II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.456/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_456/2008
Urteil vom 20. Februar 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Zünd,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
X.________,
Y.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Sergio Bossi,
gegen
Stadt Chur, Rathaus, 7000 Chur.
Gegenstand
Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1.
Kammer, vom 25. Februar 2008.
Sachverhalt:
A.
Das Gastwirtschaftsgesetz für die Stadt Chur vom 24. September 2000 (im
Folgenden: GWC), in Kraft seit 1. April 2001, regelt die Öffnungszeiten der ihm
unterstellten Betriebe wie folgt:
Art. 11 Grundsatz
Gastwirtschaftsbetriebe dürfen von 06.00 Uhr bis 24.00 Uhr geöffnet sein.
Art. 12 Ausnahmen
a) Verlängerung
1 Der Stadtrat kann auf spezielles Gesuch hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb
dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen.
2 Die Stadtpolizei kann für einzelne Tage, Anlässe und Betriebe längere
Öffnungszeiten bewilligen, wenn das Gesuch bis spätestens 24.00 Uhr vorliegt.
b) Auflagen
Die Bewilligung längerer Öffnungszeiten kann für einzelne oder gemeinsam für
mehrere nahe beieinander liegende Betriebe von einem Konzept zur
Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht und mit
Auflagen verbunden werden.
c) Verkürzung
Sofern Nachtruhe, öffentliche Ordnung und Sicherheit oder berechtigte
Interessen des Jugendschutzes es erfordern oder die Auflagen gemäss lit. b
nicht erfüllt werden, können vom Stadtrat auch kürzere Öffnungszeiten als in
Art. 11 vorgesehen festgelegt oder gewährte Verlängerungen wieder entzogen
werden. Die Verkürzung ist auch für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe,
ganze Strassenzüge, Quartiere oder für Teilbereiche von Betrieben möglich.
Gemäss Art. 22 GWC kann der Stadtrat Ausführungsbestimmungen erlassen.
B.
Nachdem die Stadt Chur bei der Verlängerung von Öffnungszeiten zunächst eine
liberale Praxis verfolgte, beschloss der Stadtrat von Chur (Exekutive) am 10.
Oktober 2006 mit Blick auf die in gewissen Stadtteilen als unbefriedigend
empfundene Situation (Lärmbelastung der Anwohnerschaft, Verunreinigungen,
Ausschreitungen durch Alkoholisierte, etc.) die "Bewilligung von dauernd
längeren Öffnungszeiten" neu nach Massgabe eines Modells zu regeln, welches das
Stadtgebiet in verschiedene Rayons einteilt. Im Einzelnen sollten die
Öffnungszeiten wie folgt angepasst werden:
Rayon 1: Altstadt und Lindenquai (neu) inkl. übriges Wohngebiet
Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr
Freitag/Samstag bis maximal 02.00 Uhr
Rayon 2: Welschdörfli (Obertor - St. Margrethenstrasse bis Seilerbahnweg)
Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr
Freitag/Samstag bis maximal 03.00 Uhr
Rayon 3: Industriegebiet
Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr
Freitag/Samstag bis maximal 04.00 Uhr
Diese Regelung wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf Rekurs
hin mit Urteil vom 23. Februar 2007 (publ. in: PVG 2007 Nr. 7) rechtskräftig
geschützt, vom Stadtrat Chur gestützt auf ein mit den Wirten ausgearbeitetes
gemeinsames Konzept, dessen Ergebnisse er abwarten wollte, aber nicht in Kraft
gesetzt.
C.
Mit Beschluss vom 29. Oktober 2007 stellte der Stadtrat Chur fest, dass weitere
Massnahmen für eine spürbare und nachhaltige Verbesserung der Situation in den
Gebieten Welschdörfli und Lindenquai notwendig seien, wobei in erster Priorität
eine Verkürzung der Öffnungszeiten umgesetzt werden müsse. Entsprechend legte
er die maximal möglichen Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe und die
Gebietseinteilung neu mit Wirkung ab 1. Januar 2008 wie folgt fest:
Gebiet: Altstadt/Lindenquai und übriges Wohngebiet
Sonntag bis Donnerstag: 24.00 Uhr
Freitag/Samstag: bis max. 01.00 Uhr
Gebiet: Welschdörfli und Industrie
Sonntag bis Donnerstag: bis max. 02.00 Uhr
Freitag/Samstag: bis max. 03.00 Uhr
D.
X.________ und Y.________ sind Pächter bzw. Eigentümer des in der Nähe des
Welschdörfli gelegenen Restaurants/Cabarets "A.________" (Erotik-Betrieb). Das
Lokal durfte nach eigener Darstellung mit "Bewilligung für dauernd längere
Öffnungszeiten" bisher stets gleich geöffnet bleiben wie die Lokale im
Welschdörfli, d.h. Sonntag- bis Donnerstagnacht bis 02.00 Uhr und Freitag- und
Samstagnacht bis 06.00 Uhr.
