II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.724/2008
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_724/2008
Urteil vom 16. Februar 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli,
Bundesrichter Zünd,
Gerichtsschreiber Zähndler.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Sven Oliver Dogwiler,
gegen
Veterinäramt des Kantons Zürich, Obstgartenstrasse 21, 8090 Zürich,
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Obstgartenstrasse 21, 8090 Zürich.
Gegenstand
Hundehaltung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Kammer, vom 21. August 2008.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Halter der American Staffordshire Terrier Hündin "L.________".
Am 1. Oktober 2007 griff diese anlässlich eines Spaziergangs - obwohl angeleint
- einen entgegenkommenden (ebenfalls angeleinten) Dalmatinerwelpen an, wobei
sich L.________ massiv im anderen Tier verbiss. Aufgrund dieses Vorfalls
verfügte das Veterinäramt des Kantons Zürich am 5. Oktober 2007 die
vorsorgliche Beschlagnahme von L.________. Im Tierheim, in welchem die Hündin
untergebracht wurde, ereignete sich am 22. Oktober 2007 ein weiterer Vorfall,
bei welchem L.________ einen anderen Hund biss und erheblich verletzte. Mit
Verfügung vom 27. November 2007 lehnte das Veterinäramt eine von X.________
beantragte Begutachtung der Hündin durch eine unabhängige Stelle ab, und es
ordnete die definitive Beschlagnahme von L.________ an.
B.
Gegen diese Verfügung rekurrierte X.________ an die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 4. April 2008 ab. Eine
hiergegen erhobene Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
am 21. August 2008 abgewiesen.
C.
Mit Eingabe vom 3. Oktober 2008 führt X.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht und beantragt die
Aufhebung der Entscheide des Verwaltungsgerichts und des Veterinäramtes des
Kantons Zürich.
Das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET), die Gesundheitsdirektion und das
Veterinäramt des Kantons Zürich schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer ist gestützt auf
Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
legitimiert.
1.2 Gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG hat die Rechtsschrift die Begehren und deren
Begründung zu enthalten; im Rahmen der Begründung ist in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2
BGG). Die Vorbringen müssen sachbezogen sein, damit aus der Beschwerdeschrift
ersichtlich ist, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid
beanstandet wird. Dies setzt voraus, dass sich der Beschwerdeführer wenigstens
kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheides auseinandersetzt (BGE 134
II 244). Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft eine solche Rüge nur insofern, als sie in der Beschwerde präzise
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E.
1.4.2 S. 254).
1.3 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG
geltend gemacht werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist daher weder an die in der Beschwerde geltend
gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann
eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es
kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz
abweichenden Begründung abweisen. Das Bundesgericht legt sodann seinem Urteil
den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1
BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass das Veterinäramt die Verfahrensakten
vollumfänglich anonymisiert habe. Es seien nicht nur Namen von privaten
Drittpersonen unleserlich gemacht worden, sondern auch Namen von involvierten
Polizeibeamten, Geschlecht und Namen der Geschädigten, der Name des vom
Beschwerdeführer eingeschalteten Tierarztes und sogar die Namen der anderen
beteiligten Hunde. Sodann seien ganze Teilstücke derart anonymisiert worden,
dass nicht mehr erkannt werden könne, was überhaupt abgedeckt wurde. Diese
pauschale Anonymisierung sei eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts, welches
aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör i.S. von Art. 29 Abs. 2 BV abgeleitet
werde. Da dieses verfassungsmässige Recht formeller, d.h. selbständiger Natur
sei, müsse der angefochtene Entscheid aufgehoben werden, unabhängig davon, ob
die festgestellte Rechtsverletzung für den Ausgang des Verfahrens relevant sei.
2.2 Das Verwaltungsgericht erwog, dass die Verweigerung oder Beschränkung der
Einsicht in ein Aktenstück einer sorgfältigen und umfassenden
Interessensabwägung bedürfe. Eine pauschale Anonymisierung sämtlicher Akten
erscheine daher von vornherein als unzulässig. Indes dürften die anonymisierten
Akten trotzdem verwertet werden, zumal die Anonymisierung den Beschwerdeführer
im konkreten Fall nicht in der Wahrung seiner Rechte beeinträchtigt habe.
