II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.637/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_637/2008
Sentenza dell'8 aprile 2009
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Müller, presidente,
Karlen, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
Ufficio federale di giustizia,
ricorrente,
contro
A.________,
patrocinato dall'avv. Fulvio Pezzati,
Autorità di I.a istanza del Distretto di Lugano per l'applicazione della LAFE,
6900 Lugano.
Oggetto
Assoggettamento alla LAFE dell'operazione di finanziamento dell'acquisto di un
fondo,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la decisione emanata il 29 luglio
2008 dalla Commissione di ricorso del Cantone Ticino per l'applicazione della
LAFE.
Fatti:
A.
Il 18 maggio 2000 A.________, cittadino svizzero, ha acquistato mediante
l'esercizio di un diritto di compera la proprietà del fondo xxx di Lugano al
prezzo di fr. 1'250'000.--. Il 26 settembre 2002 l'ha venduto, al medesimo
prezzo, alla B.________SA, della quale deteneva l'intero pacchetto azionario.
Il 20 novembre 2002 l'Autorità di I.a istanza del Distretto di Lugano per
l'applicazione della legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di fondi
da parte di persone all'estero (LAFE; RS 211.412.41) ha considerato che
quest'ultima operazione non era assoggettata alla legislazione federale. La
decisione è stata confermata il 16 dicembre 2003 dalla Commissione di ricorso
del Cantone Ticino per l'applicazione della LAFE. Adito dall'Ufficio federale
di giustizia il 4 marzo 2004, il Tribunale federale ha tuttavia annullato
entrambe le decisioni cantonali e ha rinviato la causa all'autorità di prime
cure affinché completi gli accertamenti. Al riguardo ha precisato che data
l'identità delle persone, di cui si dirà, detti accertamenti dovevano anche
includere il primo acquisto di A.________ (sentenza 2A.510/2003 del 4 maggio
2004).
B.
Il 27 settembre 2004 l'Autorità di I.a istanza del Distretto di Lugano per
l'applicazione della LAFE ha quindi avviato una procedura di accertamento nei
confronti di A.________ (cfr. art. 25 cpv. 1bis LAFE) e, il 7 febbraio 2006,
dopo avere stabilito che l'acquisto del fondo xxx di Lugano era stato
finanziato in modo determinante da persone all'estero - non disponendo il
compratore di mezzi propri sufficienti - ha dichiarato il negozio soggetto ad
autorizzazione, ha negato la medesima e ha confermato il blocco del registro
fondiario ordinato in precedenza.
Il 29 luglio 2008 la Commissione di ricorso del Cantone Ticino per
l'applicazione della LAFE ha tuttavia annullato la citata decisione e ha
stabilito che l'acquisto del fondo xxx di Lugano da parte di A.________ non era
soggetto ad autorizzazione.
C.
L'8 settembre 2008 l'Ufficio federale di giustizia ha presentato dinanzi al
Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico, con cui chiede
che l'acquisto in questione sia dichiarato soggetto ad autorizzazione e che
questa venga rifiutata.
Chiamati ad esprimersi A.________ ha proposto la reiezione del gravame, mentre
l'Autorità di I.a istanza del Distretto di Lugano per l'applicazione della LAFE
non ha formulato osservazioni. Da parte sua la Commissione cantonale di ricorso
ha confermato in sostanza il suo operato con risposta del 9 ottobre 2008.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua
competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami
che gli vengono sottoposti (DTF 134 IV 36 consid. 1; 133 II 249 consid. 1.1 con
riferimenti).
1.1 Il ricorso concerne una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) che
non ricade sotto alcuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF ed è diretto
contro una decisione finale (art. 90 LTF) emanata dall'ultima istanza cantonale
per l'applicazione della LAFE (art. 15 cpv. 1 lett. c LAFE e art. 18 e 19 della
legge cantonale di applicazione alla LAFE, del 21 marzo 1988). Presentato in
tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) da un'autorità federale legittimata a
ricorrere (art. 89 cpv. 2 lett. a LTF e art. 20 cpv. 2 lett. b combinato con
l'art. 21 cpv. 2 LAFE), il gravame è pertanto di massima ammissibile.
1.2 Con il ricorso in materia di diritto pubblico può in particolare essere
censurata la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nozione che
include anche i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 133 III 446 consid.
3.1, 462 consid. 2.3). Di principio il Tribunale federale applica comunque il
diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF) e non è quindi vincolato né agli
argomenti sollevati nel ricorso né ai considerandi sviluppati dall'istanza
precedente. La violazione di diritti fondamentali è per contro esaminata
unicamente se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura (art. 106 cpv.
2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.2; 134 I 83 consid. 3.2; 133 II 249 consid.
1.4.2). L'accertamento dei fatti può invece essere contestato solo se è stato
svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi
dell'art. 95 LTF e se l'eliminazione del vizio è determinante per l'esito del
procedimento (art. 97 cpv. 1 LTF). Se non ricorrono questi presupposti, che
possono indurre anche ad una rettifica o a una completazione d'ufficio (art.
