II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.388/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_388/2008
Urteil vom 16. Dezember 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Pius Koller,
gegen
Dienststelle Landwirtschaft und Wald (lawa) des Kantons Luzern.
Gegenstand
Direktzahlungen,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 7.
April 2008.
Sachverhalt:
A.
X.________ führt zusammen mit ihrem Ehemann Y.________ einen
landwirtschaftlichen Betrieb. Am 23./27. November 2006 teilte die Dienststelle
Landwirtschaft und Wald (lawa) des Kantons Luzern X.________ mit, für das Jahr
2006 könnten keine Direktzahlungen gewährt werden, da auf ihrem Betrieb weniger
als 50% der für die Bewirtschaftung erforderlichen Arbeiten durch
betriebseigene Arbeitskräfte ausgeführt würden. Zudem seien aus verschiedenen
Gründen (Nichteinhalten der Tierschutzgesetzgebung, Falschdeklaration des
Rindviehbestandes, Verstoss gegen die Vorschriften über den erforderlichen
Auslauf der Nutztiere, Verletzung der Bestimmungen über die Risikoreduktion von
Chemikalien) Beitragskürzungen vorzunehmen.
B.
Mit Schreiben vom 1. Dezember 2006 tat X.________ kund, dass sie mit diesen
Einschätzungen nicht einverstanden sei. Nach einem Briefwechsel mit der
Dienststelle Landwirtschaft und Wald erhob sie in der Folge dagegen Einsprache.
Am 16. April 2007 fällte die Dienststelle Landwirtschaft und Wald den folgenden
Einspracheentscheid:
"1. Die Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2006 werden auf Grund der
Nichterfüllung der Anforderungen von 50% betriebseigener Arbeitskräfte zu 100%
gekürzt.
2. Das Nicht-Einhalten des qualitativen Tierschutzes führt zu einer Kürzung der
Direktzahlungen 2006 um Fr. 1'640.--.
3. Die Falschangabe des Tierbestandes am 1. Januar 2006 führt zu einer Kürzung
der Direktzahlungen 2006 wegen Falschangaben von Fr. 21'294.--.
4. Das Unterlassen des Weideganges verursacht eine Kürzung der Direktzahlungen
2006 um Fr. 2'952.--.
5. Das Nicht-Einhalten des Pufferstreifens entlang des Gewässers führt zu einer
Sanktion bei den Direktzahlungen 2006 von Fr. 1'500.--.
6. Übersteigen die Sanktionen insgesamt die Direktzahlungen 2006, so wird auf
Rückforderungen aus früheren Jahren verzichtet.
...".
C.
Gegen den Einspracheentscheid erhoben X.________ und Y.________ am 20. Mai 2007
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie zogen in der Folge einen
Rechtsanwalt bei, woraufhin das Beschwerdeverfahren nur von X.________
weitergeführt wurde, da Y.________ am Einspracheverfahren nicht beteiligt
gewesen war. Am 5. Dezember 2007 reichte das Bundesamt für Landwirtschaft als
Fachbehörde eine Stellungnahme ein, in welchem es festhielt, aufgrund der Akten
sei davon auszugehen, dass die kantonale Dienststelle den Arbeitsaufwand auf
dem Betrieb nicht ermittelt und die Direktzahlungsempfänger nicht aufgefordert
habe, den Nachweis des Arbeitsaufwandes zu erbringen. Mit Schreiben vom 18.
Dezember 2007 ersuchte das Bundesverwaltungsgericht die Dienststelle
Landwirtschaft und Wald daraufhin um Beantwortung der Frage, ob sie ihren
Entscheid nicht in Wiedererwägung ziehen wolle. Die kantonale Dienststelle
schloss ein Rückkommen jedoch aus. Am 7. April 2008 schrieb das
Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von Y.________ wegen Rückzugs ab und
wies gleichzeitig die Beschwerde von X.________ ab.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 21. Mai 2008 an
das Bundesgericht stellt X.________ die folgenden Rechtsbegehren:
"1. In Gutheissung der Beschwerde sei das Urteil der Vorinstanz ... vom 7.
