II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.700/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_700/2008
Urteil vom 18. Juni 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Zünd,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Rita Marugg,
gegen
Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden, Hofgraben 5, 7001
Chur.
Gegenstand
Jahresaufenthaltsbewilligung (Verfahrenskosten),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 3.
Kammer, vom 9. Mai 2008.
Sachverhalt:
A.
Die aus Serbien und Montenegro stammende X.________ (geb. 6. August 1959) ist
seit dem Jahr 2000 in der Schweiz vorläufig aufgenommen. Mit Verfügung vom 10.
Oktober 2006 entsprach das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht des Kantons
Graubünden dem von ihr eingereichten Gesuch um Erteilung einer
Jahresaufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen. Dabei wurde die
Bewilligung an die Bedingung geknüpft, dass innerhalb eines Jahres ein gültiges
heimatliches Reisedokument vorliegen müsse, andernfalls die bestehende
Bewilligung nicht verlängert werden könne. Diese Bedingung focht X.________ am
1. November 2006 mit Verwaltungsbeschwerde beim Departement für Justiz,
Sicherheit und Gesundheit des Kantons Graubünden an.
Während hängigem Beschwerdeverfahren reichte X.________ am 30. Oktober 2007
beim Departement einen von der United Nations Interim Administration Mission in
Kosovo (UNMIK) am 27. Juli 2007 ausgestellten Reisepass ein, worauf das Amt für
Polizeiwesen und Zivilrecht, welches die Bedingung damit als erfüllt ansah, die
Aufenthaltsbewilligung verlängerte. Mit Blick darauf schrieb das Departement
für Justiz, Sicherheit und Gesundheit mit Verfügung vom 7. November 2007 die
bei ihm erhobene Beschwerde infolge Gegenstandslosigkeit ab. Dabei auferlegte
es X.________ reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 750.--
(Dispositiv Ziff. 2); eine Parteientschädigung wurde X.________, welche bereits
im Verfahren vor dem Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht anwaltlich vertreten
war, nicht zugesprochen (Dispositiv Ziff. 3).
B.
Mit Urteil vom 9. Mai 2008 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden,
3. Kammer, die von X.________ gegen die Abschreibungsverfügung im Kosten- und
Entschädigungspunkt gerichtete Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 24. September 2008 erhebt X.________ beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventualiter subsidiäre
Verfassungsbeschwerde. Beantragt wird, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom
9. Mai 2008 aufzuheben, die Angelegenheit zur erneuten Entscheidung an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen, eventualiter die Sache selber zu entscheiden
und die Ziffern 2 und 3 des Dispositivs der Verfügung des Departements für
Justiz, Sicherheit und Gesundheit vom 7. November 2007 aufzuheben und die
Kosten für das Verfahren vor dem Departement dem Kanton Graubünden
aufzuerlegen. Sodann sei X.________ für das Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht und für jenes vor dem Departement vollumfänglich
ausseramtlich zu entschädigen, eventualiter die Sache an das Verwaltungsgericht
zur Festsetzung der ausseramtlichen Entschädigung zurückzuweisen.
D.
Das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit des Kantons Graubünden
und das Bundesamt für Migration schliessen auf Abweisung der Beschwerde, das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf Abweisung, soweit darauf
einzutreten ist.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerdeführerin hat beim Bundesgericht sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch - eventualiter - subsidiäre
Verfassungsbeschwerde erhoben. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit bzw.
die Zulässigkeit der bei ihm erhobenen Rechtsmittel von Amtes wegen (Art. 29
Abs. 1 BGG; BGE 135 II 30 E. 1 S. 31, 22 E. 1 S. 24). Vorweg ist dabei die
Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 82 ff. BGG zu prüfen, welche gegenüber der subsidiären
Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) das prinzipale Rechtsmittel darstellt.
