II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.378/2008
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_378/2008
Urteil vom 20. Februar 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Zünd,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Diener,
gegen
Stadt Chur, Rathaus, 7000 Chur.
Gegenstand
Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1.
Kammer, vom 11. Februar 2008.
Sachverhalt:
A.
Das Gastwirtschaftsgesetz für die Stadt Chur vom 24. September 2000 (im
Folgenden: GWC), in Kraft seit 1. April 2001, regelt die Öffnungszeiten der ihm
unterstellten Betriebe wie folgt:
Art. 11 Grundsatz
Gastwirtschaftsbetriebe dürfen von 06.00 Uhr bis 24.00 Uhr geöffnet sein.
Art. 12 Ausnahmen
a) Verlängerung
1 Der Stadtrat kann auf spezielles Gesuch hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb
dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen.
2 Die Stadtpolizei kann für einzelne Tage, Anlässe und Betriebe längere
Öffnungszeiten bewilligen, wenn das Gesuch bis spätestens 24.00 Uhr vorliegt.
b) Auflagen
Die Bewilligung längerer Öffnungszeiten kann für einzelne oder gemeinsam für
mehrere nahe beieinander liegende Betriebe von einem Konzept zur
Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht und mit
Auflagen verbunden werden.
c) Verkürzung
Sofern Nachtruhe, öffentliche Ordnung und Sicherheit oder berechtigte
Interessen des Jugendschutzes es erfordern oder die Auflagen gemäss lit. b
nicht erfüllt werden, können vom Stadtrat auch kürzere Öffnungszeiten als in
Art. 11 vorgesehen festgelegt oder gewährte Verlängerungen wieder entzogen
werden. Die Verkürzung ist auch für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe,
ganze Strassenzüge, Quartiere oder für Teilbereiche von Betrieben möglich.
Gemäss Art. 22 GWC kann der Stadtrat Ausführungsbestimmungen erlassen.
B.
Nachdem die Stadt Chur bei der Verlängerung von Öffnungszeiten zunächst eine
liberale Praxis verfolgte, beschloss der Stadtrat von Chur (Exekutive) am 10.
Oktober 2006 mit Blick auf die in gewissen Stadtteilen als unbefriedigend
empfundene Situation (Lärmbelastung der Anwohnerschaft, Verunreinigungen,
Ausschreitungen durch Alkoholisierte, etc.) die "Bewilligung von dauernd
längeren Öffnungszeiten" neu nach Massgabe eines Modells zu regeln, welches das
Stadtgebiet in verschiedene Rayons einteilt. Im Einzelnen sollten die
Öffnungszeiten wie folgt angepasst werden:
Rayon 1: Altstadt und Lindenquai (neu) inkl. übriges Wohngebiet
Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr
Freitag/Samstag bis maximal 02.00 Uhr
Rayon 2: Welschdörfli (Obertor - St. Margrethenstrasse bis Seilerbahnweg)
Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr
Freitag/Samstag bis maximal 03.00 Uhr
Rayon 3: Industriegebiet
Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr
Freitag/Samstag bis maximal 04.00 Uhr
Diese Regelung wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf Rekurs
hin mit Urteil vom 23. Februar 2007 (publ. in: PVG 2007 Nr. 7) rechtskräftig
geschützt, vom Stadtrat Chur gestützt auf ein mit den Wirten ausgearbeitetes
gemeinsames Konzept, dessen Ergebnisse er abwarten wollte, aber nicht in Kraft
gesetzt.
C.
Mit Beschluss vom 29. Oktober 2007 stellte der Stadtrat Chur fest, dass weitere
Massnahmen für eine spürbare und nachhaltige Verbesserung der Situation in den
Gebieten Welschdörfli und Lindenquai notwendig seien, wobei in erster Priorität
eine Verkürzung der Öffnungszeiten umgesetzt werden müsse. Entsprechend legte
er die maximal möglichen Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe und die
Gebietseinteilung neu mit Wirkung ab 1. Januar 2008 wie folgt fest:
Gebiet: Altstadt/Lindenquai und übriges Wohngebiet
Sonntag bis Donnerstag: 24.00 Uhr
Freitag/Samstag: bis max. 01.00 Uhr
Gebiet: Welschdörfli und Industrie
Sonntag bis Donnerstag: bis max. 02.00 Uhr
Freitag/Samstag: bis max. 03.00 Uhr
D.
