II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.562/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_562/2008
Urteil vom 28. Januar 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Zünd,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
Firma X.________ bestehend aus:
A.________,
B.________, dieser vertreten durch A.________
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Silvio C. Bianchi,
gegen
Amt für Jagd und Fischerei des Kantons Graubünden, Loëstrasse 14, 7001 Chur,
Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden, Villa Brügger,
Stadtgartenweg 11, 7001 Chur.
Gegenstand
Wildschadenvergütung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1.
Kammer, vom 1. April 2008.
Sachverhalt:
A.
Die einfache Gesellschaft X.________, Früchte und Gemüse, Landquart,
bewirtschaftet unter anderem eine Fläche von rund 32 Hektaren, worauf
Erdbeeren, Zwetschgen und Himbeeren angebaut werden. Am 3. April 2006 reichten
die Gesellschafter beim Amt für Jagd und Fischerei des Kantons Graubünden
(nachfolgend: kantonales Amt) eine Wildschadensmeldung ein, die mit einem
Gesuch um Vergütung eines im Winter 2005/2006 erlittenen und durch den Abfrass
von Erdbeerkulturen durch Rotwild (Hirsche) verursachten Schadens in der Höhe
von Fr. 835'000.-- verbunden war. Der daraufhin vom kantonalen Amt angeordnete
Augenschein vom 6. April 2006 ergab, dass der vorhandene Zaun das Wild nicht
von den Erdbeerkulturen fernzuhalten vermochte.
B.
Am 9. Mai 2006 wies das kantonale Amt die Schadenforderung ab. Es begründete
seine Verfügung hauptsächlich damit, ein Teil der fraglichen Erdbeerkulturen
befinde sich in einem wildexponierten Gebiet und die Gesuchstellerin habe die
ihr zumutbaren Massnahmen zur Schadenabwehr klar unterlassen, weshalb kein
Anspruch auf Schadenvergütung, auch nicht in reduziertem Umfange, bestehe.
C.
Dagegen führten die Gesellschafter Verwaltungsbeschwerde beim Bau-, Verkehrs-
und Forstdepartement Graubünden (nachfolgend: Departement). Im Verlauf des
Beschwerdeverfahrens erging die definitive und im Folgenden nicht mehr
strittige Wildschadenschätzung, wonach der geltend gemachte Wildschaden an den
Erdbeerkulturen sich auf insgesamt Fr. 615'265.40 beläuft. Am 16. August 2007
wies das Departement die Beschwerde ab.
D.
Mit Urteil vom 1. April 2008 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
eine dagegen erhobene Beschwerde ab.
E.
Mit als "öffentlich-rechtliche Beschwerde" bezeichneter Eingabe vom 30. Juli
2008 an das Bundesgericht stellen A.________ und B.________ die folgenden
Anträge in der Sache:
"1. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden vom
1. April 2008 ... sei aufzuheben und der Kanton Graubünden sei zu verpflichten,
der Beschwerdeführerin eine Wildschadenvergütung von CHF 615'265.40 nebst 5 %
Zins seit 13. Juli 2006 zu bezahlen.
2. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz bzw. die erstinstanzliche
Behörde zum neuen Entscheid zurückzuweisen.
3. Subeventualiter sei die Entschädigung um lediglich CHF 93'000.-- zu kürzen."
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, das Urteil des
Verwaltungsgerichts beruhe auf einer unrichtigen Feststellung des Sachverhaltes
und sei insofern willkürlich, verstosse gegen den Anspruch auf rechtliches
Gehör der Gesellschafter, gegen den Grundsatz der Wahrung von Treu und Glauben
sowie gegen die bundesrechtlichen Regeln der Beweislastverteilung.
F.
Das Departement und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. In seiner Vernehmlassung verweist
das Departement unter anderem darauf, das kantonale Amt verzichte in Absprache
mit dem ihm übergeordneten Departement auf eine eigene Vernehmlassung. Das
Bundesamt für Umwelt hält (für das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation) in seiner Stellungnahme, ohne einen
ausdrücklichen Antrag zu stellen, sinngemäss fest, das Recht und das Vorgehen
des Kantons Graubünden entsprächen dem Bundesrecht.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid einer
kantonalen Gerichtsbehörde (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art.
90 BGG), der eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts betrifft und deshalb
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82
lit. a BGG). Weil zudem keiner der Ausschlussgründe gemäss Art. 83 BGG
vorliegt, ist die als "öffentlich-rechtliche Beschwerde" bezeichnete Eingabe
grundsätzlich als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
entgegenzunehmen.