1.2 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid über die
Auferlegung von Verfahrenskosten und die Verweigerung einer Parteientschädigung
im Rahmen eines unterinstanzlichen kantonalen Verwaltungsbeschwerdeverfahrens.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
in solchen prozessualen Fragen ist nach dem Grundsatz der Einheit des
Verfahrens nur dann zulässig, wenn dieses Rechtsmittel auch in der Sache selber
offen steht (BGE 134 V 138 E. 3 S. 144).
Materiellrechtlicher Streitgegenstand im kantonalen Verfahren bildete die
Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung.
1.3 Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG schliesst die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über
ausländerrechtliche Bewilligungen aus, auf deren Erteilung weder nach dem
Bundes- noch dem Völkerrecht ein Rechtsanspruch besteht. Gemäss Art. 4 des
früheren Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der
Ausländer (ANAG), welches vorliegend noch Anwendung findet (vgl. Art. 126 Abs.
1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und
Ausländer [AuG; SR 142.20]), entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der
gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem
Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht
damit grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer
Aufenthaltsbewilligung, es sei denn der Ausländer oder seine in der Schweiz
lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts
(einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines Staatsvertrages berufen
(vgl. BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189; 130 II 281 E. 2 S. 284; 128 II 145 E. 1.1.1
S. 148, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin hat um Erteilung einer Jahresaufenthaltsbewilligung in
Anwendung der Härtefallklausel von Art. 13 lit. f der früheren Verordnung vom
6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO; AS 1986 S.
1791) ersucht, und die Bewilligung wurde ihr schliesslich auch unter diesem
Titel erteilt. Die Begrenzungsverordnung vermag nach der Rechtsprechung keine
über das Gesetz hinausgehenden Bewilligungsansprüche zu begründen; die
Erteilung entsprechender Aufenthaltsbewilligungen durch die kantonalen Behörden
erfolgt - selbst wenn die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind - im
Rahmen des fremdenpolizeilichen Ermessens (vgl. BGE 130 II 281 E. 2.2 S. 284
mit Hinweisen).
Inwieweit der Beschwerdeführerin das Vorhandensein von nahen
Familienangehörigen mit (inzwischen) gefestigtem Anwesenheitsrecht in der
Schweiz allenfalls einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im
Rahmen des Familiennachzugs verschüfe, wie in der Beschwerdeschrift geltend
gemacht wird, ist nicht näher zu prüfen, da die Erteilung einer solchen
abgeleiteten Bewilligung nicht Verfahrensgegenstand bildete.
1.4 Fehlt es nach dem Gesagten an einem Rechtsanspruch auf die streitige
fremdenpolizeiliche Bewilligung, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ausgeschlossen. Zu prüfen ist damit die Zulässigkeit der
subsidiären Verfassungsbeschwerde.
1.5 Mangels eines Rechtsanspruches auf die nachgesuchte Aufenthaltsbewilligung
würde es vorliegend zur Anfechtung des Bewilligungsentscheids an einem für die
Ergreifung der subsidiären Verfassungsbeschwerde erforderlichen rechtlich
geschützten, legitimationsbegründenden Interesse im Sinne von Art. 115 lit. b
BGG fehlen (BGE 133 I 185 E. 3-6 S. 190 ff.). Die Beschwerdeführerin erhebt
jedoch keine Beschwerde in der Sache. Sie ficht einzig die vom
Verwaltungsgericht bestätigte Auflage der Verfahrenskosten bzw. Verweigerung
der Parteientschädigung im kantonalen Verfahren an. In dieser Hinsicht greift
der angefochtene Entscheid in rechtlich geschützte Interessen der
Beschwerdeführerin ein, weshalb sie insofern als zur Ergreifung der subsidiären
Verfassungsbeschwerde legitimiert erscheint. Dabei bleibt die
verfassungsrechtliche Kontrolle jedoch beschränkt auf den Kosten- und
Entschädigungspunkt und kann nicht dazu führen, dass indirekt auch der
Entscheid in der Sache überprüft wird (vgl. BGE 129 II 297 E. 2.2 S. 300; 109
Ia 90; 100 Ia 298).