X.________ betreibt am Lindenquai in Chur den "A.________ Club" (Tanzlokal/
Discothek), für welchen ihm die "Bewilligung für dauernd längere
Öffnungszeiten" erteilt worden war. Das Lokal wurde nach Darstellung von
X.________ mit folgenden Öffnungszeiten geführt: Sonntag- bis Donnerstagnacht
bis 02.00 Uhr, Freitag- und Samstagnacht bis 06.00 Uhr.
X.________ erhob gegen den Stadtratsbeschluss vom 29. Oktober 2007 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, welches das Rechtsmittel mit
Urteil vom 11. Februar 2008 abwies.
E.
Mit Eingabe vom 14. Mai 2008 erhebt X.________ beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 11. Februar 2008 "und damit den Beschluss des
Stadtrates Chur vom 29. Oktober 2007 betreffend Kürzung der Öffnungszeiten"
aufzuheben und für den Rayon "Lindenquai" eine grosszügigere Regelung der
Öffnungszeiten, mindestens analog zum Rayon "Welschdörfli", vorzusehen.
Eventualiter sei der Betrieb des Beschwerdeführers von der Zuteilung in den
Rayon "Lindenquai" auszunehmen und dem Rayon "Welschdörfli" zuzuteilen und
dessen Öffnungszeiten anzuwenden. Subeventualiter seien die Öffnungszeiten
gemäss Beschluss des Stadtrates Chur vom 10. Oktober 2006 beizubehalten und auf
eine erneute Verkürzung zu verzichten.
Der Stadtrat Chur schliesst auf Abweisung der Beschwerde, das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf Abweisung, soweit darauf
einzutreten sei.
F.
Dem vom Beschwerdeführer gestellten Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde mit
Verfügung des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom 13. Juni
2008 teilweise insofern entsprochen, dass er sein Lokal mit Öffnungszeiten
gemäss dem Beschluss des Stadtrates Chur vom 10. Oktober 2006 (Sonntag bis
Donnerstag bis 24 Uhr, Freitag- und Samstagnacht bis zwei Uhr früh) betreiben
darf. Im Übrigen wurde das Gesuch abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1 Streitgegenstand bildet die durch Stadtratsbeschluss angeordnete
gebietsbezogene Verkürzung der maximal möglichen Öffnungszeiten der
Gastwirtschaftsbetriebe mit "Bewilligung für dauernd längere Öffnungszeiten".
Ob es sich bei dieser Regelung um einen Akt der Rechtsetzung, d.h. um einen
Erlass, oder um eine Verfügung handelt, ist für die Eintretensfrage ohne
Belang. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht in
beiden Fällen offen (vgl. Art. 82 lit. a und lit. b BGG). Für Erlasse haben die
Ausschlussgründe gemäss Art. 83 BGG keine Geltung (vgl. Urteile 2C_561/2007 vom
6. November 2008, E. 1.1.1 und 2C_462/2007 vom 11. September 2007, E. 2.1),
doch fällt die streitige Anordnung auch als Verfügung inhaltlich unter keinen
dieser Gründe. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts stellt einen
letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid dar (Art. 86 Abs. 1 lit. d,
gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 87 Abs. 2 BGG sowie Art. 90 BGG), womit
das Rechtsmittel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
zulässig ist.
1.2 Als Betreiber eines im vom Stadtratsbeschluss erfassten Gebiet Lindenquai
gelegenen Nachtlokals, welches bislang von einer grosszügigeren (Ausnahme-)
Regelung der Öffnungszeiten profitieren konnte, ist der Beschwerdeführer,
welcher am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt und besitzt ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung, womit er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 89 Abs.
1 BGG).
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; vgl. BGE 134 II 244 E. 2.1 S. 245
f.), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen
Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und
begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S.
254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 BV), welche er darin erblickt, dass die betroffenen Gastwirte vor dem
angefochtenen Beschluss des Stadtrates nicht angehört worden seien. Sie hätten
keine Möglichkeit gehabt, sich zu dem diesem Beschluss zugrunde liegenden
Polizeibericht sowie zum eingeholten Lärmgutachten zu äussern. Das Vorgehen des
Stadtrates, welcher das zusammen mit den Wirten ausgehandelte Konzept bereits
nach fünf Monaten, d.h. ohne dessen längerfristigen Wirkungen abzuwarten,
einseitig und ohne Information der Vertragspartner fallen lasse, verstosse
zudem gegen das Gebot von Treu und Glauben nach Art. 9 BV wie auch gegen das
Willkürverbot.