April 2008 aufzuheben und das Verfahren sei im Sinne der Erwägungen der
Beschwerdeinstanz an die Vorinstanz bzw. an die Erstinstanz zur Neubeurteilung
zurückzuweisen.
2. Eventuell sei in Gutheissung der Beschwerde das Urteil der Vorinstanz ...
vom 7. April 2008 aufzuheben und es sei der Beschwerdeführerin in Feststellung
ihrer Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2006 die
Direktzahlungen auszurichten bzw. die Erstinstanz anzuweisen, den Umfang der
Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2006 zu ermitteln und auszurichten;
zuzüglich Zins von 5% seit 1. Januar 2007.
...".
E.
Die Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern und das
Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement schliessen auf Abweisung der
Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
In einer weiteren Eingabe vom 22. September 2008 äusserte sich X.________ zu
den behördlichen Stellungnahmen.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein Endentscheid über die Ausrichtung von Direktzahlungen
gemäss Art. 70 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die
Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1). Es handelt sich um ein
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts, gegen das die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an
das Bundesgericht grundsätzlich offen steht (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs.
1 lit. a und Art. 90 BGG). Auf die fraglichen bundesrechtlich geregelten
Beiträge besteht Anspruch, und es gilt insofern kein gesetzlicher
Ausschlussgrund (vgl. Art. 83 lit. k und s BGG).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als direkte Adressatin des angefochtenen
Entscheides zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Das gilt nicht nur, soweit die
vollständige Streichung der Direktzahlungen für das Jahr 2006 im Streite steht,
sondern auch, soweit es um die Kürzungen der Direktzahlungen für dasselbe Jahr
geht. Wenn die Direktzahlungen ganz wegfallen, hat ein Entscheid über Kürzungen
zwar keine unmittelbar gestaltende Wirkung. Da zukünftige Verstösse aber im
Wiederholungsfall mit höheren Kürzungen geahndet werden können, entfaltet der
Kürzungsentscheid feststellende Wirkung. Mit Blick auf diesen künftigen Effekt
hat die Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse auch an der Überprüfung
des Kürzungsentscheides.
2.
2.1 Nach Art. 104 Abs. 2 BV fördert der Bund die bodenbewirtschaftenden
bäuerlichen Betriebe ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft
und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art.
70 Abs. 1 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern solcher Betriebe unter der
Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlungen,
Ökobeiträge und Ethobeiträge aus. In Art. 70 Abs. 5 LwG wird der Bundesrat
ermächtigt, bestimmte ergänzende Vorschriften für den Bezug der Direktzahlungen
zu erlassen und insbesondere dafür Grenzwerte festzulegen. Nach Art. 26 der
Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (DZV, SR 910.13) müssen
mindestens 50 Prozent der Arbeiten, die für die Bewirtschaftung des Betriebs
erforderlich sind, von betriebseigenen Arbeitskräften ausgeführt werden, wobei
sich der Arbeitsaufwand nach dem Arbeitsvoranschlag, Ausgabe 1996, der
Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrarwirtschaft und Landtechnik Tänikon
(nachfolgend: eidgenössische Forschungsanstalt Tänikon) berechnet.
2.2 Zwecks einheitlicher Anwendung der Verordnungsbestimmungen konkretisierte
das Bundesamt für Landwirtschaft in seinen Weisungen und Erläuterungen vom 31.
Januar 2008 zur Direktzahlungsverordnung, dass als betriebseigene Arbeitskräfte
die Betriebsleiterfamilie und die Angestellten mit ordentlichem Arbeitsvertrag
gelten, Lohnunternehmer und andere im Auftrag arbeitende Personen hingegen
nicht dazu zählen. Ebenfalls der einheitlichen Praxis dient die Richtlinie der
Landwirtschaftsdirektorenkonferenz vom 27. Januar 2005 zur Kürzung der
Direktzahlungen, die weitere Konkretisierungen der einschlägigen Bestimmungen
enthält.