1.2 Das Verwaltungsgericht erachtete die nachträglich gegründete Y.________ AG
als Rechtsnachfolgerin der einfachen Gesellschaft X.________ und damit als
Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren. In der Beschwerdeschrift an
das Bundesgericht wird aber klargestellt, dass die Y.________ AG die hier
fragliche X.________, Früchte und Gemüse, Landquart, nicht übernommen hat. Im
vorliegenden Verfahren geht es mithin immer noch um die Rechtsposition dieser
einfachen Gesellschaft bzw. von deren Gesellschaftern. Mangels
Rechtspersönlichkeit verfügt die einfache Gesellschaft selbst nicht über die
Prozessfähigkeit. Diese steht einzig den beiden Gesellschaftern persönlich zu.
Gemäss dem Gesellschaftsvertrag führt jedoch A.________ Einzelunterschrift und
vermag somit auch B.________ für die Belange der Gesellschaft und daher für das
vorliegende Verfahren zu verpflichten. Gleichermassen waren die beiden
Gesellschafter vor der Vorinstanz vertreten, weshalb die falsche Annahme des
Verwaltungsgerichts lediglich auf eine unkorrekte Parteibezeichnung
hinausläuft, die sich ohne weitere Folgen berichtigen lässt. Die beiden
Gesellschafter sind vom angefochtenen Urteil direkt betroffen und haben ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Es kommt ihnen
demnach die Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG zu.
1.3 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG
geltend gemacht werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend
gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann
eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es
kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz
abweichenden Begründung abweisen.
1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGG kann die
Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Verletzung von schweizerischem
Recht im Sinne von Art. 95 BGG beruht. Die Wendung "offensichtlich unrichtig"
entspricht dem Begriff der Willkür im Sinne von Art. 9 BV (BGE 133 II 249 E.
1.2.2 S. 252). Die Rüge der offensichtlich unrichtigen Feststellung des
Sachverhalts prüft das Bundesgericht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG nur insoweit,
als sie in der Beschwerde explizit vorgebracht und substantiiert begründet
worden ist. Vorbehalten bleibt die Sachverhaltsberichtigung von Amtes wegen
nach Art. 105 Abs. 2 BGG (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.). Schliesslich
stellt auch eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung eine vom Bundesgericht
zu korrigierende Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG dar (Urteil des
Bundesgerichts 8C_119/2008 vom 22. September 2008 E. 3).
2.
2.1 Das Bundesrecht schreibt vor, dass der Schaden, den jagdbare Tiere an Wald,
landwirtschaftlichen Kulturen und Nutztieren anrichten, angemessen entschädigt
wird (Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den
Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel [Jagdgesetz, JSG; SR 922.0]). Die
nähere Regelung der Entschädigungspflicht obliegt den Kantonen. Allerdings legt
das Bundesrecht dafür einen Rahmen fest. Danach ist eine Entschädigung nur zu
leisten, wenn es sich nicht um Bagatellschaden handelt und die zumutbaren
Massnahmen zur Verhütung von Wildschaden getroffen worden sind. Aufwendungen
für Verhütungsmassnahmen können bei der Entschädigung von Wildschaden
berücksichtigt werden (Art. 13 Abs. 2 JSG).
Diese Ordnung beruht insbesondere auf dem Grundsatz, dass Verhüten besser ist
als Vergüten. Deshalb verlangt Art. 13 Abs. 2 JSG, dass Entschädigungen nur
ausgerichtet werden, wenn die zumutbaren Massnahmen gegen Wildschäden getroffen
wurden. Im Übrigen verzichtete der Bundesgesetzgeber auf eine detaillierte
Regelung. Die Kantone können namentlich bei der näheren Regelung der
Entschädigungspflicht der besonderen Situation auf ihrem Territorium Rechnung
tragen (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 2C_244/2007 und 2C_447/2007 vom 19.
Februar 2008).
2.2 Der Kanton Graubünden legt die Grundsätze über die Vergütung und Verhütung
von Wildschäden in Art. 29 ff. des kantonalen Jagdgesetzes vom 4. Juni 1989
(KJG) fest. Danach sorgt der Kanton mit der Jagd, der Pflege und Nutzung der
Lebensräume für Wildbestände, die keine übermässigen Schäden an Wald und
landwirtschaftlichen Kulturen verursachen. Der Kanton entschädigt ausser bei
Bagatellschäden insbesondere den durch jagdbares Wild und Steinwild
verursachten Schaden an landwirtschaftlichen Kulturen. Die Vergütung entfällt
oder wird herabgesetzt, wenn der Geschädigte die ihm zumutbaren
Abwehrmassnahmen nicht getroffen hat (Art. 32 Abs. 1 und 4 KJG). Gestützt auf
Art. 20 und 33 KJG regeln Art. 15 ff. der kantonalen Jagdverordnung vom 29. Mai
1998 (KJV) die Einzelheiten der Beitrags- und Entschädigungspflicht. Art. 17
KJV konkretisiert die zumutbaren Abwehrmassnahmen zur Wildschadensverhütung,
während Art. 20 f. KJV die Vergütung und deren Ausschluss bzw. Herabsetzung
regeln. Art. 17 lit. a und b KJV bezeichnen insbesondere als zumutbar,
gefährdete Intensivkulturen abseits von wildexponierten Gebieten anzulegen und
erheblich gefährdete Intensivkulturen einzuzäunen.
