II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.715/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_715/2008
Urteil vom 15. April 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
SR Technics Switzerland AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Andreas Jost,
gegen
Unique (Flughafen Zürich AG),
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Zivilluftfahrt.
Gegenstand
Parteientschädigung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 21.
August 2008.
Sachverhalt:
A.
Unique (Flughafen Zürich AG; nachfolgend: Unique) ist Betreiberin des Flughafen
Zürichs. Am 6. September 2002 übertrug sie in einer so genannten
"Drittabfertigungsberechtigung" der SR Technics Switzerland AG (fortan: SR
Technics) "das Recht und die Pflicht", auf dem Flughafen Zürich bestimmten
Bodenabfertigungstätigkeiten nachzugehen.
Mit als "Mahnung" bezeichnetem Schreiben vom 19. Mai 2006 forderte Unique die
SR Technics auf, bis zum 1. Juni 2006 zwei einzeln aufgeführte Rechnungen über
"Nutzungsentgelte" (Nrn. 90067099 und 5766841) zu begleichen, und drohte ihr
für den Unterlassungsfall unter anderem an, die Flughafenausweise der für sie
tätigen Personen zu sperren.
B.
Mit als "Beschwerde" bezeichneter Eingabe vom 30. Mai 2006 beantragte die SR
Technics beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL; nachfolgend: Bundesamt), die
"von der Flughafen Zürich AG am 19. Mai verfügte Androhung einer Ausweissperre
sei aufzuheben, und es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die
Flughafenausweise der im Handelsregister eingetragenen Personen der
Beschwerdeführerin zu sperren", falls diese die fraglichen Rechnungen nicht bis
zum 1. Juni 2006 bezahle.
Am 22. November 2007 schrieb das Bundesamt das "Beschwerde- bzw.
Verwaltungsverfahren" als gegenstandslos ab. Zur Begründung führte es aus,
Unique habe in parallelen Verfahren erklärt, künftig im Zusammenhang mit
Nutzungsentgelten generell auf die Sperrung von Flughafenausweisen zu
verzichten. Die Verfahrenskosten gingen zulasten von Unique. Der SR Technics
wurde indessen keine Parteientschädigung zugesprochen, weil es sich gemäss der
entsprechenden Begründung des Bundesamtes nicht um ein Beschwerdeverfahren,
sondern um ein erstinstanzliches Verfahren um Anordnung einer Verfügung
gehandelt habe, in dem ein Parteikostenersatz ausgeschlossen sei.
C.
Dagegen führte die SR Technics Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit der
Begründung, es handle sich beim Verfahren vor dem Bundesamt sehr wohl um ein
Beschwerdeverfahren, weshalb der obsiegenden SR Technics eine
Parteientschädigung zustehe. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde
am 21. August 2008 ab.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 25. September 2008
an das Bundesgericht beantragt die SR Technics, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei ihr für das Verfahren vor
dem Bundesamt eine Parteientschädigung von Fr. 7'575.05 einschliesslich
Mehrwertsteuer zuzusprechen.
E.
Unique und das Bundesverwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der
Beschwerde. Das Bundesamt bezeichnet das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
als zutreffend, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen.
F.
Mit ergänzender Eingabe vom 24. Dezember 2008 hält die SR Technics an ihrem
Antrag fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über die
Verweigerung einer Parteientschädigung in einem verwaltungsrechtlichen
Verfahren des Bundes, das sich nach den entsprechenden öffentlich-rechtlichen
eidgenössischen Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren richtet. Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht in
dieser prozessualen Frage ist nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens
zulässig, wenn sie auch in der Sache offen steht (vgl. BGE 134 V 138 E. 3 S.
144). In der Sache geht es um einen Rechtsstreit im Zusammenhang mit der
Gesetzgebung des Bundes über die Luftfahrt, mithin um eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit. Da insoweit kein Ausnahmetatbestand nach
Art. 83 BGG vorliegt, stünde gegen einen Sachentscheid die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit.
a in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).