2.3 Strittig ist vorliegend im Wesentlichen, ob die Vorinstanz zu Recht davon
ausgehen durfte, die Beschwerdeführerin habe den Nachweis nicht erbracht, dass
die Voraussetzungen der Direktzahlungen erfüllt seien, und die Behörden seien
nicht zu weiteren Abklärungen verpflichtet gewesen. Umstritten ist überdies, ob
die Beschwerdeführerin das massgebliche Beweismittel vor Bundesgericht
nachreichen durfte.
3.
Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts reichte die Beschwerdeführerin den
nach Art. 26 DZV erforderlichen Arbeitsvoranschlag der eidgenössischen
Forschungsanstalt Tänikon dem zuständigen kantonalen Amt nicht von sich aus
rechtzeitig ein. Die fragliche Unterlage wurde von der Beschwerdeführerin im
Anschluss an das Urteil der Vorinstanz eingeholt und der Beschwerde an das
Bundesgericht beigelegt. Dazu führt die Beschwerdeführerin unter Verweis auf
Art. 99 Abs. 1 BGG aus, erst der angefochtene Entscheid habe zur Einholung des
Dokuments Anlass gegeben, weshalb die nachträgliche Einreichung zulässig sei.
Nach der genannten Bestimmung dürfen neue Tatsachen und Beweismittel beim
Bundesgericht nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der
Vorinstanz dazu Anlass gibt. Ob diese gesetzliche Voraussetzung hier erfüllt
wäre, kann jedoch offen bleiben, da der angefochtene Entscheid jedenfalls aus
einem anderen Grund aufzuheben ist.
4.
4.1 Nach Art. 12 VwVG gilt im Verwaltungsverfahren des Bundes der
Untersuchungsgrundsatz, wonach es Sache der Behörde und nicht der Parteien ist,
den Sachverhalt festzustellen und dazu soweit nötig Beweis zu erheben. Die
Behörde kann in jedem Verfahrensstadium Vorbringen zum Sachverhalt
entgegennehmen und berücksichtigen, falls sie diese für rechtserheblich hält
(Art. 32 Abs. 2 VwVG). Zur Pflicht, den Sachverhalt zu ermitteln, gehört die
Beweisführungslast, d.h. die Obliegenheit, den erforderlichen Beweis zu führen.
Diese Last fällt grundsätzlich der Behörde zu. Die Parteien unterliegen
allerdings sowohl im erstinstanzlichen Verwaltungs- als auch im
Beschwerdeverfahren einer Mitwirkungspflicht (Art. 13 und 52 Abs. 1 VwVG).
Diese gilt grundsätzlich für alle Arten von Tatsachen, kommt aber vorab für
jene Umstände in Frage, die eine Partei besser kennt als die Behörden und
welche diese ohne die Mitwirkung der Partei gar nicht oder nicht mit
vernünftigem Aufwand erheben könnten. Dabei trifft die Behörde aber eine
Aufklärungspflicht, d.h. sie muss die Verfahrensbeteiligten geeignet auf die zu
beweisenden Tatsachen hinweisen. Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht
ändern hingegen an der Beweislast nichts, wonach grundsätzlich diejenige Partei
die Folgen der Beweislosigkeit eines Sachumstands zu tragen hat, die daraus
Vorteile ableitet. Allerdings kann die Behörde nicht gestützt auf die objektive
Beweislastverteilung geringere Gewissenhaftigkeit bei der Abklärung von
Tatsachen walten lassen, die sich zugunsten der Verfahrenspartei auswirken. Aus
der Beweislastverteilung dürfen mithin nicht Mitwirkungspflichten abgeleitet
werden, die sich nicht aus dem Gesetz oder allenfalls aus dem Grundsatz von
Treu und Glauben ergeben (vgl. dazu BGE 132 II 113 E. 3.2 S. 115 f.; 130 II 465
E. 6.6.1; je mit Hinweisen; CHRISTOPH AUER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St.
Gallen 2008, Art. 12 Rz. 5 ff. und 14 ff., Art. 13 Rz. 1 ff. und 10 ff.;
ISABELLE HÄNER, Die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, in: Häner/
Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf
2008, S. 41 und S. 45 ff.; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 1.49 ff. und Rz.
