festsetzung der definitiven Höhe der
"angemessenen" Entschädigungen indessen ausdrücklich den weiteren Verhandlungen
der Parteien. Sollten sich diese nicht einigen können, wird das BAKOM als
Aufsichtsbehörde - unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen -
hierüber erneut separat zu entscheiden haben, womit der Rechtsweg wiederum
offen stünde. Mit Blick auf die Vertragsfreiheit der Parteien rechtfertigt es
sich deshalb nicht, das angefochtene Urteil teilweise aufzuheben und die Sache
zu neuem Entscheid bezüglich der Entschädigungsfrage an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Es genügt, die vorliegende Beschwerde "im Sinne der Erwägungen"
abzuweisen und dem faktischen teilweisen Unterliegen der Beschwerdegegner im
Rahmen der bundesgerichtlichen Kostenregelung Rechnung zu tragen.
4.
Nach Art. 66 Abs. 1 BGG sind die Gerichtskosten in der Regel der unterliegenden
Partei aufzuerlegen; mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraute
Organisationen haben grundsätzlich keine Gerichtskosten zu tragen, wenn sie in
ihrem amtlichen Wirkungskreis das Bundesgericht in Anspruch nehmen, ohne dass
es um ihre Vermögensinteressen geht (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die SRG/SSR hat im
vorliegenden Verfahren Vermögensinteressen (Schutz ihrer Exklusivrechte)
verteidigt, weshalb sie im Rahmen ihres Unterliegens kostenpflichtig wird;
dasselbe gilt für die Beschwerdegegner. Die Gerichtsgebühr ist im Umfang von
Fr. 3'500.-- der Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 500.-- den
Beschwerdegegnern (unter solidarischer Haftbarkeit) aufzuerlegen. Die
Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner (unter Berücksichtigung ihres
teilweisen Obsiegens) mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird im Umfang von Fr. 3'500.-- der
Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 500.-- den Beschwerdegegnern (diesen
unter Solidarhaft) auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren mit insgesamt Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. März 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Hugi Yar