1.2 Die Beschwerdegegnerin drohte der Beschwerdeführerin die Ausweissperre mit
Blick auf nicht geleistete Nutzungsentgelte an, was später Verfahrensgegenstand
vor dem Bundesamt bildete. Es fragt sich, ob es sich dabei nicht um einen
Zwischenentscheid handelte, gegen den letztinstanzlich die Beschwerde an das
Bundesgericht nur ausnahmsweise offen stünde (vgl. Art. 92 und 93 BGG). Der
entsprechende Zwangsmassnahmenentscheid erging jedoch in einem selbständigen
Verfahren, das mit dem Abschreibungsbeschluss des Bundesamtes erledigt wurde.
Damit liegt ein prozessualer Endentscheid vor, gegen den die Beschwerde an das
Bundesgericht grundsätzlich zulässig ist (vgl. Art. 90 BGG). Dasselbe gilt
mithin ebenfalls für den Entscheid über die Parteientschädigung. Die
Beschwerdeführerin ist insoweit als direkte Adressatin des angefochtenen
Entscheides auch zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.3 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG,
namentlich ein Verstoss gegen Bundesrecht, geltend gemacht werden. Das
Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist
daher weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die
Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen
als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von
der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen. Das
Bundesgericht legt sodann seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 bzw. Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
2.1 Nach der für das Verwaltungsverfahren des Bundes - unter Einschluss des
Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 37 VGG) - anwendbaren
Bestimmung von Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder
teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten
zusprechen. Gemäss der Praxis und in Übereinstimmung mit Art. 7 Abs. 1 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2) besteht trotz der Formulierung
der Bestimmung als "Kann-Vorschrift" ein Anspruch auf Parteientschädigung, wenn
die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. MICHAEL
BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, 2008, N. 9 zu Art. 64; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2008, Rz. 4.65). Nicht anwendbar
ist Art. 64 Abs. 1 VwVG hingegen auf das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren;
ohne entsprechende spezialgesetzliche Grundlage besteht daher kein Anspruch auf
Zusprechung einer Parteientschädigung im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren
des Bundes (BGE 132 II 47 E. 5.2 S. 62 f.; BEUSCH, a.a.O., N. 2 zu Art. 64;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.62).
2.2 In der Sache war im vorliegenden Fall das Bundesgesetz vom 21. Dezember
1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) anwendbar, das keine
spezialgesetzliche Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung im
Verwaltungsverfahren enthält. Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, dass
das Bundesamt als erste Verwaltungsbehörde verfügt habe, weshalb es der
Beschwerdeführerin zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen habe. Die
Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, das Bundesamt habe nicht als
erstinstanzliche Verwaltungs-, sondern als Beschwerdeinstanz entschieden, da
der Beschwerdegegnerin selbst die entsprechende Verfügungskompetenz zustehe.
Für die Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführerin vor dem Bundesamt die
Parteientschädigung zu Recht verweigert wurde, kommt es in der Tat entscheidend
darauf an, ob das entsprechende Verfahren erstinstanzliches Verwaltungs- oder
aber Beschwerdeverfahren bildet, da nur im zweiten Fall ein Anspruch auf
Parteientschädigung besteht. Dabei handelt es sich um eine Vorfrage zur
strittigen Parteientschädigung, die zwar nicht direkt Streitgegenstand ist,
über die aber vorweg befunden werden muss, damit sich die Hauptfrage überhaupt
beurteilen lässt (vgl. Art. 31 BGG).
2.3 Zu entscheiden ist mithin, ob die an die Beschwerdeführerin gerichtete
Androhung der Beschwerdegegnerin, die der Beschwerdeführerin ausgestellten
Flughafenausweise zu sperren, falls die Nutzungsentgelte nicht entrichtet
würden, eine anfechtbare Verfügung nach dem Verwaltungsverfahrensrecht des
Bundes darstellt. Die allfällige Kompetenz dazu kann auf einer speziellen
Befugnis zur Regelung des Zugangs zum Flughafengelände bzw. zur Ausstellung -
und damit auch zur Verweigerung - entsprechender Ausweise beruhen. Sie kann
sich aber auch indirekt aus der allfälligen Entscheidbefugnis über die
Nutzungsentgelte ableiten. Insofern besteht nämlich ein enger Sachzusammenhang
zwischen der Ausweissperre bzw. deren Androhung und der Nutzungsentgelte.