X.________ und Y.________ erhoben gegen den Stadtratsbeschluss vom 29. Oktober
2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, welches das
Rechtsmittel mit Urteil vom 25. Februar 2008 abwies.
E.
Mit Eingabe vom 23. Juni 2008 erheben X.________ und Y.________ beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den
Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. Februar 2008 sei
aufzuheben und die Öffnungszeiten des Restaurants/Cabarets "A.________" seien
an diejenigen des Welschdörfli anzupassen, d.h. Sonntag bis Donnerstag mit
permanenter Bewilligung bis max. 02.00 Uhr und Freitag/Samstag bis max. 03.00
Uhr.
Der Stadtrat Chur schliesst auf Abweisung der Beschwerde, das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf Abweisung, soweit darauf
einzutreten sei.
F.
Dem von den Beschwerdeführern gestellten Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde
mit Verfügung des präsidierenden Mitglieds der II. öffentlich-rechtlichen
Abteilung vom 22. Juli 2008 teilweise insofern entsprochen, als sie ihr Lokal
mit Öffnungszeiten für den Rayon 1 gemäss dem Beschluss des Stadtrates Chur vom
10. Oktober 2006 (Sonntag bis Donnerstag bis 24 Uhr; Freitag- und Samstagnacht
bis zwei Uhr früh) betreiben dürfen. Im Übrigen wurde das Gesuch abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1 Streitgegenstand bildet die durch Stadtratsbeschluss angeordnete
gebietsbezogene Verkürzung der maximal möglichen Öffnungszeiten der
Gastwirtschaftsbetriebe mit "Bewilligung für dauernd längere Öffnungszeiten".
Ob es sich bei dieser Regelung um einen Akt der Rechtsetzung, d.h. um einen
Erlass, oder um eine Verfügung handelt, ist für die Eintretensfrage ohne
Belang. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht in
beiden Fällen offen (vgl. Art. 82 lit. a und lit. b BGG). Für Erlasse haben die
Ausschlussgründe gemäss Art. 83 BGG keine Geltung (vgl. Urteile 2C_561/2007 vom
6. November 2008, E. 1.1.1 und 2C_462/2007 vom 11. September 2007, E. 2.1),
doch fällt die streitige Anordnung auch als Verfügung inhaltlich unter keinen
dieser Gründe. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts stellt einen
letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid dar (Art. 86 Abs. 1 lit. d,
gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 87 Abs. 2 BGG sowie Art. 90 BGG), womit
das Rechtsmittel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
zulässig ist.
1.2 Als Betreiber eines im vom Stadtratsbeschluss erfassten "übrigen
Wohngebiet" gelegenen Nachtclubs, welche bislang von einer grosszügigeren
(Ausnahme-)Regelung der Öffnungszeiten, wie sie im nahe gelegenen Welschdörfli
zum Tragen kamen, profitieren konnten, sind die Beschwerdeführer durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt und besitzen ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie sind gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; vgl. BGE 134 II 244 E. 2.1 S. 245
f.), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen
Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und
begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S.
254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
Eine entsprechende Rüge, welche rechtsgenüglich substantiiert vorzubringen ist
(Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.), setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und
Beweismittel dürfen nur soweit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der
Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
2.
2.1 Die Beschwerdeführer rügen einen Verstoss gegen das Gebot von Treu und
Glauben. Mit Beschluss des Stadtrates von Chur vom 5. Februar 2002, mit welchem
dieser die Erteilung der Gastwirtschaftsbewilligung zur Führung des Restaurants
/Cabarets "A.________" zugesichert habe, sei verfügt worden, dass die dauernd
verlängerten Öffnungszeiten an diejenigen im Gebiet des Welschdörfli angepasst
werden könnten. In der Folge seien dem Lokal denn auch stets diese längeren
Öffnungszeiten bewilligt worden. Es sei treuwidrig, wenn nunmehr nach gut sechs
Jahren von den Betrieben im Welschdörfli abweichende, verkürzte Öffnungszeiten
gelten würden. Die Beschwerdeführer hätten darauf vertrauen dürfen, ihr Lokal
für einen langen Zeitraum entsprechend führen zu können.