1.6 Mit der Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung
verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG). Es gilt das
Rügeprinzip (Art. 117 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG): Der
Beschwerdeführer muss im Einzelnen darlegen, welche verfassungsmässigen Rechte
inwiefern verletzt worden sein sollen. Das Bundesgericht untersucht nicht von
Amtes wegen, ob der angefochtene Entscheid verfassungsmässig ist, sondern prüft
nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte
Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es
nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1 S. 399 f.).
Die Beschwerdeschrift genügt diesen Anforderungen nur zum Teil.
2.
In seiner Abschreibungsverfügung vom 7. November 2007 hat das Departement für
Justiz, Sicherheit und Gesundheit die Auferlegung von (reduzierten)
Verfahrenskosten damit begründet, dass die Beschwerdeführerin das
Verwaltungsbeschwerdeverfahren in die Länge gezogen und damit ihre gesetzliche
Mitwirkungspflicht verletzt habe, indem sie das am 27. Juli 2007 ausgestellte
UNMIK-Dokument erst am 30. Oktober 2007 diesem habe zukommen lassen. Das
Verwaltungsgericht schützt diese Kostenauflage im angefochtenen Entscheid. Es
erwog, durch die erfolgreiche Beschaffung entsprechender Ausweispapiere am 27.
Juli 2007 habe die Beschwerdeführerin selbst den Tatbeweis erbracht, dass die
ursprüngliche Auflage in der Verfügung des Amts für Polizeiwesen und Zivilrecht
erfüllbar und somit zulässig gewesen sei. Die Argumentation des Departements,
wonach die Beschwerdeführerin durch ihr zögerliches Einreichen des UNMIK-Passes
bei ihm zusätzlichen Abklärungs- und Kontrollaufwand verursacht und so das
ganze Bewilligungsverfahren um drei Monate unnötig in die Länge gezogen habe,
sei nachvollziehbar. Dieses sorglose, gegen die Mitwirkungspflicht gemäss Art.
11 des kantonalen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Verwaltungsrechtspflege
(im Folgenden: VRG/GR) verstossende Verhalten, habe bei den Verfahrenskosten
der Abschreibungsverfügung angemessen berücksichtigt werden dürfen. Die
Abschreibung sei im Übrigen nicht deswegen erfolgt, weil das Departement den
Rechtsstandpunkt der Beschwerdeführerin anerkannt oder übernommen hätte, wonach
das Erfordernis des Vorlegens eines heimatlichen Reisedokuments als Bedingung
für die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung unzulässig sei. Das Departement
habe auch zu Recht auf die Zusprechung einer Parteientschädigung verzichtet.
Eine solche werde nach den einschlägigen Bestimmungen in erstinstanzlichen
Verfahren grundsätzlich nicht zugesprochen; weiter werde dann keine
Entschädigung gewährt, wenn eine Partei eine Verfügung durch Verletzung ihrer
gesetzlichen Mitwirkungspflichten mitverursacht habe, was vorliegend der Fall
sei.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 BV), welche sie darin erblickt, dass das Verwaltungsgericht ihren
Einwand nicht behandelt habe, wonach die ihr auferlegten, in der Zeit vom 27.
Juli 2007 bis zum 30. Oktober 2007 aufgelaufenen Verfahrenskosten gar nicht bei
der Beschwerdeinstanz, sondern beim verfügenden Amt entstanden seien und damit
keinen Zusammenhang mit dem Beschwerdeverfahren vor dem Departement hätten.
3.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt unter
anderem die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen.
Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid
gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Begründung muss kurz die
wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich das Gericht hat leiten lassen
und auf die sich sein Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass
sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt
und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 133 III 439 E. 3.3 S.