Letztlich stellt jene Vorkehr eine Massnahme zur Erzwingung der Leistung der
Entgelte dar. Zu entscheiden ist hier allerdings nicht über die eigentliche
Frage der Zulässigkeit einer solchen Zwangsmassnahme, sondern einzig, ob es
sich dabei um eine Verfügung handelt, die in einem erstinstanzlichen
Verwaltungsverfahren des Bundes zu treffen ist. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin hat das Bundesverwaltungsgericht das Streitobjekt mithin
nicht über den Gegenstand des Verfahrens vor dem Bundesamt ausgedehnt, indem es
vorfrageweise prüfte, ob die Beschwerdegegnerin befugt war, über die von ihr
erhobenen Nutzungsentgelte zu verfügen.
2.4 Wie im angefochtenen Urteil ausgeführt wird, steht eine
sicherheitspolizeiliche Grundlage der Sperrung von Flughafenausweisen bzw. der
Androhung einer solchen Massnahme nicht mehr zur Diskussion. Es gibt im
vorliegenden Zusammenhang offensichtlich keine sicherheitspolizeilichen
Befugnisse zur Durchsetzung finanzieller Forderungen bzw. der fraglichen
Nutzungsentgelte durch die Beschwerdegegnerin, und es gibt auch keine
entsprechende gesetzliche Grundlage. Es kann daher einzig darum gehen, ob die
Beschwerdegegnerin die Kompetenz hat, allenfalls abgeleitet aus der Befugnis,
Nutzungsentgelte zu erheben, insbesondere zur Durchsetzung solcher Entgelte die
Sperrung von Flughafenausweisen oder die Androhung dieser Massnahme zu
verfügen.
3.
3.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 VwVG findet das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes
Anwendung auf das Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügungen von
Bundesverwaltungsbehörden zu erledigen sind. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG
zählen zu den davon erfassten Behörden auch Instanzen oder Organisationen
ausserhalb der Bundesverwaltung, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener
öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen. Der einschränkende
Nebensatz in Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG mag genau genommen überflüssig sein,
weil er lediglich die Tatbestandselemente von Art. 1 Abs. 1 VwVG wiederholt (so
PIERRE TSCHANNEN, in: Auer/Müller/ Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, N. 22 zu Art. 1 VwVG); er
unterstreicht aber die erforderlichen Voraussetzungen: Die verwaltungsexterne
Instanz muss in Erfüllung einer ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgabe
des Bundes entscheiden, und sie muss zur Verfügung befugt sein.
3.2 Bei der Verfügung handelt es sich um einen einseitigen verbindlichen
Hoheitsakt im Anwendungsfall (gemäss Art. 5 VwVG; vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3 S.
44 f.; BGE 131 II 13 E. 2.2. S. 17; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.3;
TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 2005, S. 208 ff.,
insbes. S. 213 ff.). Aufgrund des hoheitlichen und durchsetzbaren Charakters
darf nicht ohne weiteres von der Verfügungsbefugnis ausgegangen werden, sondern
eine solche bedarf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Mit der Übertragung
einer öffentlichen Aufgabe an eine verwaltungsexterne Einheit sind die vom
Übertragungsakt abgedeckten hoheitlichen Befugnisse verbunden, die zur
Erfüllung der übertragenen öffentlichen Aufgaben erforderlich sind (vgl. BGE
129 II 331 E. 2.3.1 S. 338). Daraus ergibt sich im gleichen Umfang
grundsätzlich auch die Verfügungsbefugnis (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 214),
soweit diese nicht spezialgesetzlich wegbedungen wird (vgl. BGE 115 V 375 E. 3b
S. 379). Gleich wie die Verfügungsbefugnis bedarf auch die Übertragung einer
öffentlichen Aufgabe einer gesetzlichen Grundlage (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 2006, Rz. 1509; TOBIAS JAAG,
Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen,
Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Dezentralisierung und Privatisierung
öffentlicher Aufgaben, hrsg. von Tobias Jaag, 2000, S. 38; PETER UEBERSAX,
Privatisierung der Verwaltung, in: ZBl 102/2001, S. 403; vgl. auch BGE 135 II
38 E. 4.4 S. 45). Die Verfügungsbefugnis reicht daher jedenfalls nur so weit,
als wenigstens für die Übertragung der Aufgabe eine gesetzliche Grundlage
vorliegt und diese die Berechtigung zu einseitiger verbindlicher Regelung
allfälliger Rechtsverhältnisse mitenthält.
