II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.663/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_663/2008
Urteil vom 23. November 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Moser.
Verfahrensbeteiligte
1. X.________,
2. Y.________ AG,
3. Z.________ AG,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Marc Weber,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft.
Gegenstand
Höchstbestände,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
17. Juli 2008.
Sachverhalt:
A.
X.________ betreibt in K.________ den Schweinezucht- und -maststall
"A.________". Gleichzeitig ist er Verwaltungsratspräsident der Y.________ AG
mit Produktionsstätten in L.________ und M.________ sowie der Z.________ AG mit
Produktionsstätte in N.________.
Mit Schreiben vom 7. Dezember 2006 teilte das Bundesamt für Landwirtschaft
X.________ mit, es habe bei der Kontrolle seiner Tierbestände festgestellt,
dass der zulässige Höchstbestand nach Massgabe der Höchstbestandesverordnung um
91 % überschritten worden sei, und stellte in Aussicht, für die zuviel
gehaltenen Tiere allenfalls eine Abgabe zu erheben. Das Bundesamt führte nebst
dem Stall "A.________" auch die zwei Stallungen der Y.________ AG sowie jene
der Z.________ AG auf und zählte den Tierbestand unter dem Titel "Gesamtbetrieb
X.________" zusammen. Mit Schreiben vom 6. Februar 2007 liess X.________
vorbringen, dass sich die genannten Aktiengesellschaften nicht mehr in seinem
Eigentum befänden.
B.
Mit Verfügung vom 15. März 2007 auferlegte das Bundesamt für Landwirtschaft
X.________ wegen Zuwiderhandlung gegen die Höchstbestandesvorschriften für das
Jahr 2006 eine Abgabe von Fr. 102'150.-- für 227 zuviel gehaltene Zuchtsauen à
Fr. 450.--. Es erwog, massgebend sei nicht, wer als Eigentümer der beiden
Aktiengesellschaften auftrete, sondern wer die strategischen Entscheidungen in
der Tierhaltung treffe; als Verwaltungsratspräsident habe X.________ die
Verantwortung übernommen.
Gegen die erwähnte Verfügung erhob X.________ Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Das Gericht setzte ihn mit Zwischenverfügung vom 26.
Februar 2008 darüber in Kenntnis, dass es in Erwägung ziehe, die angefochtene
Verfügung zu seinen Ungunsten abzuändern. Mit Zwischenverfügung vom 6. Juni
2008 räumte es zudem der Y.________ AG und der Z.________ AG Parteistellung ein
und gab ihnen die Möglichkeit, sich am Verfahren zu beteiligen.
C.
Mit Urteil vom 17. Juli 2008 hob das Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
"den Entscheid" des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 15. März 2007 auf,
setzte die Abgabe für das Jahr 2006 wegen Überschreitung des Höchstbestands auf
Fr. 104'400.-- fest und auferlegte diese X.________, der Y.________ AG und der
Z.________ AG unter solidarischer Haftung.
D.
Mit Eingabe vom 15. September 2008 erheben X.________, die Y.________ AG sowie
die Z.________ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den
Anträgen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juli 2008 aufzuheben
und damit von der Erhebung einer Abgabe abzusehen, eventuell das angefochtene
Urteil aufzuheben und zur Neuentscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen,
subeventuell die Abgabe auf den "angemessenen, verfassungskonformen Betrag"
herabzusetzen.
E.
Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD und das Bundesamt für
Landwirtschaft schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das
Bundesverwaltungsgericht erklärt vorerst den Verzicht auf eine Vernehmlassung.
Mit Eingabe vom 23. Februar 2009 nehmen die Beschwerdeführer zu den
eingereichten Vernehmlassungen Stellung, wobei sie an ihren Anträgen
festhalten.
Am 25. März 2009 nimmt das Bundesamt für Landwirtschaft zu dieser Eingabe der
Beschwerdeführer Stellung. Das Bundesverwaltungsgericht äussert sich dazu mit
Eingabe vom 30. März 2009 und beantragt aufgrund seiner Ausführungen nunmehr
die Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingabe vom 19. Mai 2009 nehmen die Beschwerdeführer nochmals Stellung,
unter Festhaltung an ihren Anträgen.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 (insbesondere lit. s) BGG fällt und daher mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen
werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG).
1.2 Als Abgabepflichtiger ist der Beschwerdeführer 1 zur Ergreifung dieses
Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Gleiches gilt für die
Beschwerdeführerinnen 2 und 3, welchen im Verlaufe des vorinstanzlichen
Verfahrens Parteistellung mit entsprechenden Äusserungsmöglichkeiten eingeräumt
wurde, und welche vom angefochtenen Entscheid, der ihnen die Abgabe neben dem
Beschwerdeführer 1 neu als solidarisch Mithaftende auferlegt, besonders berührt
sind.
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; vgl. BGE 134 II 244 E. 2.1 S. 245
f.), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen
Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt u.a. hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten. Das Bundesgericht prüft solche Rügen nur, wenn sie in der
Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG;
vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287). Auf ungenügend
begründete Rügen und bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am
angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
Die Eingabe der Beschwerdeführer genügt diesen Begründungsanforderungen nur zum
Teil.
