II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.547/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_547/2008 /zga
Urteil vom 26. Januar 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Zünd, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Rolf W. Rüegg,
gegen
Zuger Polizei, An der Aa 4, Postfach 1360, 6301 Zug,
Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude, Postfach 156, 6301 Zug.
Gegenstand
Waffentragbewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer,
vom 3. Juni 2008.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Inhaber der Einzelfirma Y.________, Sicherheitsdienst, die im
Handelsregister des Kantons Uri eingetragen ist. Im Jahre 1999 erhielt er von
der Kantonspolizei Zug (heute: Zuger Polizei) die Waffentragbewilligung für
Faustfeuerwaffen, die am 4. April 2000 auf halbautomatische Handfeuerwaffen
erweitert wurde. Im Dezember 2004 wurde diese Bewilligung bis zum 3. Dezember
2009 verlängert. Am 31. Juli 2006 widerrief die Zuger Polizei die
Waffentragbewilligung für Faustfeuerwaffen und halbautomatische Handfeuerwaffen
und ersetzte diese durch eine neue Waffentragbewilligung für Faustfeuerwaffen.
Mit Entscheid vom 2. Oktober 2006 wies die Zuger Polizei eine dagegen erhobene
Einsprache ab. Dagegen führte X.________ Beschwerde beim Regierungsrat des
Kantons Zug, der die Beschwerde am 16. Januar 2007 abwies. Mit Urteil vom 3.
Juni 2008 wies auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zug eine bei ihm
erhobene Beschwerde ab.
B.
X.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben
und es sei ihm die Waffentragbewilligung für Faustfeuerwaffen und
halbautomatische Handfeuerwaffen wieder zu erteilen bzw. es sei die
Widerrufsverfügung aufzuheben; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an
das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die Zuger Polizei und die Sicherheitsdirektion des Kantons Zug halten, ohne
formell Antrag zu stellen, an ihren Entscheiden fest und verweisen in diesem
Sinne auf das Urteil des Verwaltungsgerichts. Dieses schliesst auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Polizei hat
innert Frist keine Stellungnahme eingereicht.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid einer oberen
kantonalen Gerichtsbehörde (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art.
90 BGG), der eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts betrifft und deshalb
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82
lit. a BGG). Weil zudem keiner der Ausschlussgründe gemäss Art. 83 BGG erfüllt
ist und dem Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 1 BGG die
Rechtsmittellegitimation zukommt, ist grundsätzlich auf die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.
1.2 Unzulässig ist der Antrag des Beschwerdeführers, die erstinstanzliche
Widerrufsverfügung sei aufzuheben. Diese ist durch die Rechtsmittelentscheide
bzw. zuletzt durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden
(Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4
S. 144; 129 II 438 E. 1 S. 441). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
1.3 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG
geltend gemacht werden. Vorliegend ist insbesondere der Beschwerdegrund der
Verletzung von Bundesrecht, unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts,
gemäss Art. 95 lit. a BGG von Interesse. Das Bundesgericht wendet dabei das
Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Art. 42 Abs. 1 BGG hat
freilich die Rechtsschrift die Begehren und deren Begründung zu enthalten; im
Rahmen der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der
angefochtene Entscheid das massgebliche Recht verletzt (Art. 42 Abs 2 BGG). Die
Vorbringen müssen sachbezogen sein, damit aus der Beschwerdeschrift ersichtlich
ist, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet
wird. Dies setzt voraus, dass sich die Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den
Erwägungen des angefochtenen Entscheides auseinandersetzen (BGE 134 II 244).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft eine solche Rüge nur insofern, als sie in der Beschwerde präzise
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E.
1.4.2 S. 254).
2.
2.1 Das Bundesgesetz vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition
(Waffengesetz, WG; SR 514.54) bezweckt die Bekämpfung des Waffenmissbrauchs
(vgl. Art. 1 WG). Nach Art. 3 WG ist das Recht auf Waffenerwerb, -besitz und
-tragen im Rahmen des Waffengesetzes gewährleistet. Insbesondere benötigt
gemäss Art. 27 Abs. 1 WG eine Waffentragbewilligung, wer in der Öffentlichkeit
eine Waffe tragen will. Eine solche erhält nach Art. 27 Abs. 2 WG, wer (gemäss
Art. 8 Abs. 2 WG) die Voraussetzungen für die Erteilung des
Waffenerwerbsscheins erfüllt (lit. a), glaubhaft macht, dass die Waffe benötigt
wird, um sich selbst, andere Personen oder Sachen vor einer tatsächlichen
Gefährdung zu schützen (lit. b), und eine Prüfung über die Handhabung von
Waffen und über die Kenntnis der rechtlichen Voraussetzungen des
Waffengebrauchs bestanden hat (lit. c). Die Bewilligung wird von der
zuständigen Behörde des Wohnsitzkantones für eine bestimmte Waffenart und für
längstens fünf Jahre erteilt (Art. 27 Abs. 3 erster Satz WG). Nach Art. 29 Abs.