3.3 Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine private
Flughafenhalterin, die als gemischtwirtschaftliche Unternehmung in der Form
einer Aktiengesellschaft nach Art. 762 OR konstituiert ist (vgl. § 2 Abs. 1 des
zürcherischen Gesetzes vom 12. Juli 1999 über den Flughafen Zürich
[Flughafengesetz]; TOBIAS JAAG, Die schweizerischen Flughäfen:
Rechtsgrundlagen, Organisation und Verfahren, in: Rechtsfragen rund um den
Flughafen, hrsg. von Tobias Jaag, 2004, S. 38; UEBERSAX, a.a.O., S. 399). Mit
dem Betrieb eines dem öffentlichen Verkehr dienenden Flughafens nimmt sie eine
öffentliche Aufgabe des Bundes wahr, die einer entsprechenden Konzession durch
den Bund bedarf (vgl. Art. 36a Abs. 1 LFG). Mit dieser wird das Recht
eingeräumt, den Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren
zu erheben (Art. 36a Abs. 2 LFG; Art. 10 Abs. 1 der Verordnung vom 23. November
1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt, VIL [SR 748.131.1]). Damit verbunden
sind mithin die durch die Konzession abgedeckten hoheitlichen Befugnisse (BGE
129 II 331 E. 2.3.1 S. 338; JAAG, 2004, a.a.O., S. 44). Entscheidend im
vorliegenden Fall ist demnach, ob die Konzession bzw. deren gesetzliche
Grundlage auch die einseitige verbindliche Regelung der hier fraglichen
Nutzungsentgelte für die Bodenabfertigungsdienste abdeckt.
4.
4.1 Nach Art. 36a Abs. 3 zweiter Satz LFG kann der Flughafenhalter einzelne
Rechte und Pflichten aus der Konzession an Dritte übertragen, bleibt allerdings
dem Bund gegenüber für die Erfüllung der durch Gesetz oder Konzession
begründeten Pflichten weiterhin verantwortlich. Das gilt insbesondere für die
in Art. 29a und 29b VIL geregelten Bodenabfertigungsdienste, zu denen etwa die
Betankung der Flugzeuge, die Flugzeug-, Passagier-, Gepäck-, Post- und
Frachtabfertigung zählen (JAAG/HÄNNI, Luftverkehrsrecht Teil I: Infrastruktur
der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, 2008, S. 373, Rz. 92;
JAAG, 2004, a.a.O., S. 49). Bereits der Sachzusammenhang spricht dafür, dass
das Verhältnis zwischen der Konzessionärin und deren Partner bei der
Bodenabfertigung - im Unterschied zu den Erbringern kommerzieller
Dienstleistungen (wie Verkaufsläden und Restaurants) - grundsätzlich
öffentlich-rechtlicher Natur bleibt. Für den Flughafen Zürich ist dies zudem
ausdrücklich in der Betriebskonzession desselben festgehalten (JAAG/HÄNNI,
a.a.O., S. 374 Rz. 93; JAAG, 2004, a.a.O., S. 50; MARC PATRICK STREIT,
Grundlagen und Ausgestaltung von Flughafengebühren im schweizerischen Recht,
2005, S. 99 ff.). Das heisst aber nicht, dass die Flughafenbetreiberin insoweit
auch befugt ist, Verfügungen zu treffen. Eine solche Kompetenz müsste sich
vielmehr auf das Gesetz zurückführen lassen.