445; 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen wird das angefochtene Urteil gerecht, indem es
nachvollziehbar darlegt, aus welchen Überlegungen die Vorinstanz zu ihrem
Entscheid gelangte. Dabei bedurfte es keiner näheren Begründung, dass durch das
Tätigwerden des Departements auf Beschwerde hin ein entsprechender eigener
Verfahrensaufwand im Zusammenhang mit der Beschwerdeinstruktion, einer
allfälligen Sachverhaltsermittlung und im Hinblick auf die Entscheidfällung und
-redaktion entstand, welcher tendenziell umso grösser wird, je länger das
anhängig gemachte Verfahren andauert bzw. je weiter dieses fortgeschritten ist.
Dass dem Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht, welches, nachdem ihm ein
internationales Reisedokument vorgelegt wurde, die beantragte
Aufenthaltsbewilligung während hängigem Beschwerdeverfahren erteilen konnte, im
fraglichen Zeitraum seinerseits ein gewisser Aufwand entstand, mag zutreffen,
ändert jedoch nichts an der Berechtigung der Beschwerdeinstanz, die eigenen
Kosten zu verlegen. Die Anforderungen an die Begründungsdichte des
angefochtenen Entscheids waren, was den konkreten abzugeltenden Aufwand im
Beschwerdeverfahren anbetrifft, im Übrigen insoweit vermindert, als die sog.
Staatsgebühr, welche den Hauptanteil der betreffenden Verfahrenskosten
ausmacht, nach Massgabe der einschlägigen kantonalen Bestimmungen pauschal
erhoben werden kann (vgl. Art. 3 der bündnerischen Verordnung vom 12. Dezember
2006 über die Kosten in Verwaltungsverfahren [im Folgenden: VKV/GR]), was eine
gewisse Schematisierung erlaubt. Die Rüge der Gehörsverletzung vermag somit
nicht durchzudringen.
3.3 Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin entbehrt die Auferlegung der
streitigen Verfahrenskosten auch nicht der erforderlichen gesetzlichen
Grundlage. Gemäss Art. 72 Abs. 1 VRG/GR können den Parteien für Verfahren, die
sie verlangt oder veranlasst haben, die Kosten auferlegt werden, soweit das
Verfahren nicht aufgrund besonderer Vorschriften kostenlos ist. Die
Verfahrenskosten bestehen u.a. aus einer Staatsgebühr, welche für die
Beanspruchung der Behörde erhoben wird (Art. 75 Abs. 1 lit. a VRG/GR) und
(abgesehen von aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht) höchstens Fr.
20'000.-- betragen darf (Art. 75 Abs. 2 VRG/GR). Gemäss Art. 4 Abs. 3 lit. a
der gestützt auf die Delegationsnorm in Art. 75 Abs. 3 VRG/GR erlassenen
Verordnung über die Kosten in Verwaltungsverfahren (VKV/GR) beträgt die
Staatsgebühr bei Verwaltungsbeschwerden vor Departementen Fr. 200.-- bis Fr.