1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
Eine entsprechende Rüge, welche rechtsgenüglich substantiiert vorzubringen ist
(Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.), setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und
Beweismittel dürfen nur soweit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der
Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 135 I 143 E. 1.5 S.
146 f.).
2.
2.1 Das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) enthält im 3. Kapitel (Viehwirtschaft)
unter dem Abschnitt "Strukturlenkung" Bestimmungen betreffend Höchstbestände an
Nutztieren je Betrieb (Art. 46) und die bei deren Überschreitung zu
entrichtende jährliche Abgabe (Art. 47), welche wie folgt lauten:
Art. 46 Höchstbestände
1 Der Bundesrat kann für die einzelnen Nutztierarten Höchstbestände je Betrieb
festsetzen.
2 Werden auf einem Betrieb verschiedene Nutztierarten gehalten, so darf die
Summe der einzelnen prozentualen Anteile an den jeweiligen Höchstbeständen 100
Prozent nicht überschreiten.
3 Der Bundesrat kann Ausnahmen vorsehen für:
a. die Versuchsbetriebe und die landwirtschaftlichen Forschungsanstalten des
Bundes sowie für die Geflügelzuchtschule in Zollikofen und die Mast- und
Schlachtleistungsprüfungsanstalt in Sempach;
b. Betriebe, die eine im öffentlichen Interesse liegende Entsorgungsaufgabe von
regionaler Bedeutung erfüllen, indem sie Nebenprodukte von Metzgerei- und
Schlachtbetrieben sowie von Milch- und Lebensmittelverarbeitungsbetrieben an
Schweine verfüttern.
Art. 47 Abgabe
1 Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen von Betrieben, welche den
Höchstbestand nach Artikel 46 überschreiten, müssen eine jährliche Abgabe
entrichten.
2 Der Bundesrat setzt die Abgabe so fest, dass die Haltung überzähliger Tiere
unwirtschaftlich ist.
3 Halten mehrere Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen Tiere im gleichen
Betrieb, so bestimmt sich ihre Abgabe nach ihrem Anteil am gesamten
Tierbestand.
4 Betriebsteilungen zur Umgehung der Höchstbestandesbestimmungen werden nicht
anerkannt.
Gestützt auf Art. 46 Abs. 1 und 3, Art. 47 Abs. 2 sowie Art. 177 Abs. 1 LwG,
wonach der Bundesrat die erforderlichen Ausführungsbestimmungen erlässt, wo das
Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt, hat dieser die Verordnung vom 26.
November 2003 über Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion
(Höchstbestandesverordnung, HBV; SR 916.344) erlassen, welche unter anderem für
Betriebe mit Schweinezucht und Schweinemast gilt (Art. 1 HBV), die
Höchstbestände für die erfassten Nutztierarten (Art. 2 HBV) und die jährliche
Abgabe je zuviel gehaltenes Tier festlegt (Art. 17 HBV).
2.2 Die Beschwerdeführer stellen sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass
- entgegen den Erwägungen im angefochtenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
- der Erlass der Höchstbestandesverordnung durch den Bundesrat unzulässig
gewesen sei, die darin enthaltenen Höchstbestandeszahlen gesetzes- und
verfassungswidrig seien und die Wirtschaftsfreiheit sowie die Eigentumsgarantie
der betroffenen Tierhalter verletzten.
2.3 Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre
Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen,
die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der
Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten
hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung
abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der
unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation
ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe
eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV (Fassung gemäss
Justizreform, vormals Art. 191 BV) für das Bundesgericht verbindlich; es darf
in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen
an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf
die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz
delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig ist (BGE 131 II 13 E. 6.1 S. 25 f., 162 E. 2.3 S. 166
f., 271 E. 4 S. 275 f., 735 E. 4.1 S. 740; 129 II 160 E. 2.3 S. 164, 249 E. 5.4
S. 263, je mit Hinweisen). Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine
Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV
widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten
getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme
trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts,
sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern
(BGE 133 V 569 E. 5.1 S. 571; 131 II 271 E. 4 S. 176; 130 I 26 E. 2.2.1 S. 32;
129 II 160 E. 2.3 S. 164; 128 II 34 E. 3b S. 41).
3.
Um die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Höchstbestandesverordnung zu
überprüfen, ist zunächst mit Hilfe der Materialien die Entstehungsgeschichte
der betreffenden Regelung nachzuzeichnen und deren Zielsetzung zu ermitteln.
