II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.434/2008
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_434/2008
Urteil vom 3. März 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Zünd,
Gerichtsschreiber Küng.
Parteien
1. Wohnbaugenossenschaft X.________,
2. A.________,
3. B.________,
4. L.________,
5. M.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Luzi Bardill,
gegen
Stadt Chur, Rathaus, 7000 Chur,
Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden, Villa Brügger,
Stadtgartenweg 11, 7001 Chur,
Gegenstand
Art. 8, 9 und 29 Abs. 2 BV (Perimeterverfahren Kantenstrasse),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom
22. Januar 2008.
Sachverhalt:
A.
Der Stadtrat von Chur beschloss am 12. August 2002, für die Parzellen im
Einzugsgebiet der Masanser- und Kantenstrasse ein Perimeterverfahren
einzuleiten. Das Erschliessungsprojekt, das diesem Beschluss zugrundelag, wurde
im September 2002 vom Gemeinderat Chur genehmigt; die Bauarbeiten waren im
September 2004 abgeschlossen. Der Stadtrat von Chur beschloss am 14. August
2007 erneut und unter Bestätigung seines Entscheids vom 12. August 2002 die
Einleitung des Perimeterverfahrens Kantenstrasse. Zugleich wies er die
Einsprachen der Wohnbaugenossenschaft X.________, von A.________ und B.________
sowie von L.________ und M.________, deren Grundstücke vom Perimeter erfasst
werden, ab, soweit er darauf eintrat. Gegen diesen Entscheid beschwerten sich
die genannten Grundeigentümer ohne Erfolg beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden.
B.
Die Wohnbaugenossenschaft X.________, A.________ und B.________ sowie
L.________ und M.________ beantragen dem Bundesgericht mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom
22. Januar 2008 aufzuheben und die Sache zur erneuten Abklärung und
Neubeurteilung an die Vorinstanz oder an die Stadt Chur zurückzuweisen. Sie
stellen ausserdem mehrere Eventualanträge.
Die Stadt Chur ersucht um Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bau-, Verkehrs- und
Forstdepartement Graubünden hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
C.
Die Beschwerdeführer haben sich auf Einladung des Bundesgerichts in einer
besonderen Eingabe zur Eintretensfrage geäussert.
Erwägungen:
1.
1.1 Gegenstand des angefochtenen Entscheids bildet der Einleitungsbeschluss zur
Erhebung von Grundeigentümerbeiträgen für ein Strassenerschliessungsprojekt.
Darin werden die Durchführung des Beitragsverfahrens angeordnet, das
Beizugsgebiet festgelegt und die von der Gemeinde bzw. den Grundeigentümern zu
tragenden Kostenanteile bestimmt. Nach Auffassung der Beschwerdeführer handelt
es sich dabei um einen End- und nicht bloss um einen Zwischenentscheid, gegen
den die Beschwerde an das Bundesgericht nur unter den Voraussetzungen gemäss
Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig wäre.
1.2 Die Abgrenzung zwischen End- und Zwischenentscheid ist in rein formeller
Weise danach zu treffen, ob mit dem fraglichen Akt das Verfahren abgeschlossen
wird. Ist dies der Fall, liegt ein Endentscheid vor, andernfalls handelt es
sich um einen Zwischenentscheid. Nach der Rechtsprechung stellen deshalb
vorsorgliche Massnahmen nur dann Endentscheide dar, wenn sie in einem
eigenständigen Verfahren ergehen, während solche Entscheide, die vor oder
während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur während dessen Dauer
gelten, Zwischenentscheide sind (BGE 134 I 83 E. 3.1 S. 86 f.). Während des
Scheidungsprozesses getroffene vorsorgliche Massnahmen bilden Endentscheide,
weil sie einen anderen Gegenstand haben als das Scheidungsverfahren, also die
zur Diskussion stehenden Punkte definitiv regeln (BGE 134 II 426 E. 2.2 S. 431
f.).