3.119 ff.).
4.2 Der Untersuchungsgrundsatz beeinflusst auch das Beschwerdeverfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht. Zwar muss das Gericht den Sachverhalt nicht zwingend
von Amtes wegen abklären (HÄNER, a.a.O., S. 41 f.). Es prüft die tatsächlichen
Feststellungen der Verwaltungsbehörde aber mit freier Kognition (Art. 49 lit. b
VwVG). Vor dem Gericht kann insbesondere gerügt werden, die erstinstanzliche
Sachverhaltsfeststellung sei unvollständig, weil die unterinstanzliche Behörde
im Verwaltungsverfahren den Sachverhalt trotz Untersuchungsmaxime nicht von
Amtes wegen abgeklärt hat (BENJAMIN SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich
/St. Gallen 2008, Art. 49 Rz. 28). Im Beschwerdeverfahren dürfen sogar im
Rahmen des Streitgegenstandes bisher noch nicht gewürdigte, bekannte wie auch
unbekannte, neue Sachumstände, die sich zeitlich vor oder erst im Laufe des
Rechtsmittelverfahrens zugetragen haben, vorgebracht werden. Dasselbe gilt für
neue Beweismittel. Selbst verspätete Parteivorbringen sind zu beachten, wenn
sie ausschlaggebend erscheinen (vgl. Art. 32 Abs. 2 VwVG; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.204 ff.; SCHINDLER, a.a.O., Art. 49 Rz. 30).
5.
5.1 Im vorliegenden Fall trägt die Beschwerdeführerin die Beweislast für die
Voraussetzungen des Anspruchs auf Direktzahlungen. Dabei ist strittig, ob in
ihrem Betrieb im Jahre 2006 mehr als 50% der Arbeiten durch betriebseigene
Arbeitskräfte ausgeführt wurden. Für die Ermittlung dieses Arbeitsaufwands ist
auf den Arbeitsvoranschlag der eidgenössischen Forschungsanstalt Tänikon
abzustellen. Daraus folgt aber noch nicht zwingend, dass die Beschwerdeführerin
dieses Beweismittel von sich aus beizubringen hat. So gehört der
Arbeitsvoranschlag nicht zu den in Art. 64 DZV aufgeführten Unterlagen, die
einem Gesuch um Direktzahlungen beizulegen sind. Sollte die dafür zuständige
kantonale Behörde Zweifel daran gehabt haben, ob das Erfordernis der
betriebseigenen Arbeitskräfte erfüllt war, war sie daher nicht von ihrer
entsprechenden Untersuchungspflicht befreit. Es war ihr weder verunmöglicht
noch verwehrt, den fraglichen Bericht bei der eidgenössischen Forschungsanstalt
Tänikon von Amtes wegen, allenfalls nach Bezug eines Kostenvorschusses, selbst
einzuholen, wie dies bei Expertisen allgemein üblich ist. Der entsprechenden
Abklärungspflicht konnte sich die Behörde nicht einfach mit dem Verweis auf die
Mitwirkungspflicht der Gesuchstellerin entziehen, zumal sie diese nicht
ausdrücklich aufgefordert hatte, den fraglichen Bericht einzureichen. Im
Übrigen war die nicht rechtskundige Beschwerdeführerin damals auch nicht
anwaltlich vertreten.