3.1 Die Ermächtigung des Bundesrates, eine Höchstzahl für die einzelnen
Nutztierarten pro Betrieb festzusetzen und bei Überschreitung derselben eine
Abgabe zu erheben, geht zurück auf eine Änderung vom 22. Juni 1979 (AS 1979
2058; in Kraft gesetzt auf den 1. Januar 1980) des früheren
Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 (AS 1953 1073; aufgehoben per Ende
1998; im Folgenden: aLwG). Diese zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion
konzipierte Massnahme (Art. 19a Ingress und lit. a aLwG) sollte (nebst weiteren
Instrumentarien wie dem Ausrichten von Beiträgen an kleine und mittelgrosse
Betriebe nach der Zahl ihrer Tiere oder Tierplätze und der Bewilligungspflicht
für Stallbauten) dazu dienen, die Tierbestände an die "Produktions- und
Absatzverhältnisse" sowie die "betriebs- und landeseigenen Futtergrundlagen"
anzupassen (Art. 19 Abs. 1 lit. b aLwG). Für die Festsetzung der Höchstzahl war
dabei von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller Haltung ein
ausreichendes Einkommen ermöglicht (Art. 19b Abs. 1 Satz 1 aLwG, in der Fassung
vom 1. Januar 1988; AS 1988 640). Die (nach Ablauf der Anpassungsfrist von Art.
19b Abs. 4 aLwG zu erhebende) Abgabe für das Überschreiten der Höchstzahl
sollte so angesetzt werden, dass die Haltung der überzähligen Tiere
unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 aLwG). Mit der Revision vom 22. Juni
1979 wollte der Gesetzgeber erreichen, dass die Betriebe, welche die seiner
agrarpolitischen Zielsetzung entsprechende Grössenordnung übersteigen, im
Hinblick auf ausgeglichene Produktions- und Absatzverhältnisse reduziert werden
(vgl. BGE 110 Ib 275 E. 1 und 4 S. 276 ff., unter Hinweis auf die einschlägigen
Materialien). Auch sollte eine Produktion mit betriebs- und landesfremdem
Futter, insbesondere in der Schweine- und Geflügelhaltung, nur so weit zulässig
sein, als sie zur angemessenen Versorgung des inländischen Marktes notwendig
ist (vgl. die betreffende Botschaft in BBl 1977 I S. 203). Hingewiesen wurde
auf eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der Gefahr
ernsthafter Absatzschwierigkeiten einerseits und eine zunehmende Tendenz weg
vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen Massenproduktion
andererseits. Die genannten, im damaligen Landwirtschaftsgesetz vorgesehenen
Massnahmen, worunter die vom Bundesrat in Vorgängererlassen der heutigen
Höchstbestandesverordnung (Verordnungen vom 10. Dezember 1979, AS 1979 2084;
vom 26. August 1981, AS 1981 1424, bzw. vom 13. April 1988, AS 1988 670)
umgesetzte Begrenzung der Tierbestände, dienten damit sowohl der Produktions-
als auch der Strukturlenkung, indem sie zugleich eine Begrenzung der Produktion
als auch deren Rückführung in den bäuerlichen Betrieb bewirken sollten (vgl.
BGE 118 Ib 241 E. 2 S. 244, unter Hinweis auf die betreffenden Materialien
sowie Meinrad Huser, Die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, Grüsch 1989,
S. 15 ff.; Urteil 2A.41/1992 vom 31. August 1992, E. 3b). Diese Anliegen fanden
ihre verfassungsrechtliche Grundlage im früheren Landwirtschaftsartikel der
vormaligen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (Art. 31bis Abs. 3 lit. b aBV, in
der Fassung gemäss den revidierten Wirtschaftsartikeln von 1947; BS 1 3 S. 12
f.), welcher als Zielsetzung (abgesehen von der Festigung des bäuerlichen
Grundbesitzes) die Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer
leistungsfähigen Landwirtschaft nannte (vgl. BGE 118 Ib 241 E. 4a S. 246; zu
diesen Zielsetzungen und den diesbezüglichen Zielkonflikten: René A. Rhinow,
in: Kommentar aBV, Art. 31bis, Rz. 160 ff., insbesondere Rz. 171 f.). Die
Bestimmungen des vormaligen Landwirtschaftsgesetzes betreffend die Höchstzahlen
blieben in der Folge abgesehen von wenigen Anpassungen (vgl. BG vom 19.
Dezember 1986, AS 1988 S. 640 und dazu die betreffende Botschaft in BBl 1983 IV
50, S. 62 ff.) unverändert.
3.2 Mit dem siebten Landwirtschaftsbericht vom 27. Januar 1992 (BBl 1992 II
130) leitete der Bundesrat eine Neuorientierung der Agrarpolitik ein mit der
Zielsetzung einer vermehrten Trennung von Preis- und Einkommenspolitik (u.a.
durch den Ersatz von Preisstützungen und produktgebundenen Beiträgen durch
produktunabhängige Direktzahlungen), der Verwirklichung ökologischer Anliegen
durch ökonomische Anreize und einer Lockerung der staatlichen Markteingriffe
zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des gesamten Ernährungssektors.
Hinsichtlich der Fleisch- und Eierproduktion wurde jedoch der produktions- und
strukturlenkende Effekt der ergriffenen Lenkungsmassnahmen (worunter die
Höchstzahlenbegrenzung) insbesondere für den Bereich der Schweinehaltung als
positiv beurteilt und empfohlen, auch in Zukunft daran festzuhalten (vgl.
Siebter Landwirtschaftsbericht, a.a.O., S. 326 ff., insbesondere S. 331). Am 9.