2.3 Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der
Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des
Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern,
erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit
erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher
Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern,
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf
rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer
Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam
zur Geltung bringen kann (BGE 132 II 485 E. 3.2 S. 494; 127 I 54 E. 2b S. 56;
117 Ia 262 E. 4b S. 268, mit Hinweisen). Dass sich aus dem kantonalen Recht ein
weitergehender Gehörsanspruch ergeben würde, wird nicht behauptet und ist auch
nicht ersichtlich.
Im vorliegenden Fall steht ausser Frage, dass die Anonymisierung von
Verfahrensakten das Einsichtsrecht insofern tangiert, als sie den
Informationsgehalt der Dokumente verringert. Zwar gilt das verfassungsmässig
geschützte Akteneinsichtsrecht nicht absolut; es kann insbesondere bei Bestehen
von überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit und von Drittpersonen
eingeschränkt werden (BGE 126 I 7 E. 2b). So erlaubt § 9 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) die
Verweigerung der Akteneinsicht u.a. zur Wahrung wichtiger öffentlicher oder
schutzwürdiger privater Interessen. Wie das Verwaltungsgericht jedoch zu Recht
festgestellt hat, setzt die Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht
voraus, dass sorgfältig geprüft wird, ob das Geheimhaltungsinteresse im
konkreten Einzelfall dem grundsätzlichen Einsichtsrecht vorgeht. Dies ist
beispielsweise dann der Fall, wenn konkrete und verifizierte Anhaltspunkte
bestehen, dass ein Zeuge schweren Repressalien ausgesetzt wäre, wenn seine
Identität offengelegt würde (vgl. hierzu BGE 133 I 33 E. 4.3 S. 44 f.). Wenn
die Vorinstanz demgegenüber eine undifferenzierte und prophylaktische
Anonymisierung sämtlicher Akten als unzulässig erachtet, ist dies zutreffend.
Der Anspruch eines Beteiligten auf Akteneinsicht in einem hängigen Verfahren
gilt grundsätzlich voraussetzungslos, d.h. er ist in der Regel nicht von einem
besonderen schutzwürdigen Interesse abhängig (Steinmann in: Ehrenzeller/
Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die Schweizerische Bundesverfassung -
Kommentar, 2. Auflage, 2008, N 28 f. zu Art. 29 BV). Insofern erscheint es
problematisch, wenn das Verwaltungsgericht unter Hinweis darauf, dass der
Beschwerdeführer durch die Anonymisierung keine prozessualen Nachteile erlitten
hätte, mit der festgestellten Gehörsverletzung keine Rechtsfolgen verbindet.
Die Vorinstanz hätte die Angelegenheit vielmehr entweder an das Veterinäramt
bzw. die Gesundheitsdirektion zurückweisen, oder aber den festgestellten Mangel
selbst beheben müssen.
Aus dieser Feststellung vermag der Beschwerdeführer indes im
bundesgerichtlichen Verfahren nichts zu seinen Gunsten abzuleiten: Es erhellt
ohne weiteres, dass das Unkenntlichmachen von einzelnen Informationen in den
Verfahrensakten letztlich die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes
berührt. Wie bereits in E. 1.3 ausgeführt, ist aber eine Voraussetzug einer
Sachverhaltsrüge, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Anders als im vorinstanzlichen
Verfahren ist es also vor Bundesgericht sehr wohl von Bedeutung, ob die
Kenntnis der nicht anonymisierten Akten dem Beschwerdeführer weitere,
entscheidende Vorbringen ermöglicht hätte. Entsprechend der aufgezeigten
Substantiierungslast von Art. 42 Abs. 2 BGG wäre es am Beschwerdeführer