2.2 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht. Der entsprechende Schutz entfällt in der
Regel bei Änderung von Erlassen (statt vieler: BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60 mit
Hinweisen). Der den Betrieb der Beschwerdeführer betreffende Beschluss des
Stadtrates vom 5. Februar 2002 stellte insofern eine Zusicherung dar, als darin
die Erteilung der Gastwirtschaftsbewilligung nach erfolgreicher Abnahme des
Betriebes durch die Verwaltungspolizei in Aussicht gestellt wurde. Auch durften
die Beschwerdeführer davon ausgehen, dass die in der Folge separat
auszustellende, periodisch zu erneuernde Bewilligung für dauernd verlängerte
Öffnungszeiten anlässlich ihrer erstmaligen Erteilung die gleichen zeitlichen
Rahmenbedingungen enthalten würde, wie sie (damals) für das Welschdörfli
vorgesehen waren. Eine dahingehende Erklärung, dass dies darüber hinaus und
unabhängig von der jeweiligen Rechtslage auch für alle künftigen derartigen
Bewilligungen gelten sollte, lässt sich dem Beschluss hingegen nicht entnehmen.
Auch vermochte die anschliessende mehrmalige Verlängerung der Bewilligung zu
den gleich günstigen Konditionen für sich allein keine verfassungsrechtlich
geschützte Vertrauensposition zu begründen. Dass die Bewilligungen jeweils nur
auf ein Jahr erteilt wurden, verschaffte der Behörde für deren Erneuerungen
zwar keine völlige Freiheit; ein zugelassener Betrieb muss sich auf eine
gewisse Beständigkeit der gewährten Bedingungen verlassen können. Als für die
Ausführungsvorschriften zuständiges Rechtsetzungsorgan war der Stadtrat aber
befugt, generelle Änderungen der maximal zulässigen Öffnungszeiten zu
beschliessen. Dies muss umso mehr gelten, wenn - worauf noch näher einzugehen
sein wird (unten E. 3.4) - zwischenzeitlich eine im vorliegenden Zusammenhang
relevante Zonenplanänderung verabschiedet wurde.
3.
3.1 Die Beschwerdeführer wenden sich nicht gegen die im streitigen
Stadtratsbeschluss vorgesehene Verkürzung der Öffnungszeiten im Allgemeinen.
Sie kritisieren einzig die beabsichtigte Zuordnung ihres Betriebes zum Rayon
"übriges Wohngebiet" und bringen vor, indem die Stadt Chur ihren Nachtclub bei
den Öffnungszeiten anders behandle als die Lokale im Welschdörfli und
insbesondere die in unmittelbarer Nähe gelegenen Konkurrenzbetriebe
"G.________" und "H.________", verstosse sie gegen das Willkürverbot und das
Rechtsgleichheitsgebot.
3.2 Die Kantone sind gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts
befugt, aus Gründen der öffentlichen Ruhe und Ordnung bzw. insbesondere zum
Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe Vorschriften über die Ladenschlusszeiten
(BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284; 122 I 90 E. 2c S. 93; 119 Ib 374 E. 2b/bb S.
379; 101 Ia 484 E. 7a S. 486; 98 Ia 395 E. 3 S. 400 f.; 97 I 499 E. 3b/3c S.
503 f. sowie E. 5b S. 507) und - für den Bereich des Gastwirtschaftsgewerbes -
über die Polizeistunde bzw. die möglichen Ausnahmen hievon zu erlassen (BGE 100
Ia 47 E. 4c S. 49; Urteile 2P.340/1993 vom 14. September 1995, E. 3f/aa; 2P.371
/1993 vom 14. Juli 1995, E. 3a). Dem kantonalen (oder kommunalen) Gesetzgeber
steht bei der Festlegung der Schliessungszeiten wie auch bei der Statuierung
allfälliger Sonderregelungen für einzelne Bereiche ein weiter
Gestaltungsspielraum zu, den der Verfassungsrichter zu respektieren hat,
solange die einschlägigen grundrechtlichen Schranken, d.h. insbesondere das
Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, gewahrt bleiben (vgl. BGE 125 I
431 E. 4 S. 435 ff.).
Soweit es um die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht, welche die kantonalen
Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen
stellen, übt das Bundesgericht bei der Überprüfung Zurückhaltung (BGE 121 I 279
E. 3d S. 284; 119 Ib 254 E. 2b S. 265, je mit Hinweisen).
3.3 Vorauszuschicken ist, dass den Gemeinden in städteplanerischer Hinsicht ein
grosser Ermessensspielraum zukommt. Insbesondere mit Blick auf die
Lärmimmissionen lässt es sich sachlich rechtfertigen, die nächtlichen
Vergnügungsangebote in einem bestimmten Perimeter zu konzentrieren, um so
Quartiere mit überwiegendem Wohnanteil vor den negativen Auswirkungen des
Nachtlebens zu schützen. Insofern erscheint es ohne weiteres vertretbar, wenn
die Stadt Chur bloss Gastwirtschaftsbetriebe im historisch gewachsenen
Vergnügungsviertel (Welschdörfli), wo sich bereits eine Vielzahl solcher Lokale
befinden, sowie im kaum bewohnten Industriequartier in den Genuss
grosszügigerer Ausnahmebewilligungen hinsichtlich ihrer Öffnungszeiten kommen
lässt.