Juni 1996 haben Volk und Stände den im Zuge der Agrarreform entstandenen neuen
Landwirtschaftsartikel 31octies aBV angenommen (AS 1996 2502), welcher in der
Folge - im Wesentlichen inhaltlich unverändert - in die aktuelle
Bundesverfassung (Art. 104 BV) übernommen wurde (vgl. Urteil 2A.40/2005 vom 16.
August 2005, E. 4.2; Vallender/Hettich, in: St. Galler Kommentar zur neuen
Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Rz. 1 f. zu Art. 104 BV). Die neugestaltete
Verfassungsbestimmung bekennt sich zu einer nachhaltig und auf den Markt
ausgerichteten Produktion und betont die Multifunktionalität der Landwirtschaft
(vgl. Vallender/Hettich, a.a.O., Rz. 5 ff.; Paul Richli,
Wirtschaftsstrukturrecht, SBVR XIII, Basel 2005, Rz. 413 ff.). Konkretisiert
wurde diese Zielsetzung im totalrevidierten, aktuellen Landwirtschaftsgesetz
vom 29. April 1998 (vgl. die betreffende Botschaft zur Reform der Agrarpolitik:
Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], in: BBl 1996 IV 1, S. 10 ff.). Hinsichtlich
der Massnahmen in der Fleisch- und Eierproduktion folgte der Gesetzgeber den
betreffenden Vorschlägen im Entwurf des Bundesrates (Art. 44 f. LwG-E; BBl 1996
IV S. 322 f.), welcher an einer Regelung betreffend Höchstbestände festhalten
wollte, wobei - aufgrund der Neuausrichtung der Agrarpolitik - nicht mehr die
Produktionslenkung im Vordergrund stand, sondern eine nachhaltige Produktion in
bäuerlichen Betrieben (Botschaft Agrarpolitik 2002, a.a.O., S. 169, zu Art. 44;
vgl. auch Urteil 2A.40/2005 vom 16. August 2005, E. 4.2.3) und damit - wie sich
auch in gesetzessystematischer Auslegung ergibt (vgl. den Gliederungstitel des
betreffenden Abschnitts) - eine Strukturlenkung. Damit sollten agrarpolitisch
unerwünschte bodenunabhängige Grossbetriebe, wie sie im Bereich der Geflügel-
und Schweinehaltung möglich wären, verhindert werden; demgegenüber erübrigten
sich Höchstbestände bei der Rindviehhaltung, wo die erwünschte
Strukturentwicklung bereits gewässerschutzrechtlich durch einen (ausnahmslos
geltenden) maximalen Tierbesatz pro Hektare landwirtschaftlicher Nutzfläche
vorbestimmt wird (Botschaft Agrarpolitik 2002, a.a.O., S. 155 f., Ziff. 224.11;
vgl. dazu auch Richli, a.a.O., Rz. 569 f.). Während die Beratungen von Art. 46
f. LwG im Ständerat zu keinen Diskussionen Anlass gab (vgl. AB 1998 S 138),
blieb im Nationalrat ein Antrag ohne Erfolg, welcher die Kompetenz des
Bundesrates zur Festlegung von Höchstbeständen auf Betriebe beschränken wollte,
die den ökologischen Leistungsnachweis nicht erbringen (AB 1997 N 2050). Auch
anlässlich der parlamentarischen Beratung wurde betont, die neue Agrarpolitik
wolle die Tierhaltung bewusst auf bäuerliche Betriebe beschränken und nicht
industrielle Betriebe fördern (AB 1997 N 2048, Votum Nebiker,
Berichterstatter), und es solle eine erneute Debatte über Tierfabriken
vermieden werden (AB 1997 N 2049, Votum Bundesrat Delamuraz). Gestützt auf Art.
46 f. LwG erliess der Bundesrat die Höchstbestandesverordnung vom 7. Dezember
1998 (AS 1999 452).
3.3 Die Bestimmungen im Landwirtschaftsgesetz, welche den Bundesrat
ermächtigen, Tierhöchstbestände je Betrieb festzulegen (Art. 46 f. LwG), wurden
in der Folge anlässlich der Debatte über die Agrarpolitik 2007 (BBl 2002 4721)