1.3 Die Beschwerdeführer machen geltend, dem Einleitungsverfahren zur Erhebung
von Grundeigentümerbeiträgen komme im Kanton Graubünden ein eigenständiger
Charakter zu. Tatsächlich sieht Art. 23 Abs. 3 der kantonalen
Raumplanungsverordnung vom 24. Mai 2005 (KRVO) vor, dass im
Einleitungsbeschluss definitiv über die Durchführung des Beitragsverfahrens,
den Beitragsperimeter und die von der Gemeinde bzw. den Grundeigentümern zu
tragenden Kostenanteile zu bestimmen ist. Dementsprechend erarbeitet der
Gemeindevorstand den Kostenverteiler erst, wenn der Einleitungsbeschluss
rechtskräftig geworden ist (Art. 24 Abs. 1 KRVO). Erscheint das
Einleitungsverfahren nach kantonalem Recht losgelöst vom weiteren Verlauf der
Beitragserhebung, so rechtfertigt es sich, den Einleitungsbeschluss als
Endentscheid anzusehen.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer anerkennen, dass die Voraussetzungen für die
Einleitung des fraglichen Perimeterverfahrens erfüllt sind. Sie wenden sich
jedoch einerseits gegen die von den kantonalen Instanzen vorgenommene
Abgrenzung des Beitragsperimeters und anderseits gegen die von der Vorinstanz
geschützte Bestimmung der Kostenanteile, welche die Stadt Chur zu tragen hat.
Bei der Festlegung des Perimeters seien der Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) verletzt worden.
Ausserdem beruhe der ausgeschiedene Perimeter auf einer willkürlichen Anwendung
von Art. 62 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember
2004 (KRG) und führe zu einer gegen Art. 8 BV verstossenden Ungleichbehandlung
der Grundeigentümer.
Die von der Stadt Chur zu tragenden Kostenanteile halten die Beschwerdeführer
für zu tief. Sie werfen der Vorinstanz in diesem Zusammenhang eine willkürliche
Anwendung von Art. 58 und 63 Abs. 2 KRG vor.
2.2 Die Perimeterkommission der Stadt Chur prüfte bei der Umgrenzung des
Beizugsgebiets zwei Varianten. Nach der einen sollte der Perimeter das
unmittelbar durch die Kantenstrasse erschlossene Gebiet (22'650 m2) erfassen,
nach der anderen dagegen das gesamte Baugebiet, das neben der Kanten- auch
durch das noch zu erstellende Teilstück der Scalärastrasse erschlossen wird
(rund 85'000 m2). Da eine Schätzung ergab, dass bei beiden Varianten die pro
Quadratmeter anfallenden Kosten ungefähr gleich hoch sind, wählte die
Kommission die Variante mit dem kleineren Beizugsgebiet, da diese rascher
realisierbar sei. Nach Auffassung der Vorinstanz sind diese Wahl und die
Umschreibung des Perimeters nicht zu beanstanden.
2.3 Die Beschwerdeführer kritisieren die getroffene Variantenwahl. Sie sei
aufgrund eines ungenügend abgeklärten Sachverhalts und unsachlicher Kriterien
erfolgt. Weiter führe sie zu einer Ungleichbehandlung, da die Eigentümer der
Parzellen Nrn. 487 und 493, deren Land nur zu einem kleinen Teil vom
festgesetzten Perimeter erfasst wird, die Erschliessung der übrigen Fläche
kostenlos erhielten; denn sie müssten sich dafür nicht an den Kosten des
bereits erstellten Teilstücks der Kantenstrasse beteiligen. Schliesslich rügen
die Beschwerdeführer auch die Abgrenzung des Beizugsgebiets bei der gewählten
Variante. Der auf eine Bautiefe von 40 Metern beschränkte Einbezug stütze sich
nicht auf sachliche Gründe, und eine solche Begrenzung sei auch nicht
durchgehend erfolgt.
3.