4.2 Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin mit der so genannten
"Drittabfertigungsberechtigung" vom 6. September 2002 bestimmte
Bodenabfertigungsdienste übertragen, wofür sie - ob zu Recht oder nicht, kann
und muss hier offen bleiben - so genannte Nutzungsentgelte verlangt. Dieses
Rechtsverhältnis untersteht, wie dargelegt, dem öffentlichen Recht. Die
Nutzungsentgelte dienen nicht der Abgeltung der eigentlichen Benutzung der
Flughafeninfrastruktur und stehen damit nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit
dem Flugverkehr (vgl. Art. 39 FLG), sondern der Abgeltung der Aufwendungen für
die Erfüllung von Sicherheitsauflagen (wie die Erstellung von Ausweisen oder
Zutrittskontrollen). Die Nutzungsentgelte stellen mithin keine
Flughafengebühren gemäss Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG in Verbindung mit Art.
32 ff. VIL und insbesondere keine Abfertigungstaxen (vgl. Art. 32 Abs. 1 VIL)
dar, wofür auf Seiten der Beschwerdegegnerin eine gesetzliche
Verfügungskompetenz besteht (vgl. BGE 129 II 331 E. 2.3 S. 338 ff.; 125 I 182
E. 4 S. 193 ff., insbes. S. 195; STREIT, a.a.O., S. 95 f.).
4.3 Art. 29a und 29b VIL regeln zwar die Bodenabfertigungsdienste, enthalten
aber nicht unmittelbar eine Grundlage für Nutzungsentgelte. Allerdings
verweisen die Bestimmungen auf die Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15.
Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den
Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. L 272 vom 25. Oktober 1996, S. 36; dazu REGULA
DETTLING-OTT, Das bilaterale Luftverkehrsabkommen der Schweiz und der EG, in:
Thürer/Weber/Portmann/Kellerhals [Hrsg.], Bilaterale Verträge I & II Schweiz -
EU, 2007, S. 540 ff. Rz. 120 ff.). Diese Richtlinie findet aufgrund des
Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und
der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der
Schweiz Anwendung (vgl. insbes. Art. 18 des Abkommens sowie dessen Anhang,
worin die Richtlinie ausdrücklich aufgeführt wird). Art. 16 der Richtlinie
verlangt unter anderem von den Mitgliedstaaten die notwendigen Massnahmen, um
Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten den Zugang zu den
Flughafeneinrichtungen soweit erforderlich zu gewährleisten (Abs. 1), und
schreibt für den Fall, dass der Zugang mit einem Entgelt verbunden wird, vor,
dass dessen Höhe nach sachgerechten, objektiven, transparenten und
nichtdiskriminierenden Kriterien festzulegen ist (Abs. 3). Bei diesem Entgelt
darf es sich einzig um eine Gegenleistung für das Zurverfügungstellen und den
Unterhalt der Anlagen und Vorrichtungen des Flughafens handeln, während
namentlich eigentliche Marktzutrittsentgelte ausgeschlossen sind (vgl. die
Urteile des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 16. Oktober 2003
in der Rechtssache C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH gegen Deutsche
Lufthansa AG, sowie vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C-386/03, Kommission
der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland). Gemäss Art.
21 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten einen Rechtsbehelf gegen
"Entscheidungen" oder "Einzelmassnahmen" nach unter anderem Art. 16 der
Richtlinie bei einer "unabhängigen öffentlichen Behörde" einzurichten. Die
Schweiz hat diese Bestimmungen umgesetzt im Anhang zur Verordnung über die
Infrastruktur der Luftfahrt (VIL-Anhang), wo festgehalten wird, dass der Zugang
zu den Flughafeneinrichtungen vom Flugplatzhalter sicherzustellen ist (Ziff. 10
VIL-Anhang) und dass dessen Entscheidungen dem Bundesamt vorgelegt werden,
welches dazu eine Verfügung trifft (Ziff. 11 VIL-Anhang).