im Parlament erneut zur Diskussion gestellt; die betreffenden Aufhebungsanträge
blieben indessen in beiden Räten erfolglos (AB 2002 S 1234 f.; AB 2003 N 395
f.). Am 26. November 2003 verabschiedete der Bundesrat die heute geltende
Höchstbestandesverordnung (AS 2003 4933), mit welcher die Höchstbestände für
Tiere der Schweinegattung, Kälber, Mastpoulets, Truten und Legehennen auf den
1. Januar 2004 um 50 % erhöht bzw. für Junghennen aufgehoben wurden (vgl.
Agrarbericht 2004 des Bundesamtes für Landwirtschaft, S. 133). Anlässlich der
Beratung der Agrarpolitik 2011 bildete die in der Vernehmlassung kontrovers
beurteilte Notwendigkeit einer Höchstbestandesregelung im Landwirtschaftsgesetz
(vgl. Botschaft zur Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6337, S. 6569 f.) im
Nationalrat aufgrund des Streichungsantrages einer Kommissionsmehrheit erneut
Anlass für eine eingehende Debatte (AB 2007 N 245-250): Die sich für eine
Streichung der Bestimmungen einsetzenden Votanten stellten sich hauptsächlich
auf den Standpunkt, eine Begrenzung der Tierbestände werde bereits durch das
geltende Gewässerschutz-, Umwelt-, Tierschutz- und Raumplanungsrecht
sichergestellt und bedürfe einer zusätzlichen Höchstzahlenregelung nicht (Voten
Pelli, Parmelin, Scherer). Auch wurde darauf hingewiesen, dass die Regelung ein
Missbrauchspotential aufweise und in der Praxis umgangen werden könne (Voten
Weyeneth, Scherer sowie Bundesrätin Leuthard). Die Gegner des
Streichungsantrages begründeten die Notwendigkeit der bisherigen Regelung
damit, dass es um den Erhalt und die Förderung einer Tierproduktion im Rahmen
traditioneller bäuerlicher Strukturen und um die Verhinderung einer
industriellen Grossproduktion wie im Ausland im Rahmen von sog. Tierfabriken
gehe; ökologisch, naturnah und tiergerecht produzierte landwirtschaftliche
Güter könnten gerade in sich öffnenden Märkten profitieren und entsprächen
einem Anliegen der Konsumenten. Die Raumplanungs- und Umweltgesetzgebung böte
keinen hinreichenden Schutz vor einer Aufstockung von Tierbeständen (Voten
Genner, Marty Kälin, Graf, Aeschbacher). Verschiedentlich wurde aber auch
betont, es gehe in diesem Zusammenhang letztlich um eine politische
Entscheidung (Voten Brun, Bundesrätin Leuthard). Der Nationalrat lehnte den
Streichungsantrag in der Folge ab, womit Art. 46 f. LwG unverändert in Kraft
blieb.
3.4 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Höchstbestandesregelung von Art.
46 f. LwG, deren Beibehaltung vom Gesetzgeber bis in jüngste Zeit mehrfach
bestätigt wurde, aus heutiger Sicht als Massnahme zur Strukturlenkung in der
Viehwirtschaft konzipiert ist. Beabsichtigt wird damit in erster Linie, die
Tierproduktion im Rahmen bäuerlicher Strukturen zu erhalten und industrielle
Grossbetriebe mit Massentierhaltung zu verhindern bzw. entsprechende
Bewirtschaftungsformen unattraktiv zu gestalten. Dass bestehende
gewässerschutz-, raumplanungs-, umwelt- und tierschutzrechtliche Vorgaben
allenfalls (mittelbar) eine ähnliche Lenkungswirkung erzielen könnten, war dem
Gesetzgeber bewusst. Mit der dem Bundesrat eingeräumten Kompetenz zum Erlass
von Höchstbestandesvorschriften wollte er indessen an einem eigenständigen,
landwirtschaftspolitisch motivierten Instrument festhalten, welches eine
direktere und nötigenfalls auch weitergehendere Lenkung der Strukturen in der
Viehwirtschaft in die gewünschte Richtung erlaubt. Von ihrer Zweckbestimmung
her dient diese Massnahme der Förderung einer auf Nachhaltigkeit ausgerichteten
bäuerlichen Produktion (vgl. Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse,
Band 1, Bern 2004, § 1110) und korrespondiert damit mit der betreffenden
Zielsetzung des Landwirtschaftsartikels (Art. 104 BV), wenn auch gewisse
Konflikte im Hinblick auf andere Vorgaben innerhalb des verfassungsrechtlichen
Zielkatalogs bestehen mögen (vgl. zu dieser bei einer auf Multifunktionalität
ausgerichteten Landwirtschaft systemimmanenten Problematik: Richli, a.a.O., Rz.
418 ff.). Entsprechend war der Bundesrat als Verordnungsgeber befugt und mit
Blick auf den in den Materialien zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen
Willen - trotz blosser "Kann-Vorschrift" in Art. 46 Abs. 1 LwG - auch gehalten,
entsprechende Vorschriften zu den Höchstbeständen vorzusehen. Dies gilt
insbesondere für den Bereich der Schweinezucht- und -mastbetriebe, welche in
den Beratungen im Parlament wie auch in den einschlägigen Botschaften und
Berichten verschiedentlich als Beispiel für die Notwendigkeit einer derartigen
Strukturlenkung angeführt wurden. Dass der verfassungsrechtliche Auftrag zur
(subsidiären) Förderung der bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe (Art.