2.3 Angesichts eines unbestrittenen Schadens von mehr als Fr. 600'000.-- steht
hier nicht ein Bagatellfall zur Diskussion. Die kantonalen Behörden stehen
indes auf dem Standpunkt, die geschädigten Erdbeerkulturen der Beschwerdeführer
befänden sich in einem wildexponierten Gebiet und hätten aufgrund einer
entsprechenden erheblichen Gefährdung adäquat eingezäunt werden müssen. Die von
den Beschwerdeführern verwendeten Zäune hätten dafür nicht genügt und die den
Schaden verursachenden Hirsche auch nicht davon abhalten können, in die
Kulturen einzudringen.
3.
Im vorliegenden Fall geht es um Wildschäden an drei verschiedenen Anbauflächen.
Davon befinden sich zwei im Gebiet C.________ mit einem minimalen Waldabstand
von rund 80 Metern. Die dritte Anbaufläche im Gebiet D.________ liegt nach
Angaben der Beschwerdeführer knapp einen Kilometer vom Wald entfernt. Zu Recht
rügen die Beschwerdeführer, dass sich die Begründung des angefochtenen Urteils
einzig auf die zwei Anbauflächen im Gebiet C.________ bezieht. Zur dritten
Anbaufläche - mit einem Anteil am geltend gemachten Wildschaden von offenbar
mehr als Fr. 150'000.-- - und zu deren tatsächlichen Ausgangslage äussert sich
die Vorinstanz in ihren Erwägungen nicht. Nachdem die Beschwerdeführer vor dem
Verwaltungsgericht ausdrücklich geltend gemacht hatten, es sei insofern von
anderen tatsächlichen Verhältnissen auszugehen, hat die Vorinstanz
diesbezüglich den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör nach Art.
29 Abs. 2 BV verletzt. Ob das Verwaltungsgericht lediglich gegen den Anspruch
auf eine genügende Begründung verstossen oder darüber hinaus auch unterlassen
hat, den massgeblichen Sachverhalt in genügendem Umfang abzuklären, kann
aufgrund der vorliegenden Akten nicht abschliessend entschieden werden.
Genausowenig lässt sich beurteilen, ob die entsprechende Anbaufläche als
wildexponiert zu gelten hat und eine dort angelegte Erdbeerkultur als erheblich
gefährdet zu bezeichnen ist. Der angefochtene Entscheid ist daher insoweit
aufzuheben, als er sich auf die Anbaufläche im Gebiet D.________ bezieht. Die
Angelegenheit ist in diesem Umfang an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen zur
ergänzenden Begründung seines Urteils bzw., im Bedarfsfall, zur Vornahme
ergänzender Abklärungen und zu neuer Beurteilung der Streitsache betreffend den
von den Beschwerdeführern erlittenen Wildschaden im Gebiet D.________.
4.