3.1 Nach Art. 62 Abs. 1 KRG decken die Gemeinden ihre Auslagen für
Erschliessungen durch Erhebung von Erschliessungsabgaben. Verkehrsanlagen
werden über Beiträge finanziert (Art. 62 Abs. 2 KRG). Sie sind grundsätzlich
von den Personen zu bezahlen, die aus den öffentlichen Anlagen einen
wirtschaftlichen Sondervorteil ziehen oder die Anlagen nutzen oder nutzen
könnten (Art. 62 Abs. 3 KRG). Die Beiträge stellen Vorzugslasten dar, die nach
Massgabe des wirtschaftlichen Sondervorteils, der dem Einzelnen erwächst, zu
verlegen sind (BGE 118 Ib 54 E. 1b S. 57).
Der Perimeter zur Erhebung von Beiträgen hat entsprechend der Funktion dieser
Abgabe alle Grundeigentümer einzubeziehen, deren Land aus der verkehrsmässigen
Erschliessung einen Nutzen zieht. Werden Erschliessungsstrassen etappenweise
erstellt, ist es nicht sachwidrig, den Beitragsperimeter auf die jeweiligen
Anrainergrundstücke zu beschränken (vgl. Urteil 1P.21/2006 des Bundesgerichts
vom 7. Juni 2006, ZBl 108/2007 435 E. 3.2 S. 439). Art. 27 Abs. 1 KRVO sieht
jedoch vor, dass auf Antrag des Beitragspflichtigen oder von Amtes wegen ein
neues Beitragsverfahren eingeleitet werden kann, wenn sich wegen baulicher
Massnahmen oder der Art der Benützung des Werks innert zehn Jahren nach
Rechtskraft des Kostenverteilers die Sondervorteile oder das Verhältnis
zwischen öffentlicher oder privater Interessenz wesentlich ändern.
3.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführer beruht die von den kantonalen Behörden
getroffene Variantenwahl auf einer willkürlichen Bestimmung der
wirtschaftlichen Sondervorteile gemäss Art. 62 Abs. 3 KRG. Wenn sie behaupten,
die vom umstrittenen Perimeter nicht erfassten Teile der Parzellen Nrn. 487 und
493 erlangten bereits durch den erfolgten Ausbau der Kantenstrasse einen
Sondervorteil, übersehen sie jedoch, dass das fragliche Land erst nach
Erstellung der geplanten Verbindung Kantenstrasse-Scalärastrasse überbaut
werden kann. Entgegen ihrer Behauptung besteht vor der Realisierung dieses
zusätzlichen Projekts für die vom Perimeter nicht erfassten Teile der Parzellen
Nrn. 487 und 493 gerade keine Möglichkeit zur Feinerschliessung. Denn diese
setzt den vorgängigen Bau der genannten Groberschliessungsstrasse voraus.
3.3 Die weitere Rüge der Beschwerdeführer, die gewählte Variante bewirke eine
Ungleichbehandlung der Grundeigentümer, geht ebenfalls fehl. Wie erwähnt war
das durch den Bau der Verbindung Kantenstrasse-Scalärastrasse zu erschliessende
Land im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids noch nicht überbaubar, so dass
dessen Eigentümer keinen wirtschaftlichen Sondervorteil aus dem Ausbau der
Kantenstrasse zogen. Nach der von der Perimeterkommission erwogenen anderen
Variante wäre für die Parzellen der Beschwerdeführer und das gesamte Baugebiet
Rückenbrecher ein einziges Perimeterverfahren durchgeführt worden. Bei diesem
Vorgehen wäre aber ein Verfahrensabschluss erst nach dem Bau der Verbindung
Kantenstrasse-Scalärastrasse möglich gewesen. Es ist ohne weiteres vertretbar,
wenn die kantonalen Behörden diese Variante verwarfen, um eine solche
Verzögerung zu vermeiden.
Die gewählte Variante hat allerdings zur Folge, dass beim Bau der erwähnten
Verbindungsstrasse ein weiteres Perimeterverfahren erforderlich wird, worauf
die Vorinstanz hinweist. Es trifft auch zu, dass nach der Erstellung dieses
zusätzlichen Strassenabschnitts die Grundeigentümer des dadurch neu
erschlossenen Lands vom Ausbau der Kantenstrasse profitieren. Die Befürchtung
der Beschwerdeführer, dass daraus eine ungerechtfertigte Besserstellung dieser
Eigentümer resultieren könnte, ist zwar verständlich. Die Vorinstanz weist
jedoch zu Recht darauf hin, dass wesentlichen Veränderungen der Sondervorteile
im Rahmen eines neuen Verfahrens gemäss Art. 27 KRVO Rechnung zu tragen ist.
Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die neue Verbindung
Kantenstrasse-Scalärastrasse auch den Beschwerdeführern einen Vorteil bringt,
weil er ihre Erschliessung zu den höher gelegenen Quartieren wesentlich
verbessert.
Da das von den kantonalen Behörden gewählte Vorgehen sachlich vertretbar
erscheint und die Gleichbehandlung der Grundeigentümer gewährleistet, waren sie
nicht verpflichtet, bei der Variantenwahl weitere Abklärungen zu treffen.
Ausserdem ist den Beschwerdeführern durch die beanstandete Weglassung von
Ziffer 7 des Beschlusses der Perimeterkommission im späteren Stadtratsentscheid
vom 14. August 2007 kein Nachteil erwachsen, da sie mit einem Vorbehalt
hinsichtlich abweichender Vorschriften versehen war. Die im Zusammenhang mit
der Variantenwahl vorgebrachten formellen Rügen sind somit ebenfalls
unbegründet.
3.4 Die Kritik der Beschwerdeführer richtet sich auch gegen die Art, wie bei
der gewählten Variante der Perimeter abgegrenzt wird. Die Vorinstanz erklärt
dazu, dass auf der Nord- und Ostseite der Kantenstrasse je eine Bautiefe (40
Meter) in den Perimeter einbezogen worden sei. Wenn die Beschwerdeführer
einwenden, bei ihren Parzellen sei keine solche Begrenzung auf 40 Meter
erfolgt, weshalb die vorinstanzliche Begründung willkürlich erscheine,
übersehen sie, dass die Kantenstrasse ihre Grundstücke vollständig erschliesst.
Wie bereits dargelegt wurde, gilt das jedoch nicht für das Land auf der Nord-
und Ostseite des Perimeters, weshalb hier der Einbezug lediglich eines
Landstreifens von 40 Metern durchaus vertretbar erscheint. Die gegen die
Perimeterabgrenzung vorgebrachte Rüge ist deshalb ebenfalls unbegründet.
3.5 Das umstrittene Perimeterverfahren bezieht sich auf drei verschiedene
Bauwerke, für welche die von der Gemeinde bzw. den Privaten zu tragenden
Kostenanteile unterschiedlich festgesetzt wurden:
Bauteil
Kostenanteil der Gemeinde
Kostenanteil der Privaten
Masanserstrasse (Linksabbieger, Trottoir, Bushaltestelle, Grünstreifen)
70 %
30 %
Kantenstrasse (Neuerstellung mit Trottoir)
50 %
50 %
Kantenstrasse (Neuerstellung Quartierstrasse)
30 %
70 %
Die Beschwerdeführer werfen den kantonalen Behörden vor, bei der Bestimmung der
erwähnten Kostenanteile Art. 58 und 63 Abs. 2 KRG willkürlich angewendet zu
haben.
Nach Art. 63 Abs. 2 KRG legt der Gemeindevorstand den Kostenanteil fest, der
von der Gemeinde (Anteil der öffentlichen Interessenz) und von der Gesamtheit
der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer (Anteil der privaten Interessenz)
zu tragen ist. Dabei gelten folgende Richtwerte:
Gemeindeanteil
Privatanteil
Groberschliessung
40 - 70 %
30 - 60 %
Feinerschliessung
30 - 0 %
70 - 100 %
Art. 58 KRG umschreibt die drei Erschliessungsarten. Die Grunderschliessung
umfasst die Versorgung eines zusammenhängenden Gebiets mit den übergeordneten
Anlagen. Als Groberschliessung gilt die Versorgung eines zu überbauenden
Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsarten, als Feinerschliessung
der Anschluss der einzelnen Grundstücke an diese Hauptstränge mit Einschluss
von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Abs. 3
und 4).