gewesen, die Relevanz der mit der Anonymisierung verbundenen Gehörsverletzung
darzutun. Dieser prozessualen Obliegenheit kam der Beschwerdeführer indes nicht
in genügendem Mass nach: Zwar macht er diesbezüglich pauschal geltend, dass
durch das Streichen einer Vielzahl von Wörtern und das flächenmässige Abdecken
von Textpassagen die Verständlichkeit der Akten beeinträchtigt worden sei. Er
fügte an, dass er auch nicht ausschliessen könne, dass einzelne Aktenstücke
fingiert worden seien. Diese Argumentation geht jedoch fehl: Die Beissvorfälle
vom 1. Oktober 2007 und vom 22. Oktober 2007, welche das Verwaltungsgericht als
für die Beschlagnahme des Tieres massgeblich bezeichnet hatte, werden selbst
vom Beschwerdeführer im Wesentlichen nicht in Abrede gestellt. Es ist daher
nicht ersichtlich, inwiefern die bemängelte Anonymisierung der Akten von
entscheidender Bedeutung für den Verfahrensausgang sein könnte. Daraus ergibt
sich, dass auf die Beschwerde in diesem Punkt nicht eingetreten werden kann.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt weiter, dass vor Anordnung der definitiven
Beschlagnahme keine fachmännische Begutachtung der Hündin bezüglich ihres
Sozial- und Aggressionsverhaltens stattgefunden habe, bzw. dass ein
entsprechender Antrag seinerseits von den zürcherischen Behörden abgelehnt
worden sei. Der Beschwerdeführer erblickt im Unterbleiben einer solchen
Begutachtung und in der Ablehnung seines Beweisantrags eine unzulässige
antizipierte Beweiswürdigung und mithin eine Verletzung des verfassungsmässigen
Anspruchs auf rechtliches Gehör. Es gehe nicht an, dass das Veterinäramt
lediglich auf die Akten abstellend zur Auffassung gelangt sei, L.________ sei
verhaltensgestört und nicht therapierbar, ohne dass sich die Behörde vor Ort
selbst ein eigenes Bild gemacht habe. Der Beschwerdeführer rügt in diesem
Zusammenhang auch Willkür: Er weist darauf hin, dass den Akten auch
Anhaltspunkte zu entnehmen seien, welche die Gefährlichkeit des Tieres
widerlegten; so würden Drittpersonen die Hündin als zutraulich, unauffällig,
entspannt, freundlich und als keinesfalls aggressiv beschreiben. Auch der vom
Veterinäramt eingesetzte Tierarzt habe in seinem Schreiben vom 3. Oktober 2007
bestätigt, dass er bei L.________ kein aggressives Verhalten und keine
Auffälligkeiten festgestellt habe. Der Beschwerdeführer schliesst daher, dass
die Gefährlichkeit und Therapierbarkeit der Hündin nicht hinlänglich abgeklärt
worden sei.
3.2 Das Verwaltungsgericht hielt in sachverhaltlicher Hinsicht fest, dass
L.________ am 1. Oktober 2007 bei einem Spaziergang einen 15 Wochen alten
Dalmatinerwelpen ohne Vorwarnung angegriffen und in dessen Halsbereich gebissen
habe. Obwohl sich der angegriffene Welpe zum Zeichen der Unterwerfung auf den
Rücken gelegt habe, habe L.________ nicht losgelassen, sondern den Welpen
heftig geschüttelt. Am 2. Oktober 2007 hätten zwei Beamte der Kantonspolizei
zwei Hausbesuche in der Wohnung des Beschwerdeführers gemacht, wobei das
Verhalten von L.________ gegenüber den Menschen und dem anwesenden Welpen als
"sehr dominant" bzw. aggressiv beschrieben worden sei. Gemäss dem Bericht der
Beamten verfüge die Hündin über keinerlei Appell, was der Beschwerdeführer auch
bestätigt habe; die Ehefrau des Beschwerdeführers habe sich gar dahingehend
geäussert, dass sie seit dem Vorfall vom 1. Oktober 2007 selbst Angst vor dem
Tier habe. Am 22. Oktober 2007 sei es zudem zu einem weiteren Beissvorfall im
Tierheim gekommen; der genaue Hergang sei ungewiss, doch sei jedenfalls
erstellt, dass L.________ dem anderen Hund massive Verletzungen zugefügt habe.