Nach den verbindlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil, welche die
Beschwerdeführer nicht zu entkräften vermögen, steht aufgrund aktenkundiger
Polizeiberichte fest, dass es bei ihrem Lokal zu Störungen der Nachtruhe
gekommen ist. Der Einwand der Beschwerdeführer, dass die betreffenden
Lärmimmissionen in erster Linie auf einen nahe gelegenen grossen öffentlichen
Parkplatz zurückzuführen seien, wird vor Bundesgericht erstmals vorgebracht und
ist damit nicht zu hören (oben E. 1.4). Nicht zu beanstanden ist jedenfalls die
Annahme der Vorinstanz, dass das Lokal der Beschwerdeführer aufgrund der
verlängerten Öffnungszeiten einen Anziehungspunkt für "Nachtschwärmer" bildet
und damit auch selber zur erwähnten Nachtlärmproblematik beiträgt. Wenn die
Stadt Chur unter den gegebenen Umständen Ausnahmen von den gemäss
Gastwirtschaftsgesetz geltenden Öffnungszeiten nur noch in restriktiverem
Umfang gestatten will, erscheint dies als taugliches Mittel, um die Einhaltung
der Nachtruhe im betreffenden Gebiet zu verbessern.
3.4 Nicht zu beanstanden ist auch die ungleiche Behandlung der
Konkurrenzbetriebe im Welschdörfli gegenüber dem unweit von diesen, jedoch
ausserhalb des betreffenden Rayons gelegenen Nachtclub der Beschwerdeführer.
Nach den Feststellungen im angefochtenen Entscheid findet in unmittelbarer
Umgebung des Restaurants/Cabarets "A.________" eine intensive Wohnbautätigkeit
mit rund 130 neuen Miet- und Eigentumswohnungen statt. Die im Welschdörfli
gelegenen Konkurrenzbetriebe ständen demgegenüber in einer deutlich grösseren
Entfernung zu den erwähnten Wohnüberbauungen. Diese Feststellung kritisieren
die Beschwerdeführer als willkürlich: Ihr Betrieb sei genau 32,8 m vom Eingang
der neuen Wohnbaute entfernt, wogegen die Distanz zwischen Letzterer und dem
Konkurrenzbetrieb "H.________" 37,2 m betrage; von einer "deutlich grösseren
Entfernung" könne insofern nicht gesprochen werden. Auch sei gegenüber dem
"G.________" ein in früheren Jahren erstelltes Wohn- und Gewerbehaus im Abstand
von 29,1 m gelegen. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, kann dahingestellt
bleiben, da die exakten räumlichen Dimensionen vorliegend nicht
entscheidwesentlich sind (oben E. 1.4). Entsprechend ist auch auf eine
Durchführung des beantragten Augenscheins durch das Bundesgericht zu
verzichten. Ins Gewicht fällt nämlich vielmehr, dass sich die Stadt Chur für
die vorgenommene Abgrenzung der Rayons auf die Vorgaben der Zonenplanung
stützen konnte, welche für die Zone der genannten, innerhalb des Welschdörfli
gelegenen Konkurrenzbetriebe (Zentrumszone ZA1) eine niedrigere
Empfindlichkeitsstufe (ES III) vorsieht als für das Gebiet, in welchem der
Nachtclub der Beschwerdeführer liegt. Dieses war vormals der Gemischten Zone
zugeordnet und befindet sich seit einer Stadtplanungsrevision im Jahre 2006 in
der Wohnzone W5 (mit einer Lärmempfindlichkeitsstufe ES II). Die
Beschwerdeführer bestreiten im Übrigen nicht, dass die Umgebung ihres (von der
Stadt als nunmehr zonenwidrig erachteten) Lokals - wie das Verwaltungsgericht
festhält - zudem auch tatsächlich in erheblich grösserem Umfang als Wohngebiet
genutzt wird als das Welschdörfli. Wenn die Stadt den Nachtclub der
Beschwerdeführer mithin nicht von den (noch) grosszügigeren Öffnungszeiten, wie
sie der streitige Stadtratsbeschluss für das Gebiet des Welschdörfli vorsieht,
profitieren lassen will, sondern ihn den für das übrige Wohngebiet (sowie die
Altstadt und den Lindenquai) geltenden, maximal möglichen Betriebszeiten
unterstellt, erscheint dies durch sachliche Gründe gerechtfertigt und
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoss gegen das
Rechtsgleichheitsgebot oder das Willkürverbot liegt nicht vor.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
als unbegründet abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den
Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 66 BGG).
Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Stadtrat von Chur und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. Februar 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Moser