2.2 Im Verfahren der Rechtsetzung besteht kein verfassungsrechtlich
garantierter individueller Gehörsanspruch der Rechtsunterworfenen (BGE 119 Ia
141 E. 5c/aa S. 149; 121 I 230 E. 2c S. 232; bestätigt in BGE 129 I 232 E. 3.2
S. 236 f.; 134 I 269 E. 3.3.1 S. 274). Der vorliegend angefochtene Beschluss
regelt in abstrakter Weise die für Gastwirtschaftsbetriebe in der Stadt Chur
maximal möglichen Öffnungszeiten, wobei das Gemeindegebiet in zwei Teile (nach
früherem Beschluss in drei Teile) aufgegliedert wird. Diese Regelung ersetzt,
wie aufgrund der bisherigen Praxis angenommen werden darf, nicht die für jeden
Betrieb auszustellende individuelle (periodische) Verlängerungsbewilligung, was
sich auch daraus ergibt, dass die Stadtpolizei darin als für "die vorgängige
Information, inkl. Gewährung des rechtlichen Gehörs, die Ausstellung und den
Versand der neuen Bewilligungen für dauernd längere Öffnungszeiten"
verantwortlich erklärt wird (Ziff. 5 des Beschlusses). Der Beschluss des Churer
Stadtrates lässt sich inhaltlich am ehesten mit einem raumplanungsrechtlichen
Nutzungsplan vergleichen, welcher Merkmale sowohl des Rechtssatzes wie auch der
Einzelverfügung aufweist. Bei Erlass und Änderung solcher Nutzungspläne sind
die Grundeigentümer in geeigneter Form individuell anzuhören, bevor über die
Zoneneinteilung ihrer Grundstücke definitiv entschieden wird. Den
verfassungsrechtlichen Minimalanforderungen ist nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung aber Genüge getan, wenn Einwendungen im Rahmen eines Einsprache-
oder Beschwerdeverfahrens erhoben werden können (BGE 119 Ia 141 E. 5c/bb S.
150, mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 1P.196/1996 vom 14. Mai 1998, E. 5b). Der
Beschwerdeführer konnte sich im Verfahren vor Verwaltungsgericht zur streitigen
Neuregelung der höchstzulässigen Öffnungszeiten äussern und in diesem Verfahren
auch Einblick in den dem Stadtratsbeschluss zugrunde liegenden Polizeibericht
sowie das eingeholte Lärmgutachten nehmen. Ein weitergehendes Mitwirkungsrecht
steht ihm unmittelbar von Verfassungs wegen nicht zu. Hätten die
Gastwirtschaftsbetreiber bei generellen Regelungen über die maximal zulässigen
nächtlichen Öffnungszeiten Anspruch auf vorgängige Anhörung, müsste der
Stadtrat konsequenterweise auch alle potentiell lärmbelästigten Anwohner in das
Verfahren einbeziehen, was den Erlass solcher Regelungen übermässig erschweren
würde.