105 cpv. 2 LTF), il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti
accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF).
2.
Nella sentenza 2A.510/2003 del 4 maggio 2004, questa Corte aveva constatato che
A.________ aveva acquistato il fondo per fr. 1'250'000.--, finanziandosi con un
credito iptecario di fr. 900'000.-- e, per la rimanenza, con un mutuo concesso
da C.________, suo cugino, cittadino turco all'estero. Ha poi rilevato che nel
contratto di vendita stipulato in seguito tra A.________ e la B.________SA era
stato previsto che il prezzo, sempre di fr. 1'250'000.--, andava soluto
mediante il versamento di fr. 600'000.-- di provenienza estera e con
l'assunzione del debito ipotecario esistente a quel momento, di fr. 650'000.--.
Tra le due operazioni A.________ aveva pertanto rimborsato alla banca fr.
250'000.--. Non disponendo di liquidità, se anche per questo ammortamento egli
avesse ricevuto fondi dall'estero, il capitale straniero complessivo utilizzato
dalla B.________SA, vista l'identità delle persone, avrebbe raggiunto fr.
850'000.-- (fr. 600'000.-- + fr. 250'000.--), superando la soglia dei 2/3
dell'investimento totale ammesso dalla giurisprudenza. Per questi motivi il
Tribunale federale, nella sentenza citata in precedenza la quale riguardava di
per sé solo l'acquisto della B.________SA, aveva invitato l'autorità cantonale
di prima istanza a verificare anche le modalità di diminuzione del debito
ipotecario di A.________ (cfr. sentenza 2A.510/2003 menzionata, consid. 3.1).
3.
3.1 Nella decisione ora impugnata la Commissione cantonale di ricorso per
l'applicazione della LAFE ha ritenuto che sulla base degli accertamenti di
fatto eseguiti "il ragionamento del Tribunale federale non era più sostenibile"
(sentenza cantonale consid. 8, prima frase). In effetti dai medesimi risultava
che, pur avendo la banca concesso un credito ipotecario di fr. 900'000.--,
A.________ vi aveva attinto soltanto per l'importo di fr. 650'000.--, mentre
l'importo rimanente di fr. 600'000.-- gli era stato mutuato dal suo cugino
turco. L'autorità ricorsuale cantonale ne ha dedotto che tale partecipazione
estera, inferiore alla metà (48 %) del prezzo pattuito di fr. 1'250'000.-- e
non garantita da ipoteca, non conferiva una posizione predominante al
finanziatore straniero. Per questi motivi essa ha annullato la decisione
dell'autorità di prima istanza. Questa aveva invece accertato una forte
esposizione di A.________ nei confronti di persone all'estero al momento
dell'esercizio del diritto di compera, sulla quale non avevano potuto influire
i capitali pervenutigli successivamente grazie a una donazione importante e
alla vendita di un immobile a Manno; indebitamento che, accanto
all'insufficiente capacità finanziaria dell'interessato, evidenziava un negozio
fiduciario.
3.2 A parere dell'Ufficio federale di giustizia questa motivazione è sommaria e
molto unilaterale. Pur accettando gli accertamenti concernenti le percentuali
del finanziamento bancario e del mutuo del capitale straniero - del 52 %
rispettivamente del 48 % - sostiene però che nel caso specifico quest'ultimo
capitale non dovrebbe superare il 28 %, perché occorreva dedurre la quota del
20 % di mezzi propri che la prassi bancaria svizzera impone a chi acquista
un'abitazione. Tanto più che al momento dell'acquisto A.________ disponeva
soltanto di fr. 21'000.-- di liquidità, cioè l'1,68 %. L'ufficio ricorrente
afferma poi che l'autorità cantonale avrebbe dovuto esaminare se, oltre
all'eccessiva quota di finanziamento estero, non vi fossero altri motivi che
potrebbero comportare una dipendenza dell'istante dal creditore turco e
rimprovera a A.________ di avere rifiutato di collaborare nonché di avere
fornito informazioni poco chiare.
4.
In via di principio le persone all'estero necessitano di un'autorizzazione per
acquistare fondi in Svizzera (art. 2 cpv. 1 LAFE). All'acquisto di fondi è
parificato quello di altri diritti che procurano all'acquirente una posizione
analoga a quella del proprietario (art. 4 cpv. 1 lett. g LAFE). Ciò si
verifica, tra l'altro, quando gli accordi, l'ammontare dei crediti o la
situazione finanziaria del debitore pongono l'acquirente in un particolare
rapporto di dipendenza dal creditore (art. 1 cpv. 2 lett. b dell'ordinanza del
1° ottobre 1984 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero, OAFE; RS
211.412.411). La posizione di dipendenza può derivare anche da operazioni di
finanziamento di carattere obbligatorio che non hanno effetti di diritto reale.