4.1 Was die Anbauflächen im Gebiet C.________ betrifft, so setzte sich die
Vorinstanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführer auseinander. Ihre
entsprechenden tatsächlichen Feststellungen erweisen sich nicht als unhaltbar
und damit nicht als offensichtlich unrichtig. Wie viele Hirsche sich im Winter
2005/2006 oder in anderen Jahren im fraglichen Gebiet genau aufhielten, kann
nicht entscheidend sein. Die entsprechenden Zahlen können ohnehin lediglich als
geschätzte Richtzahlen gelten, was auch für die Beschwerdeführer erkennbar sein
muss. Massgeblich ist vielmehr, dass sich im Wald beim Gebiet C.________
regelmässig im Winter Rotwild aufhält. Dies und der Umstand, dass die Hirsche
bei für sie kritischen Verhältnissen in Erdbeerkulturen eindringen, war den
Beschwerdeführern aus einem früheren Schadenfall bekannt. Die im Anschluss
daran erstellte Einzäunung war aber offensichtlich ungenügend. Dass das
kantonale Amt am 23. November 2005 angeblich dasselbe Produkt bei einer anderen
landwirtschaftlichen Anbaufläche als genügende Einzäunung akzeptierte,
vermochte entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer diesen gegenüber
hinsichtlich der Tauglichkeit der getroffenen Abwehrmassnahme kein Vertrauen im
Sinne von Art. 9 BV zu begründen; erstens war die damalige Auskunft an eine
andere Person gerichtet und zweitens betraf sie ein anderes Grundstück, dessen
Wildexponierung und deren örtlichen Gegebenheiten nicht genau bekannt sind. Im
Übrigen lässt sich aus der Bemerkung eines Mitarbeiters des Amts, die streitige
Einzäunung könne aus der Sicht der Jagdgesetzgebung ohne weitere Auflagen
geduldet werden, nicht ableiten, das Amt habe sie auch als zur Abwendung von
Wildschaden genügend beurteilt. Dass der Wildhüter die bestehende Einzäunung
gesehen hat, ohne dagegen etwas einzuwenden, begründet den Beschwerdeführern
gegenüber ebenfalls keine Vertrauensgrundlage. Dazu war er weder verpflichtet,
noch bestand für ihn Anlass, die Geeignetheit des Zaunes zu prüfen. Viel eher
fällt ins Gewicht, dass der Wildhüter die Beschwerdeführer im Jahre 1999
mündlich darauf hingewiesen hatte, dass die Wildzäune gemäss den technischen
Vorgaben des kantonalen Amtes zu erstellen seien (vgl. dazu Art. 3 der
Verordnung vom 8. Dezember 1998 über die Wildschadenverhütung und
Wildschadenvergütung in der Landwirtschaft des Kantons Graubünden [VWL]), was
bei der Einzäunung der Beschwerdeführer gerade nicht zutraf.
4.2 Im Gebiet C.________ ist es schon früher und zwar gerade auch in den
Erdbeerkulturen der Beschwerdeführer zu Schäden durch Rotwild gekommen. Es ist
daher aus Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden, wenn die kantonalen
Behörden erhöhte Vorsichtsmassnahmen wie insbesondere eine taugliche Einzäunung
verlangen. Es gibt keine Hinweise dafür, dass der Kanton einen unangemessen
hohen Hirschbestand zugelassen hätte. Vielmehr sind einzelne
Regulierungsabschüsse belegt. Es ist nicht Sinn der dem Kanton allgemein
obliegenden Pflicht, übermässigen Wildschaden zu verhindern (vgl. Art. 29 KJG),
eine ganze Herde zu eliminieren, weil sie sich in der Nähe landwirtschaftlicher
Kulturen aufhält. Es oblag im Gegenteil in erster Linie den Beschwerdeführern
selbst, die zum Schutz ihrer Kulturen erforderlichen und zumutbaren
Abwehrmassnahmen zu treffen (vgl. Art. 17 KJV). Es widerspricht denn auch Art.
13 Abs. 2 JSG nicht, wenn den Landwirten an Orten mit erhöhter Gefahr von
Wildschäden besondere Vorsichtsmassnahmen zugemutet werden (vgl. das Urteil des
Bundesgerichts 2C_422/2007 vom 19. Februar 2008 E. 4.5).
4.3 Der angefochtene Entscheid hält somit vor Bundesrecht stand, soweit er sich
auf das Gebiet C.________ bezieht.
5.
5.1 Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen und das Urteil des
Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit sich dieses auf den geltend gemachten
Wildschaden im Gebiet D.________ bezieht. Die Sache geht insoweit zurück an die
Vorinstanz zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen.
5.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern
unter Solidarhaft zu zwei Dritteln und dem Kanton Graubünden, dessen
Vermögensinteressen im Spiel stehen, zu einem Drittel aufzuerlegen (vgl. Art.
65 und 66 BGG). Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführern für das
bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung zu entrichten
(Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1 Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, und das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 1. April 2008 wird aufgehoben,
soweit es sich auf die Vergütung von Wildschäden im Gebiet D.________ bezieht.
Die Sache wird insofern an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen zu neuem
Entscheid im Sinne der Erwägungen.
1.2 Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 6'000.-- werden zu zwei Dritteln, d.h. im
Betrag von Fr. 4'000.--, den Beschwerdeführern unter Solidarhaft und zu einem
Drittel, d.h. im Betrag von Fr. 2'000.--, dem Kanton Graubünden auferlegt.
3.
Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführern als Solidargläubiger für das
bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr.
3'000.-- zu entrichten.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Amt für Jagd und Fischerei, dem
Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 1. Kammer, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. Januar 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Uebersax