2.3 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht (statt vieler: BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60 mit
Hinweisen). Wenn der Stadtrat die mit den Gastwirten ausgehandelte und -
anstelle der von ihm zuvor am 10. Oktober 2006 beschlossenen (und vom
Verwaltungsgericht geschützten) Ordnung - versuchsweise praktizierte
grosszügigere Regelung der Öffnungszeiten aufgrund seiner Beurteilung der
gemachten Erfahrungen wieder fallen liess und das Nachtruheproblem durch eine
generelle Verkürzung der Öffnungszeiten besser in den Griff zu bekommen
versucht, kann ihm kein Verstoss gegen Treu und Glauben vorgeworfen werden. Ob
das Vorgehen allenfalls den politisch begründeten Erwartungen, wie sie sich aus
einem vom Gemeindeparlament überwiesenen Postulat ergaben, widersprach, ist
ohne Belang. Der Beschwerdeführer tut nicht (bzw. nicht hinreichend) dar, dass
und inwiefern sich der Stadtrat mit der Inkraftsetzung des gemeinsamen Konzepts
in Bezug auf sein weiteres Vorgehen rechtlich binden wollte. Der
Beschwerdeführer kann sich, was die zugestandene Versuchsphase und die daraus
zu ziehenden Konsequenzen betrifft, mangels einer dahingehenden Erklärung des
zuständigen Rechtsetzungsorgans nicht auf eine verfassungsrechtlich geschützte
Vertrauensposition berufen. Dass die Bewilligungen jeweils nur auf ein Jahr
erteilt wurden, verschaffte der Behörde für deren Erneuerungen zwar keine
völlige Freiheit; ein zugelassener Betrieb muss sich auf eine gewisse
Beständigkeit der gewährten Bedingungen verlassen können. Als für die
Ausführungsvorschriften zuständiges Rechtsetzungsorgan war der Stadtrat aber
befugt, generelle Änderungen der maximal zulässigen Öffnungszeiten zu
beschliessen. Ob die der angefochtenen Verkürzung der Öffnungszeiten zugrunde
liegende Beurteilung der Nachtlärmproblematik durch den Stadtrat sachlich
gerechtfertigt war, was der Beschwerdeführer unter Hinweis auf das
Willkürverbot bestreitet, bleibt im Zusammenhang mit der miterhobenen Rüge der
Verletzung der Wirtschaftsfreiheit zu prüfen.
3.
3.1 Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die
freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. Die
angefochtene Limitierung der mit Ausnahmebewilligung maximal möglichen
Öffnungszeiten berührt den Beschwerdeführer als Betreiber eines Nachtlokals in
diesem Grundrecht.
Die Wirtschaftsfreiheit kann beschränkt werden durch im öffentlichen Interesse
begründete polizeiliche Massnahmen, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung,
der Gesundheit, Sittlichkeit oder Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen,
sowie Massnahmen sozialen oder sozialpolitischen Charakters (BGE 125 I 417 E.
4a S. 422 mit Hinweis). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig,
wenn sie - neben dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage und des
überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen Prinzipien
der Verhältnismässigkeit sowie der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw.
der Wettbewerbsneutralität des Staates vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94
sowie Art. 36 BV; BGE 128 II 292 E. 5 S. 297; 125 I 267 E. 2b S. 269 mit
Hinweisen). Unzulässig sind dagegen wirtschaftspolitische Massnahmen, die
darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu
begünstigen, soweit sie nicht in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch
kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 91 Abs. 1 und 4 BV; BGE 128 I 3 E.
3a S. 9 f.).
Da die streitige Reduktion der maximal möglichen Öffnungszeiten keinen schweren
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt (vgl. Urteil 2P.340/1993 vom 14.
September 1995, E. 3c), prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des
kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 121 I 326 E. 2b
S. 329). Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen
Betätigungsmöglichkeiten beschränkt, einem überwiegenden und zulässigen
öffentlichen Interesse dient und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht,
prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (vgl. BGE 121 I 326 E. 2b S. 329).
Soweit es dabei um die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht, welche die
kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene
Ermessensfragen stellen, übt das Bundesgericht indessen bei dieser Überprüfung
Zurückhaltung (BGE 121 I 279 E. 3d S. 284; 119 Ib 254 E. 2b S. 265, je mit
Hinweisen).
3.2 Die Kantone sind gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts
befugt, aus Gründen der öffentlichen Ruhe und Ordnung bzw. insbesondere zum
Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe Vorschriften über die Ladenschlusszeiten
(BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284; 122 I 90 E. 2c S. 93; 119 Ib 374 E. 2b/bb S.
379; 101 Ia 484 E. 7a S. 486; 98 Ia 395 E. 3 S. 400 f.; 97 I 499 E. 3b/3c S.
503 f. sowie E. 5b S. 507) und - für den Bereich des Gastwirtschaftsgewerbes -
über die Polizeistunde bzw. die möglichen Ausnahmen hievon zu erlassen (BGE 100
Ia 47 E. 4c S. 49; Urteile 2P.340/1993 vom 14. September 1995, E. 3f/aa; 2P.371
/1993 vom 14. Juli 1995, E. 3a). Dem kantonalen (oder kommunalen) Gesetzgeber
steht bei der Festlegung der Schliessungszeiten wie auch bei der Statuierung
allfälliger Sonderregelungen für einzelne Bereiche ein weiter
Gestaltungsspielraum zu, den der Verfassungsrichter zu respektieren hat,
solange die einschlägigen grundrechtlichen Schranken, d.h. insbesondere das
Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, gewahrt bleiben (vgl. BGE 125 I
431 E. 4 S. 435 ff.). Die Bestimmungen des eidgenössischen Umweltrechts
betreffend den Lärmschutz, welche auch im Zusammenhang mit
Gastwirtschaftsbetrieben und deren Öffnungszeiten anwendbar sind (vgl. BGE 130
II 32 E. 2.1 S. 35; 123 II 325 E. 4a S. 327 f.; Urteil 1A.180/2006 vom 9.