In particolare un creditore può esercitare un'influenza determinante sulle
sorti del fondo quando l'ammontare del credito supera chiaramente le condizioni
di mercato abituali - che situano il limite del credito attorno ai 2/3 del
valore venale del fondo - per cui si può presumere che non sarebbe stato
concesso da una persona non implicata nell'operazione (cfr. sentenza 2A.510/
2003 del 4 maggio 2004, consid. 2 e riferimenti).
4.1 Il ricorrente aderisce a queste regole interpretative. Ne pone però una
supplementare: siccome A.________ non disponeva di liquidità, la quota
ammissibile del finanziamento straniero andrebbe ridotta del 20 % per tenere
conto della partecipazione con mezzi propri che le banche usano chiedere.
Questa tesi, che non si concilia con la giurisprudenza, non può essere
condivisa.
Il creditore pignoratizio non ha di per sé prerogative analoghe a quelle del
proprietario, nemmeno in caso d'insolvenza. Egli non può infatti acquisire
direttamente l'immobile (art. 816 cpv. 2 CC) e non gode di diritti prioritari
nell'ambito dell'incanto. È per questo motivo che il finanziamento
dell'acquisto di un fondo per mezzo di un credito straniero, garantito da pegni
immobiliari, è di principio ammesso perlomeno fintanto che tale credito rimane
entro i limiti dell'aggravio usuale. Solo il superamento netto di questa soglia
è indice di dipendenza, specialmente laddove i mezzi propri sono inferiori al
10-15 % (DTF 107 Ib 12 consid. 4; MÜHLEBACH/GEISSMANN, Lex F., Kommentar zum
Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, 1986,
ad art. 4 n. 77). Al di fuori di questa eventualità la porzione di capitale
proprio investita dall'acquirente non è determinante; la legislazione
sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero si prefigge di evitare
l'eccessivo dominio straniero del suolo indigeno (art. 1 LAFE), non di limitare
l'indebitamento dei proprietari fondiari.
Queste considerazioni valgono, a maggior ragione, per il creditore straniero
che non beneficia di garanzie ipotecarie e per il quale è pertanto più
difficile esercitare un'influenza determinante e acquisire una posizione
analoga a quella del proprietario.
4.2 Nel caso specifico, è accertato che i fondi messi a disposizione dal cugino
turco non beneficiavano di garanzie reali e raggiungevano soltanto il 48 % del
prezzo d'acquisto; il resto era stato finanziato con un credito ipotecario di
una banca svizzera. La partecipazione di capitale estero si manteneva quindi
abbondantemente al di sotto di quanto sarebbe stato usuale e ammesso anche per
un credito ipotecario in mano estera (in ragione dell'evoluzione delle
condizioni di mercato, oggi la soglia parrebbe del resto essersi posizionata
attorno all'80 % del valore dell'investimento totale; cfr. sentenza 2A.184/2001
del 7 settembre 2001, consid. 2).
Da quel che precede discende che le censure dell'ufficio ricorrente, nella
misura in cui attengono all'ammontare del credito concesso all'acquirente dal
cittadino straniero, sono infondate: la Commissione cantonale di ricorso per
l'applicazione della LAFE non ha leso gli art. 4 cpv. 1 lett. g LAFE e 1 cpv. 2
lett. b OAFE.
5.
Secondo il ricorrente la dipendenza economica di A.________ da persone
all'estero potrebbe derivare anche da altre circostanze, a prescindere
dall'ammontare del capitale estero. Non fornisce però elementi concreti in
questo senso, quali potrebbero essere, ad esempio, le modalità anomale del
credito concesso dallo straniero oppure eventuali obblighi particolari assunti
dall'acquirente nei suoi confronti. Il ricorrente non propone neppure argomenti
che potrebbero suffragare la tesi dell'atto fiduciario formulata dall'autorità
di prime cure. Di fronte a una contestazione così generica (cfr. consid. 1.2)
non vi è motivo di scostarsi dai fatti accertati dalla Commissione cantonale di
ricorso.
Infine, quanto alla mancanza di cooperazione da parte di A.________, che
secondo il ricorrente dovrebbe giustificare l'applicazione dell'art. 22 cpv. 4
LAFE, basti osservare che l'asserita reticenza non risulta né dalla decisione
impugnata né dal giudizio di prima istanza. Anche questa censura, non sorretta
dai fatti, è pertanto infondata.
6.
6.1 Per i motivi che precedono la decisione querelata è conforme al diritto
federale. Essa va pertanto confermata, mentre il gravame dev'essere respinto.
6.2 L'ufficio ricorrente, che ha agito nell'ambito delle sue funzioni, è esente
da spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Esso dovrà però rifondere alla
controparte, assistita da un avvocato, un'indennità per ripetibili della sede
federale (art. 68 cpv. 2 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie.
3.
L'Ufficio federale di giustizia rifonderà a A.________ un'indennità di fr.
1'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, all'Autorità
di I.a istanza del Distretto di Lugano per l'applicazione della LAFE e alla
Commissione di ricorso del Cantone Ticino per l'applicazione della LAFE.
Losanna, 8 aprile 2009
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera:
Müller Ieronimo Perroud