2 der Verordnung vom 21. September 1998 über Waffen, Waffenzubehör und Munition
(WV; SR 514.541) prüft die Behörde, ob die Voraussetzungen, insbesondere der
Bedürfnisnachweis, erfüllt sind.
2.2 Gemäss § 2 der zugerischen Verordnung vom 15. Dezember 1998 zur
Bundesgesetzgebung über Waffen, Waffenzubehör und Munition (WV ZG) vollzieht
die Zuger Polizei die Bestimmungen des Waffenrechts. Sie ist auch zuständig für
die Erteilung der Waffentragbewilligung (§ 9 WV ZG). Nach § 7 WV ZG kann das
Bedürfnis, eine Waffe zu tragen, namentlich bei Personen vorliegen, die
aufgrund ihrer beruflichen Stellung einer tatsächlichen Gefährdung ausgesetzt
sind.
2.3 Bei der Waffentragbewilligung handelt es sich um eine Dauerbewilligung im
Sinne einer Polizeierlaubnis, mit der festgestellt wird, dass dem Tragen einer
Waffe der darin vorgesehenen Art während der Bewilligungsdauer keine
Hindernisse entgegenstehen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung setzt
eine Waffentragbewilligung eine tatsächliche Gefährdung voraus. Diese braucht
nicht konkret zu sein; es genügt, wenn für den Gesuchsteller aufgrund seiner
Aufgabe oder Funktion, seiner Lebensbedingungen oder aufgrund anderer
besonderer Umstände ein spezielles Risiko bzw. eine erhöhte Wahrscheinlichkeit
für eine Gefahrensituation besteht. Das Tragen der Waffe muss freilich zum
Schutz des Gesuchstellers oder zum Schutz von Dritten geboten erscheinen; es
ist nur gerechtfertigt, wenn der Gefahr eines Angriffs nicht auf andere
zumutbare Weise begegnet werden kann (Urteile des Bundesgerichts 2A.411/2000
vom 22. März 2001 E. 2b; 2A.26/2001 vom 1. Mai 2001 E. 3a in: ZBl 103/2002 S.
220; 2A.203/2002 vom 29. August 2002 E. 2.4).
2.4 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer als im Sicherheitsdienst
tätige Person zu denjenigen Personen zählt, deren Bedürfnis zum Tragen einer
Waffe grundsätzlich ausgewiesen ist. Er verfügt denn auch weiterhin über die
Tragbewilligung für Faustfeuerwaffen. Die Vorinstanz leitet aber aus der
gesetzlichen Beschränkung einer Waffentragbewilligung für eine bestimmte
Waffenart in Verbindung mit dem Gebot der Geeignetheit und Notwendigkeit des
Waffentragens mit Blick auf die Abwehr eines potentiellen Angriffs ab, dass
nicht jede Art von Waffen mitgeführt werden dürfe. Vielmehr sei nur das Tragen
solcher Waffen zulässig, die zum Zwecke der Abwehr der tatsächlichen Gefährdung
geeignet seien. Diese Gesetzesauslegung ist nicht zu beanstanden. Der vom
Gesetz verfolgte Zweck der Missbrauchsbekämpfung steht in engem Zusammenhang
zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit. Er rechtfertigt die Beschränkung der
Tragbewilligung auf Waffenarten, die der Bekämpfung der jeweils potentiellen
Gefahr am besten entsprechen. Dabei ist nicht von der theoretisch grössten
Gefährdung auszugehen, denn ein solcher Ansatz wäre von vornherein uferlos und
würde dem Ziel der Missbrauchsbekämpfung zuwiderlaufen, sondern es ist auf die
wahrscheinliche Gefahr abzustellen. Daraus ergibt sich auch die geeignete
Abwehrmassnahme bzw. die Waffenart, deren Tragen zu bewilligen ist.
2.5 Der Bund führt die Zentralstelle Waffen (ZSW), unter deren Leitung als
polizeiliches Fachgremium der Arbeitsausschuss Waffen und Munition (AWM) steht.