Die Vorinstanz erwog, dass die zuständige Verwaltungsbehörde gemäss § 7 Abs. 1
VRG den massgebenden Sachverhalt von Amtes wegen umfassend abzuklären habe. Aus
dieser Verpflichtung resultiere, dass vor Anordnung der definitiven
Beschlagnahme eines Hundes nicht leichthin auf die Durchführung einer
Wesensprüfung verzichtet werden dürfe. Aufgrund der Umstände sei es im
vorliegenden Fall jedoch zulässig gewesen, dass das Veterinäramt und die
Gesundheitsdirektion bereits aufgrund des Beissvorfalles vom 1. Oktober 2007
auf ein massiv gestörtes Verhalten der Hündin geschlossen hätten. Diese
Beurteilung stimme zudem mit der Einschätzung der Polizeibeamten anlässlich des
Hausbesuches in der Wohnung des Beschwerdeführers überein. Auch die massiven
Bissverletzungen, welche L.________ anlässlich des Vorfalls vom 22. Oktober
2007 einem anderen Hund zugefügt hätte, seien zu berücksichtigen. Das
Verwaltungsgericht gelangte zum Schluss, es sei bereits rechtsgenüglich
erstellt, dass L.________ über ein gestörtes Sozial- und ein übermässiges
Aggressionsverhalten verfüge, welches eine Gefährdung von Mensch und Tier nach
sich ziehe. Auch erscheine die Einschätzung des Veterinäramts und der
Gesundheitsdirektion nachvollziehbar, dass die Chancen für eine nachhaltige
Korrektur von L.________s Verhalten gering seien; diesbezüglich sei vor allem
zu berücksichtigen, dass die Hündin durch das mehrmalige ungehemmte Zubeissen
massgeblich geprägt worden sei. Aus den genannten Gründen sei eine
Wesensprüfung entbehrlich.
3.3 Der in Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör
verlangt, wie bereits ausgeführt, dass die Behörde die Vorbringen des in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 124 I 49 E. 3a S. 51 und 241 E. 2 S. 242,
je mit Hinweisen). Dieser Anspruch ist nicht verletzt, wenn ein Gericht auf die
Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits
abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener (antizipierter) Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine
Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153
E. 3 S. 157; 130 II 425 E. 2.1 S. 428; 124 I 208 E. 4a S. 211, je mit
Hinweisen).
Der vom Beschwerdeführer beantragte Wesenstest, d.h. die fachmännische
Begutachtung der Hündin bezüglich ihres Sozial- und Aggressionsverhaltens,
könnte nur Aufschluss über die potentielle Gefährlichkeit von L.________ geben.
Daraus folgt, dass solche Abklärungen obsolet sind, wenn sich die
Gefährlichkeit eines Tieres bereits klar manifestiert hat. Dies ist vorliegend
der Fall: Die schwerwiegenden Vorfälle vom 1. Oktober 2007 und vom 22. Oktober
2007 sind hinreichend dokumentiert und werden nicht substantiiert bestritten.
Gleiches gilt für die Beobachtungen von kynologisch ausgebildeten
Polizeibeamten, Tierpflegepersonal sowie auch der Ehefrau des
Beschwerdeführers. Wie bereits das Veterinäramt und die Gesundheitsdirektion
zutreffend festgestellt haben, entsteht ein Gesamtbild von L.________, welches
die Hündin als übermässig aggressiv und gefährlich erscheinen lässt. Den
Vorinstanzen ist zudem beizupflichten, wenn sie die Erfolgsaussichten einer
Verhaltenstherapie aus den dargelegten Gründen als gering einschätzten. Dass
bei dieser Sachlage in antizipierter Beweiswürdigung auf eine
Wesensbegutachtung verzichtet wird, ist nachvollziehbar und stellt jedenfalls
weder eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV noch einen Verstoss gegen das
Willkürverbot von Art. 9 BV dar.
4.
Der Beschwerdeführer erblickt in der Bejahung eines untherapierbaren gestörten
Sozial- und Aggressionsverhaltens der Hündin L.________ durch die Vorinstanz
auch eine falsche Sachverhaltsfeststellung (S. 3 der Beschwerdeschrift). Seiner
Begründung ist jedoch zu entnehmen, dass er diesbezüglich wiederum beanstandet,
dass das Verwaltungsgericht seine Feststellungen aufgrund der bereits
vorhandenen Akten traf, und die anbegehrte Wesensbegutachtung der Hündin
ablehnte. Somit rügt der Beschwerdeführer im Ergebnis aber nicht die falsche
Feststellung von Tatsachen, sondern vielmehr deren Würdigung. Dass diese Rüge
nicht begründet ist, wurde in E. 3 bereits aufgezeigt.
5.
Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Entsprechend diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 65 f. BGG). Eine
Parteientschädigung ist nicht auszurichten (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Kammer, und dem Bundesamt für Veterinärwesen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Februar 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Zähndler