4.4 Damit ergibt sich aus der bundesrechtlichen Regelung, dass der
Flughafenbetreiber über den Zugang von Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten
zu den Flughafeneinrichtungen und über dafür verlangte Entgelte nicht einseitig
hoheitlich verfügen darf, sondern im Streitfall das Bundesamt angerufen werden
muss, das eine anfechtbare Verfügung zu treffen hat. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin verstösst diese Regelung nicht gegen Art. 21 der
Richtlinie 96/67/EG. Es kann hier offen bleiben, ob bereits die Anrufung des
Bundesamts die Anforderung eines Rechtsbehelfs an eine unabhängige öffentliche
Behörde erfüllt. Jedenfalls wäre dieser Voraussetzung mit der daran
anschliessenden Beschwerdemöglichkeit an das Bundesverwaltungsgericht Genüge
getan. Stünde im Übrigen die Verfügungsbefugnis dem Flughafenbetreiber zu, so
könnte das Bundesamt nicht noch einmal in der gleichen Sache verfügen. Das
Bundesamt könnte diesfalls auch nicht als Rechtsmittelinstanz tätig sein, da
das Bundesamt nicht ausdrücklich in einem Bundesgesetz als solche eingesetzt
wird (vgl. Art. 47 Abs. 1 lit. c VwVG), womit in Anwendung von Art. 47 Abs. 1
lit. b VwVG in Verbindung mit Art. 33 lit. h VGG direkt beim
Bundesverwaltungsgericht (bzw. altrechtlich bei ihrer im vorliegenden
Zusammenhang früher zuständigen Vorgängerorganisation, der Rekurskommission
INUM) Beschwerde zu erheben (gewesen) wäre.
4.5 Nicht zu beanstanden ist, dass die Verfügungsbefugnis des Bundesamtes im
Verordnungsrecht geregelt ist. Dieses gibt nur die gesetzliche Rechtslage
wieder, wonach das Bundesamt aufgrund seiner allgemeinen Zuständigkeit zur
Aufsicht über die Zivilluftfahrt (Art. 3 LFG) kompetent ist, zu den vom
Bundesrecht geregelten Tatbeständen Verfügungen zu treffen, und entspricht im
Übrigen der allgemeinen Regelung des Verwaltungsverfahrens- und
-organisationsrechts (vgl. insbes. den auf Art. 43 Abs. 2 des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997, RVOG [SR 172.110],
gestützten Art. 7 der Organisationsverordnung vom 6. Dezember 1999 für das
Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation,
OV-UVEK [SR 172.217.1]; vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, 2007, Rz. 9 ff. zu Art. 43). Nötig wäre
vielmehr eine anders lautende gesetzliche Grundlage gerade dann, wenn in
Abweichung davon die Verfügungsbefugnis dem Flughafenbetreiber übertragen würde
(vgl. E. 3). Eine solche Grundlage gibt es hier jedoch nicht. Ob die
bundesrechtliche Regelung eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung
der Entgelte bildet (vgl. DETTLING-OTT, a.a.O., S. 542 Rz. 125), ist vorliegend
nicht Streitgegenstand und braucht nicht vertieft zu werden.
4.6 Die Verfügungsbefugnis im hier strittigen Zusammenhang liegt damit nicht
bei der Beschwerdegegnerin, sondern beim Bundesamt. Beim Verfahren vor dem
Bundesamt handelte es sich mithin um ein erstinstanzliches
Verwaltungsverfahren, weshalb kein Anspruch auf die Zusprechung einer
Parteientschädigung bestand. Der angefochtene Entscheid verstösst daher nicht
gegen Bundesrecht.
5.
Die Beschwerde an das Bundesgericht erweist sich demnach als unbegründet und
ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (vgl. Art. 65 und 66 BGG). Der nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und
dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. April 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Uebersax