Dieser wirkt unter anderem bei der Entwicklung und beim Vollzug der
Waffengesetzgebung mit, berät die Vollzugsorgane des Bundes und der Kantone und
erlässt Richtlinien (vgl. Art. 39 WG und Art. 40 WV). In der Empfehlung Nr. 22
des Arbeitsausschusses wurde den Vollzugsbehörden die Auffassung der
Zentralstelle und des Ausschusses mitgeteilt, dass Waffentragbewilligungen an
Sicherheitsfirmen lediglich für Faustfeuerwaffen oder Pump Actionflinten (für
spezielle Einsätze) erteilt werden sollten. Die Empfehlung richtet sich an die
Vollzugsbehörden und ist als interne Richtlinie für die Gerichte nicht
verbindlich. Soweit sie aber eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen
Vorgaben enthält, ist davon nur bei Vorliegen triftiger Gründe abzuweichen
(vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2 S. 203 f. mit Hinweisen). Solche sind hier nicht
ersichtlich; im Gegenteil überzeugt die in der Empfehlung vorgeschlagene
Gesetzesauslegung. Entgegen den vom Beschwerdeführer beanstandeten und insofern
möglicherweise leicht irreführenden Erwägungen der Vorinstanz und der
Fachgremien des Bundes kommt es dabei nicht so sehr auf die Unterscheidung von
Offensiv- und Defensivwaffen an. Denn wie der Beschwerdeführer nicht ganz zu
Unrecht einwendet, können auch Defensivwaffen offensiv eingesetzt werden und
umgekehrt. Entscheidend ist vielmehr, dass aus heutiger Sicht für die
überwiegend wahrscheinlichen Notwehrsituationen, wie sie im Personen- und
Wertsachenschutz eintreten, der Einsatz von Faustfeuerwaffen genügt und solche
für entsprechende Tätigkeiten daher als geeignet erscheinen. Halbautomatische
Handfeuerwaffen führen demgegenüber zu einer überhöhten Bewaffnung, die dem
normalen tatsächlichen Risikopotential nicht entspricht. Dabei bleibt es jedem
Gesuchsteller vorbehalten, eine ausnahmsweise erhöhte Gefährdung glaubhaft zu
machen. Das ist dem Beschwerdeführer aber nicht gelungen und wird von ihm an
sich auch gar nicht behauptet, weshalb der angefochtene Entscheid insoweit
nicht gegen Bundesrecht verstösst.
2.6 Soweit sich der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf Grundrechte
beruft, genügt die Beschwerdeschrift den Anforderungen an eine rechtsgenügliche
Begründung nicht, weshalb insofern auf die Beschwerde nicht eingetreten werden
kann (vgl. E. 1.3). Im Übrigen wären für allfällige Grundrechtseingriffe
ohnehin die entsprechenden Voraussetzungen von Art. 36 BV (gegebenenfalls in
Verbindung mit Art. 94 BV) erfüllt.
3.
3.1 Im vorliegenden Fall geht es nicht um die Gewährung einer Bewilligung,
sondern um den am 31. Juli 2006 erfolgten Widerruf der dem Beschwerdeführer im
Jahre 1999 erteilten und am 3. Dezember 2004 verlängerten Waffentragbewilligung
für halbautomatische Handfeuerwaffen. Der Beschwerdeführer trägt insofern eine
Begründung vor, aus der sich nur bedingt ergibt, weshalb der angefochtene
Entscheid mit Blick auf den Widerruf der Bewilligung Bundesrecht verletzen
sollte. Namentlich legt er nicht dar, weshalb die Vorinstanz in
verfassungswidriger Weise gegen das einschlägige kantonale Verfahrensrecht
verstossen haben sollte. Er beruft sich einzig auf die von der Lehre
anerkannten allgemeinen Grundsätze für den Widerruf von Verfügungen. Ob es sich
dabei um eine taugliche Rüge handelt (vgl. E. 1.3), erscheint fraglich, kann
aber offen bleiben. Selbst wenn darauf einzutreten wäre, erwiese sich die Rüge
als unbegründet.
3.2 Auf kantonaler Ebene sieht § 29 des Gesetzes vom 1. April 1976 über den
Rechtsschutz in Verwaltungssachen des Kantons Zug
(Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG) vor, dass die Verwaltungsbehörde ihre
Entscheide aus wichtigen Gründen ausserhalb eines Revisionsverfahrens von Amtes
wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben kann, soweit nicht besondere
Vorschriften, der Grundsatz von Treu und Glauben oder andere allgemein
anerkannte Rechtsgrundsätze dies ausschliessen oder einschränken.