104 Abs. 2 BV) teilweise mit anderen Mitteln, namentlich mit Direktzahlungen,
verfolgt werden kann, hindert den Verordnungsgeber, soweit ihm die damit
erzielte Wirkung als ungenügend erscheint, nicht daran, ergänzend auch von der
ihm eingeräumten Kompetenz zur Strukturlenkung auf dem Wege der Dekretierung
von betrieblichen Höchstbeständen Gebrauch zu machen. Ein damit einhergehender
grundsatzwidriger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung
mit Art. 94 Abs. 4 BV) der von dieser Massnahme betroffenen bodenunabhängig
produzierenden Tierhaltungsbetriebe - auch wenn diese (aufgrund ihrer
Produktionsmethode) nicht mehr als bäuerlich zu qualifizieren (vgl. Urteil
2A.40/2005 vom 16. August 2005, E. 4.2.3 mit Hinweis auf die Materialien),
sondern bloss dem Nachbarbereich der Landwirtschaft zuzuordnen sind - gilt als
durch Art. 104 Abs. 2 BV gedeckt (vgl. Paul Richli, Grundriss des
schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, 3. Aufl., Bern 2007, Rz. 879;
vgl. ferner das einschlägige Gutachten der Justizabteilung, in: VPB 42/1978 Nr.
70 S. 300). Dass eine gewisse (indirekte) Lenkungswirkung allenfalls bereits
von den gewässerschutzrechtlichen Bestimmungen (Art. 14 GSchG [SR 814.20] in
Verbindung mit Art. 22 ff. GSchV [SR 814.201]) ausgehen könnte, verpflichtete
den Verordnungsgeber nicht dazu, von der Festlegung von Höchstzahlen in der
Schweinehaltung abzusehen, zumal in diesem Bereich - im Unterschied zur
Rindviehhaltung, für welche die HBV keine Höchstbestände mehr vorschreibt -
Ausnahmen von den (bestandesbegrenzenden) Anforderungen an die zur Erreichung
einer ausgeglichenen Düngerbilanz erforderliche Nutzfläche möglich sind (Art.
14 Abs. 7 GSchG in Verbindung mit Art. 25 GSchV). Die von den Beschwerdeführern
ins Feld geführte Kritik der Wettbewerbskommission an der
Höchstbestandesverordnung (in: RPW 1998/4 S. 578 f.), wonach derartige
Regelungen den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen
Ordnung diametral entgegenliefen, richtet sich bei genauer Betrachtung nicht
gegen die Bestimmungen in der Verordnung selber, sondern gegen die
Höchstbestandesregelung als Ganzes, welche - wie ausgeführt - vom Gesetzgeber
gewollt beibehalten und in für die rechtsanwendenden Behörden verbindlicher
Weise (Art. 190 BV) normiert wurde. Gleiches gilt für die Ausführungen der
Beschwerdeführer zur Verhältnismässigkeit dieser Massnahme. Soweit sie
schliesslich geltend machen, die Verordnung von Höchstbeständen sei nicht
notwendig zum Erreichen der in der Bundesverfassung statuierten Ziele in der
Landwirtschaft, betrifft dies letztlich die Frage nach der Zweckmässigkeit der
angeordneten Massnahme, welche von den Gerichten nicht zu überprüfen ist (E.
2.3 in fine). Aus dem nämlichen Grund war die Vorinstanz auch nicht gehalten,
sich damit vertieft auseinander zu setzen bzw. die diesbezüglich beantragten
Beweismittel abzunehmen; eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs oder Rechtsverweigerung liegt somit nicht
vor. Die Vorbringen der Beschwerdeführer sind nach dem Gesagten nicht geeignet,
die Höchstbestandesverordnung und die darin vorgesehene Erfassung der
Schweinehaltung als verfassungs- oder gesetzwidrig erscheinen zu lassen. Der
angefochtene Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ist in dieser Hinsicht
somit nicht zu beanstanden.
4.
4.1 Die Beschwerdeführer machen im Weiteren geltend, die Höchstbestandeszahlen
bei der Schweinehaltung seien vom Verordnungsgeber willkürlich festgesetzt
worden, da dabei keine konkrete Berechnungsmethode angewendet worden sei und es
für die Zahlen keine sachliche Begründung gebe. Mit den vom Bundesrat im
Bereich der Schweinehaltung vorgesehenen tiefen Höchstzahlen sei ein
ausreichendes Einkommen nicht mehr gewährleistet, womit die Landwirte von der
Substanz leben müssten und die bodenunabhängige Produktion faktisch verboten
würde. Darin liege sowohl eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit als auch der
Eigentumsgarantie.
4.2 Soweit die Beschwerdeführer vorbringen, indem die Vorinstanz (wie zuvor
auch der Bundesrat) es unterlassen habe, den für die Festsetzung der
Höchstbestände und der Abgabenhöhe in der Verordnung erforderlichen Sacherhalt
festzustellen, begehe sie eine Gehörsverletzung bzw. Rechtsverweigerung,
übersehen sie, dass es sich dabei nicht um eine Frage der
Sachverhaltsermittlung, sondern eine solche der Auslegung der massgeblichen
rechtlichen Bestimmung und damit eine Rechtsfrage handelt; über die Beweggründe
des Normsetzers ist kein Beweisverfahren zu führen. Auch trifft den Bundesrat
in seiner rechtsetzenden Funktion (als Verordnungsgeber) keine aus dem Anspruch
auf rechtliches Gehör abgeleitete Begründungspflicht. Vielmehr obliegt es dem
Rechtsuchenden, in einer den Begründungsanforderungen entsprechenden Weise
(oben E. 1.3) darzulegen, inwieweit eine Verordnungsbestimmung sich nicht auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist und damit
als willkürlich erscheint (oben E. 2.3). Die betreffenden formellen Rügen und
die im Hinblick auf eine angeblich unvollständige Sachverhaltsfeststellung
gestellten Beweisanträge gehen mithin an der Sache vorbei.