7'500.--. Dass diese Regelung den Anforderungen des Legalitätsprinzips im
Abgaberecht im Allgemeinen nicht genügen soll (vgl. zur gebotenen Bestimmtheit
der gesetzlichen Grundlage bei Kostenauflagen im Verwaltungsverfahren BGE 123 I
248), wird von der Beschwerdeführerin nicht behauptet. Vielmehr bringt sie vor,
es fehle an einer besonderen gesetzlichen Grundlage, welche es dem Departement
erlaube, den Aufwand einer unteren Verwaltungseinheit (hier dem Amt für
Polizeiwesen und Zivilrecht) im Beschwerdeverfahren als Verfahrenskosten
einzufordern. Dieser Einwand geht an der Sache vorbei. Das Verwaltungsgericht
durfte - nach dem bereits weiter oben Ausgeführten - willkürfrei davon
ausgehen, die erhobenen Verfahrenskosten entsprächen dem auf das
Beschwerdeverfahren entfallenden Aufwand. Angesichts der rechtlichen Vorgabe,
wonach die Staatsgebühr regelmässig pauschal für den gesamten Verfahrensaufwand
einschliesslich Instruktion, Beweisverfahren und Entscheidredaktion erhoben
wird (Art. 3 VKV/GR), musste der im Rahmen des Beschwerdeverfahrens effektiv
betriebene Aufwand nicht im Einzelnen nachgewiesen werden. Die
Gebührenbemessung hält sich an den von Art. 4 Abs. 3 lit. a VRV/GR vorgegebenen
Rahmen. Das Verwaltungsgericht hat zudem auch in nicht zu beanstandender Weise
dargelegt, aus welchem Grund die als "Kann-Vorschrift" ausgestaltete Bestimmung
von Art. 5 Abs. 1 VKV/GR, wonach die Staatsgebühr bei Abschreibungsverfügungen
unterhalb des Mindestbetrages festgesetzt oder erlassen werden kann, vorliegend
nicht zur Anwendung gebracht werden musste. Die streitige Kostenauflage ist
unter dem Gesichtswinkel der Willkür nicht zu beanstanden.
3.4 Von einem offensichtlichen Missverhältnis der erhobenen Gebühr zum
objektiven Wert der Leistung im Sinne des auch bei Gerichts- und
Verfahrenskosten zum Tragen kommenden Äquivalenzprinzips (vgl. BGE 120 Ia 171
E. 2a S. 174; 106 Ia 249 E. 3a S. 252 f.) kann bei einer für eine
Abschreibungsverfügung erhobenen Abgabe in der Höhe von Fr. 750.-- nicht die
Rede sein. Daran ändert auch nichts, dass sich die der Beschwerdeführerin
auferlegten Verfahrenskosten im Wesentlichen an jenem Aufwand orientieren
sollten, der der Beschwerdeinstanz durch die um drei Monate verzögerte
Einreichung des UNMIK-Reisedokuments erwuchs. Dass das Vorhandensein
entsprechender Reisepapiere - entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin -
nicht nur für die (spätere) Erneuerung der Aufenthaltsbewilligung, sondern
erkennbar auch für den Ausgang des Beschwerdeverfahrens relevant sein würde,
bei welchem es gerade um die Zulässigkeit der Verknüpfung der
Aufenthaltsbewilligung mit dem Vorhandensein heimatlicher Reisedokumente ging,
bedarf keiner näheren Ausführung. Wenn die Vorinstanz in der verzögerten
Einreichung des betreffenden Dokuments eine Verletzung der gesetzlichen
Mitwirkungspflicht erblickt, verfällt sie nicht in Willkür. Dies gilt
unabhängig davon, dass die zur Bedingung gemachte Vorlage eines anerkannten und
gültigen heimatlichen Ausweispapiers für die Erteilung von
Aufenthaltsbewilligungen regelmässig verlangt wird (vgl. BGE 123 II 145 E. 2b
S. 150) und die Beschaffung solcher Dokumente von aus dem Kosovo stammenden
Ausländern üblicherweise auch möglich ist (vgl. Urteil 2A.335/2006 vom 18.
Oktober 2006).
3.5 Weitere Rügen, namentlich solche im Zusammenhang mit der verweigerten
Parteientschädigung, werden von der Beschwerdeführerin nicht oder nicht in
einer den Begründungsanforderungen entsprechenden Weise (oben E. 1.6)
vorgebracht.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Parteientschädigungen sind nicht
geschuldet (Art. 68 BGG).
Für eine Abänderung des angefochtenen Entscheids über die Kosten- und
Entschädigungsfolgen im Verfahren vor Verwaltungsgericht (Art. 67 bzw. Art. 68
Abs. 5 BGG) besteht bei diesem Ausgang kein Anlass.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Departement für Justiz,
Sicherheit und Gesundheit und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 3.
Kammer, sowie dem Bundesamt für Migration schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juni 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Moser