3.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können Verwaltungsakte, die
wegen wesentlicher Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse dem
Gesetz nicht oder nicht mehr entsprechen, grundsätzlich widerrufen werden. Der
Widerruf ist allerdings nur zulässig, wenn eine allgemeine Interessen- bzw.
Wertabwägung ergibt, dass das Interesse an der richtigen Durchsetzung des
objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. am
Vertrauensschutz überwiegt. Dem Postulat der Rechtssicherheit kommt in der
Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein subjektives
Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in
welchem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und
gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die
fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese
Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf kann auch in einem der drei
genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges
öffentliches Interesse geboten ist und wenn nicht bereits nicht mehr rückgängig
zu machende Folgen eingetreten sind (vgl. BGE 121 II 273 E. 1a/aa S. 276; 119
Ia 305 E. 4c S. 310; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, S. 206 ff. Rz. 990 ff.). Einzubeziehen
sind alle Aspekte des Einzelfalls. Für den Ausgang der Güterabwägung kann
insbesondere eine Rolle spielen, wie lange ein gesetzwidriger Zustand schon
dauert oder noch andauern würde (Urteil des Bundesgerichts 1C_43/2007 vom 9.
April 2008 E. 5.3 nicht publ. in: BGE 134 II 142). Besteht die Änderung in
einer neuen Verwaltungspraxis, darf die Verfügung über ein
Dauerrechtsverhältnis nur ausnahmsweise angepasst werden, was insbesondere dann
zulässig ist, wenn die neue Praxis derart allgemeine Verbreitung gefunden hat,
dass deren Nichtbefolgung als Verstoss gegen das Gleichheitsgebot erschiene
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 999; BGE 121 V 157 E. 4a S. 161 f.).
3.4 Vorliegend überwiegt das öffentliche Interesse an der richtigen Anwendung
des objektiven Rechts das private Interesse des Beschwerdeführers an der
Rechtssicherheit. Die Wahrung der öffentlichen Sicherheit, die im Anschluss an
diverse Ereignisse durch die Empfehlung Nr. 22 des Arbeitsausschusses Waffen
und Munition neu eingeschätzt wurde, erscheint besonders bedeutsam und ist
deutlich höher zu gewichten als der Schutz des Vertrauens des
Beschwerdeführers, weiterhin gemäss der erteilten Bewilligung eine
halbautomatische Handfeuerwaffe tragen zu dürfen. Ein weiteres Ziel der
fraglichen Empfehlung Nr. 22, abgesehen von demjenigen der
Missbrauchsbekämpfung, war die Begründung einer einheitlichen
gesamtschweizerischen Praxis. Offenbar werden solche Waffen in der Schweiz denn
auch für private Sicherheitsunternehmen seit Jahren nicht mehr bewilligt. Warum
beim Beschwerdeführer eine Ausnahme zu machen wäre, legt er, wie bereits
erwähnt (vgl. E. 2.5), nicht dar, weshalb die Nichtanwendung der neuen Praxis
auf den Beschwerdeführer mit Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot bedenklich
erschiene. Die widerrufene Bewilligung zeitigte auch keine nicht rückgängig zu
machenden Wirkungen: Weder ergeben sich solche aus dem bereits erfolgten
Gebrauch, noch löste die Bewilligung erhebliche irreversible Investitionen aus.
Es kann sich mithin einzig fragen, ob der Widerruf einer Bewilligung, die Ende
2009 ohnehin ausläuft, in zeitlicher Hinsicht zwingend war. Erstinstanzlich
erging der Widerrufsentscheid allerdings bereits im Sommer 2006 und damit
dreieinhalb Jahre vor Ablauf der Bewilligung. Auch in dieser Hinsicht erweist
sich der Widerruf mithin als verhältnismässig. Schliesslich kann der
Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass ihm kurz vor dem Widerruf eine
Waffenerwerbsbewilligung für eine halbautomatische Handfeuerwaffe erteilt
worden ist, nichts zu seinen Gunsten ableiten, unterscheiden sich doch die
Voraussetzungen für den Erwerb deutlich von denjenigen für das Tragen einer
Waffe (vgl. Art. 8 und 27 WG). Insbesondere bedarf es für den Waffenerwerb
weder eines Bedürfnisnachweises noch einer Prüfung über die Handhabung der
Waffe und über die Kenntnisse der rechtlichen Voraussetzungen des
Waffengebrauches. Der angefochtene Entscheid erfüllt demnach die
bundesrechtlichen Anforderungen an den Widerruf einer Verfügung.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 65
und 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Zuger Polizei sowie der
Sicherheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer, und dem Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement, Bundesamt für Polizei, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 26. Januar 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Uebersax