4.3 Während das frühere Landwirtschaftsgesetz vom 3. Oktober 1951 vorsah, für
die Festsetzung der Höchstzahl sei von einem Tierbestand auszugehen, der bei
rationeller Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht (Art. 19b Abs. 1
Satz 1 aLwG; vgl. BGE 118 Ib 241 E. 4b S. 246 f.), fehlt es im aktuellen Gesetz
(in Art. 46 LwG) an einer entsprechenden Vorgabe. Mithin vergrösserte sich der
Ermessensspielraum, welche der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber einräumte.
Inwieweit sich bei der Festsetzung der Höchstzahl verfassungsrechtlich dennoch
eine konkrete Berechnungsmethode aufdrängt, welche sich an der bisherigen
Vorgabe orientiert, wie die Beschwerdeführer dies verlangen, ist nicht
ersichtlich und wird von ihnen auch nicht schlüssig dargelegt. Der Bundesrat
hat unter dem Geltungsbereich des neuen Landwirtschaftsgesetzes in Bezug auf
die Schweinehaltung zunächst an den bisherigen Höchstzahlen festgehalten (vgl.
Art. 2 Abs. 1 der früheren Verordnung vom 7. Dezember 1998, AS 1999 452) und
diese mit der vorliegend massgeblichen Höchstbestandesverordnung (in Art. 2
Abs. 1 HBV) per 1. Januar 2004 um 50 % angehoben. Von einer willkürlich tiefen
Festsetzung der Höchstbestandeszahlen kann unter den gegebenen Umständen nicht
gesprochen werden. Ebenso wenig wird dadurch in vorbestehende, durch die
Eigentumsgarantie geschützte Rechtspositionen eingegriffen; anders lägen die
Dinge allenfalls dann, wenn der Bundesrat die Höchstzahlen ohne entsprechende
Übergangsfristen herabgesetzt oder auf bisher nicht erfasste Tierarten
ausgedehnt hätte (vgl. die betreffenden Überlegungen in BGE 118 Ib 241 E.
5-10), was indessen nicht der Fall ist. Dass Interessenvertreter (wie u.a. der
Schweizerische Bauernverband) eine weitere Anhebung der Höchstbestandesgrenzen
fordern, lässt ebenso wenig auf einen Missbrauch des Ermessensspielraums durch
den Verordnungsgeber schliessen wie der Umstand, dass der Beschwerdeführer
angeblich in der Zucht Ver-luste und in der Mast einen "völlig ungenügenden
Betriebsgewinn" zu verzeichnen hatte. Es entspricht gerade Sinn und Zweck der
Höchstbestandesregelung gemäss Art. 46 f. LwG, dass Bewirtschaftungsformen,
welche den angestrebten Strukturen in der Fleischproduktion widersprechen,
unrentabel gemacht werden. Indem die Verordnung lediglich die
Produktionsmöglichkeiten jener (bodenunabhängig produzierenden) Betriebe
beschränkt, welche nicht über eine genügende landwirtschaftliche Nutzfläche
verfügen und somit den ökologischen Leistungsnachweis (Art. 70 Abs. 2 LwG)
nicht oder nur durch Abgabe von Hofdünger an Dritte erbringen können (Art. 2-6
HBV), während für die übrigen Betriebe eine differenzierte, flexiblere
Obergrenze gilt (Art. 7 HBV), fördert der Bundesrat eine naturnahe und
umweltfreundliche Bewirtschaftung, was der verfolgten Zielsetzung der
Nachhaltigkeit (oben E. 3.4) entspricht. Die mit den verordneten Höchstzahlen
einhergehende Beeinträchtigung der Wirtschaftsfreiheit der bodenunabhängig
produzierenden Betriebe erscheint insofern gerechtfertigt.
5.
5.1 Die Beschwerdeführer richten sich schliesslich gegen die vom Bundesrat in
der Verordnung festgelegte Höhe der Abgabe (Art. 17 HBV), welche sie in Bezug
auf die Zuchtsauen (Fr. 450.-- pro Tier und Jahr) und Mastschweine (Fr. 100.--
pro Tier und Jahr) als verfassungswidrig hoch taxieren.
5.2 Die streitige, in Art. 47 LwG dem Grundsatz nach vorgesehene und in Art. 16
f. HBV konkretisierte Abgabe, welche von denjenigen Bewirtschaftern jährlich
erhoben wird, die den vorgesehenen betrieblichen Höchstbestand an Tieren
überschreiten, ist als Lenkungsabgabe zu qualifizieren (vgl. BGE 113 Ib 333 E.