3.5.1 Die Vorinstanz bezeichnet die Masanserstrasse als Teil der
Grunderschliessung. Die fraglichen Ausbauten seien jedoch die direkte Folge der
Erstellung der verlängerten Kantenstrasse, die der Groberschliessung diene. Es
lasse sich deshalb vertreten, auch die erfolgten Anpassungen der
Masanserstrasse der Groberschliessung zuzurechnen und einen Teil ihrer Kosten
den privaten Grundeigentümern aufzuerlegen.
Die umstrittenen baulichen Massnahmen dienen der Verknüpfung einer Grund- mit
einer Groberschliessungsstrasse. Wie die Vorinstanz zu Recht antönt, sind
solche Verknüpfungsbauwerke erschliessungsrechtlich oft nicht eindeutig zu
qualifizieren. Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was die Zuordnung der
fraglichen Anlagen zur Groberschliessung als willkürlich erscheinen liesse.
Immerhin trägt die Stadt Chur dem besonderen Charakter der Anlagen dadurch
Rechnung, dass sie den von ihr zu tragenden Kostenanteil auf das Maximum von
70% festsetzt.
3.5.2 Es ist unbestritten, dass das auf rund 100 Metern neuerstellte Teilstück
der Kantenstrasse Teil der Groberschliessung bildet. Der dafür von den privaten
Grundeigentümern zu tragende Kostenanteil von 50% bewegt sich in dem von Art.
62 Abs. 2 KRG vorgegebenen Rahmen. Die Beschwerdeführer kritisieren diesen
Anteil zwar als zu hoch, begründen aber ihre Behauptung, das fragliche
Strassenstück diene nicht in gleichem Masse öffentlichen und privaten
Interessen, nicht näher. Die Bestimmung der Kostenanteile erscheint jedenfalls
nicht geradezu willkürlich. Der weitere Einwand der Beschwerdeführer, dass
konsequenterweise für die Kantenstrasse der gleiche private Kostenanteil hätte
festgesetzt werden müssen wie für die Anpassungen an der Masanserstrasse, wenn
die Letzteren zur Groberschliessung gezählt würden, geht ebenfalls fehl. Es ist
nicht unsachlich, den von der Gemeinde zu tragenden Kostenanteil eines
Verknüpfungsbauwerks höher anzusetzen als bei der Groberschliessungsstrasse
selber.
3.5.3 Das als Quartierstrasse bezeichnete Teilstück der Kantenstrasse erachtet
die Vorinstanz als Teil der Feinerschliessung. Diese Qualifizierung beruht nach
Auffassung der Beschwerdeführer auf einer willkürlichen Anwendung von Art. 58
Abs. 4 KRG; richtigerweise hätte das fragliche Strassenstück als Teil der
Groberschliessung angesehen werden müssen.
Die Vorinstanz hat nicht übersehen, dass dem fraglichen Strassenstück insoweit
eine quartierübergreifende Funktion zukommt, als es im Generellen
Erschliessungsplan der Stadt Chur als Fuss- und Radweg verzeichnet ist. Sie
erklärt jedoch, dass dieser Umstand - perimeterrechtlich - noch keine Zuordnung
zur Groberschliessung rechtfertige. Das fragliche Strassenstück ist für den
Autoverkehr gesperrt und dient - neben der separaten Zufahrt zur Tiefgarage -
auch der Feinerschliessung der Grundstücke der Beschwerdeführer (als Fussweg
und Zufahrt für grössere Transporte sowie Feuerwehr und Krankenwagen). Es ist
nicht unhaltbar, die zuletzt genannten Umstände stärker zu gewichten als die
übergeordnete Funktion der Strasse als Fuss- und Radweg. Die Rüge der
willkürlichen Anwendung von Art. 58 Abs. 4 KRG erweist sich deshalb als
unbegründet.
4.
Aus den vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde in allen Punkten
als unbegründet. Sie ist deshalb vollumfänglich abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten den
Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern zu gleichen
Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. März 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Küng