5.2 Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht machte die Beschwerdeführerin
sodann in ihrer Replik geltend, die kantonale Behörde hätte in einem ersten
Schritt den Gesamtarbeitsaufwand gemäss dem Arbeitsvoranschlag der
eidgenössischen Forschungsanstalt Tänikon erheben und in einem zweiten Schritt
bestimmen müssen, welcher Anteil davon von betriebseigenen Arbeitskräften
verrichtet worden sei. Ergänzend trug die Beschwerdeführerin vor, diese
Beweiserhebung sei allenfalls nachzuholen, weshalb sie subsidiär die
Rückweisung an die kantonale Verwaltungsbehörde beantragte. Die
Beschwerdeführerin bot damit, wenn auch in Form des Rückweisungsantrages, das
einschlägige Beweismittel an bzw. beantragte, dieses behördlich einzuholen.
Damit erfüllte sie grundsätzlich die ihr zumutbare Mitwirkungspflicht, zumal es
nicht um Tatsachen geht, über die nur sie selbst Bescheid weiss, sondern um
einen Bericht von dritter Seite. Selbst wenn das Bundesverwaltungsgericht bei
dieser Ausgangslage zu Recht davon hätte ausgehen dürfen, es sei nicht Sache
der kantonalen Behörde, den Arbeitsvoranschlag beizuziehen, hätte es jedenfalls
der Beschwerdeführerin Gelegenheit geben müssen, ihn von sich aus einzuholen
und nachzureichen. Das wäre auch im Beschwerdeverfahren noch möglich gewesen.
5.3 Das Bundesverwaltungsgericht verletzte somit Bundesrecht, wenn es davon
ausging, die Beschwerdeführerin habe die Folgen des Fehlens des
Arbeitsvoranschlages zu tragen, ohne dass dieser noch einzuholen sei. Da der
fragliche Bericht inzwischen vorliegt, rechtfertigt es sich, die Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen zu neuem Entscheid auf dieser Grundlage (vgl. Art.
107 Abs. 2 BGG).
6.
Schliesslich befasste sich das Bundesverwaltungsgericht nur rudimentär und
zudem nicht hinsichtlich aller von der kantonalen Behörde herangezogenen
Faktoren mit den Kürzungspositionen. Diesen kommt schon im Hinblick auf einen
möglichen Wiederholungsfall grundsätzlich eine selbständige rechtliche
Bedeutung zu. Sollte die Vorinstanz nach erneuter Prüfung der Sache unter
Berücksichtigung des Arbeitsvoranschlags im Hauptpunkt zum Schluss gelangen,
die Beschwerdeführerin habe das Erfordernis der betriebseigenen Arbeitskräfte
erfüllt, beeinflussen die Kürzungskriterien überdies bereits die
Direktzahlungen des Jahres 2006. Bei untauglichen Rügen oder offensichtlicher
Rechtslage ist eine summarische Begründung zwar nicht von vornherein
ausgeschlossen. Vorliegend prüfte das Bundesverwaltungsgericht einzelne bei ihm
vorgetragene Rügen zu den Kürzungspositionen aber überhaupt nicht und bei den
anderen geht aus der Begründung nicht nachvollziehbar hervor, die Vorbringen
seien untauglich oder die Rechtslage offensichtlich. Insoweit läuft der
angefochtene Entscheid daher auf eine Rechtsverweigerung hinaus. Das
Bundesverwaltungsgericht wird daher auch die strittige Frage der Kürzungen
nochmals näher zu prüfen und darüber zu entscheiden haben.
7.
7.1 Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts muss aufgehoben werden. Die Sache geht zurück an
die Vorinstanz zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
7.2 Gemäss diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66
Abs. 4 BGG). Hingegen hat der Kanton Luzern die Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 69 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 7. April 2008 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird an das
Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Luzern hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Dienststelle Landwirtschaft und
Wald (lawa) des Kantons Luzern, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und
dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Dezember 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Uebersax