4 S. 339; 118 Ib 241 E. 5f S. 252). Die Regelung von Art. 46 f. LwG untersagt
das Halten von Tieren über dem Höchstbestand nicht schlechthin, doch soll der
beabsichtigte strukturlenkende Effekt dadurch erzielt werden, dass das Halten
überzähliger Tiere durch die Abgabe unwirtschaftlich gemacht wird. Mit der
Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Vorgabe des Gesetzgebers in Art. 47
Abs. 2 LwG das Ermessen des Bundesrates in der Festsetzung der Abgabehöhe
insofern beschränkt, als damit grundsätzlich lediglich die Haltung der
überzähligen Tiere, nicht aber jene des gesamten Bestandes des betreffenden
Betriebs unrentabel gemacht werden soll (ebenso: Huser, a.a.O., S. 105,
insbesondere Fn. 8). Umgekehrt soll durch die Abgabe das Halten von Tieren über
dem Höchstbestand nach den Materialien aber "eindeutig" unwirtschaftlich
werden, weshalb auch von einer "prohibitiven Abgabe" gesprochen wird, welche
verhindern soll, dass die Tierbestände nicht bis auf den vorgesehenen
Höchstbestand abgebaut werden (Botschaft Agrarpolitik 2002, in: BBl 1996 IV
169, zu Art. 45; vgl. auch Siebter Landwirtschaftsbericht, in: BBl 1992 II 329,
Ziff. 234.12).
5.3 Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass die Verordnung die Lenkungsabgabe
in Art. 17 für die in Frage stehenden Tiergattungen schematisch nach einem
festen Tarif pro Tier veranschlagt, ohne die konkrete Kostenstruktur des
jeweils betroffenen Betriebes zu berücksichtigen. Solches drängte sich dem
Verordnungsgeber weder aus Sicht der gesetzlichen Vorgabe (Art. 47 LwG) noch
mit Blick auf die Natur der in Frage stehenden Abgabe auf. Vielmehr durfte der
Bundesrat einen Abgabenansatz wählen, welcher das Lenkungsziel - das Halten
überzähliger Tiere unwirtschaftlich zu machen - bei einem durchschnittlichen
Betrieb erreicht. Soweit die Beschwerdeführer mithin die Höhe der
Lenkungsabgabe unter Hinweis auf ihre eigenen Geschäftszahlen kritisieren, geht
ihr Einwand an der Sache vorbei. Jedenfalls tun sie nicht dar und ist auch
nicht ersichtlich, dass sich ihre Betriebsstruktur von einem durchschnittlichen
Tierhaltungsbetrieb in derart grundlegender Weise unterscheiden würde, dass
sich eine Abkehr von der schematischen Abgabe verfassungsrechtlich geradezu
aufdrängen würde.
5.4 Auch wenn die Lenkungsabgabe grundsätzlich bloss das Halten der
überzähligen Tiere unrentabel machen soll, bedeutet dies - entgegen der Meinung
der Beschwerdeführer - nicht, dass sie sich lediglich auf ein Abschöpfen eines
mit den zuviel gehaltenen Tieren erzielten Gewinnes zu beschränken hätte.
Vielmehr erscheint es sachgerecht, wenn der gewählte Abgabenansatz - wie dies
die Vorinstanz vertritt - zudem auch unterbindet, dass Tiere, welche den
Höchstbestand überschreiten, dazu beitragen, die Gemeinkosten für den
betreffenden Betriebszweig mitzufinanzieren. Nach allgemeiner Erfahrung sinken
mit zunehmender Bestandesgrösse die Gemeinkosten pro Tier, weshalb ein Betrieb,
welcher die Höchstzahl überschreitet, letztlich von einer günstigeren
Kostenstruktur pro gehaltenes Tier profitieren könnte als ein Betrieb, welcher
die Höchstzahlen einhält; diesem Aspekt durfte bei der Festlegung der
Lenkungsabgabe Rechnung getragen werden. Dass die vom Verordnungsgeber
festgelegten und vorliegend zur Anwendung gebrachten, seit Einführung der
Höchstbestandesregeln im Jahr 1980 (nominal) praktisch unveränderten Ansätze
der gesetzlichen Vorgabe von Art. 47 Abs. 2 LwG entsprechen und damit auch
verfassungskonform sind, hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid anhand
einer auf durchschnittliche Leistungs- und Kostenwerte abstellenden
Deckungsbeitragsberechnung in nicht zu beanstandender Weise dargelegt. Auf das
Einholen einer zusätzlichen Expertise zu diesen Berechnungen durfte das
Bundesverwaltungsgericht verzichten.
5.5 Nach dem Gesagten erweist sich der angefochtene Entscheid, welcher den
Beschwerdeführern die streitige Abgabe unter Anwendung der in der
Höchstbestandesverordnung im Bereich der Schweinehaltung vorgesehenen
Höchstzahlen und Abgabenansätzen auferlegt, als verfassungs- und
bundesrechtskonform. Für eine Herabsetzung der Abgaben im Sinne des von den
Beschwerdeführern erhobenen Eventualantrags besteht nach dem oben Ausgeführten
kein Anlass.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den
Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 66 BGG).
Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt,
unter solidarischer Haftung.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bundesamt für Landwirtschaft, dem
Bundesverwaltungsgericht (Abteilung II) und dem Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. November 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Moser