August 2007, E. 5.1), schliessen kantonale (oder kommunale) Vorschriften zur
Wahrung der Nachtruhe und zum Schutz von anderen Polizeigütern nicht aus (vgl.
Urteile 1A.132/1999 vom 25. Januar 2000, E. 2b/bb; 2P.264/1991 vom 3. April
1992, E. 1b; vgl. auch BGE 119 Ia 378 E. 9b S. 388 f.; 123 II 74 E. 5c S. 87;
118 Ia 112 E. 1b S. 115 mit Hinweisen).
3.3 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die angefochtene Limitierung
der (mit Ausnahmebewilligung) maximal möglichen Öffnungszeiten grundsätzlich im
öffentlichen Interesse liegt und vorliegend hiefür eine gesetzliche Grundlage
besteht. Er stellt einzig die Verhältnismässigkeit der Auswirkungen in Abrede,
indem er einerseits auf die Notwendigkeit langer nächtlicher Öffnungszeiten für
seinen Dancing-Betrieb hinweist und andererseits das seitens des Stadtrates
geltend gemachte Lärmschutzbedürfnis sowie die sachliche Rechtfertigung der
diesbezüglichen Rayon-Einteilung bestreitet.
3.3.1 Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz ist es das Ziel des
Stadtrates, den nachmitternächtlichen Vergnügungsbetrieb aus städteplanerischer
Sicht im Welschdörfli und (gegebenenfalls) im Industriequartier zu
konzentrieren. Bei Ersterem handle es sich um das historisch gewachsene
Vergnügungsviertel der Stadt, wogegen Letzteres kaum bewohnt sei. Demgegenüber
liege der Wohnanteil beim Lindenquai deutlich höher und es seien in der
Umgebung in den letzten Jahren viele neue Miet- und Eigentumswohnungen
entstanden. Durch die heute praktizierten Öffnungszeiten würden zu später
Stunde Personengruppen angezogen, die auf Dauer für die Anwohner nicht mehr
zumutbaren Lärm verursachten. Bei der Stadtpolizei seien denn auch gehäuft
Klagen aus dem Quartier eingegangen. Aufgrund eines Lärmgutachtens sowie
gestützt auf Polizeiberichte stehe fest, dass es am Lindenquai immer wieder zu
Störungen der Nachtruhe mit bekannten Begleiterscheinungen gekommen sei. Laut
dem Bericht des Kommandanten der Stadtpolizei vom 29. Oktober 2007 zu den
Verhältnissen im Bereich Welschdörfli - Lindenquai bewegen sich die
polizeilichen Einsätze sowie die Anzahl der Gesetzesverstösse trotz des mit den
Wirten ausgearbeiteten gemeinsamen Konzepts auf einem zu hohen Niveau. Die Zahl
der Anzeigen (u.a.) in den Bereichen Polizeigesetz und Gastwirtschaftsgesetz
lägen im Schnitt sogar höher als in den Jahren 2005 und 2006; ebenso hätten die
Gewaltdelikte nach einer kurzfristigen Abschwächung in jüngerer Zeit wieder
drastisch zugenommen. Die Reklamationen der Anwohner und Vermieter bezüglich
Lärm, Verunreinigungen und Sachbeschädigungen seien nicht zurückgegangen. Als
kritische Faktoren werden unter anderem die grossen Personenansammlungen
aufgrund einer Sogwirkung des Unterhaltungsangebots bei gleichzeitig engen
Platzverhältnissen, eine Massierung der Personenfrequenzen auf die zweite
Nachthälfte sowie der Alkoholmissbrauch und die Gewaltanwendung bei
Jugendlichen angegeben.
3.3.2 Der Beschwerdeführer vermag die Gründe, welche seitens der Behörden
zugunsten der verschärften Regelung für die am Lindenquai liegenden
Gastwirtschaftsbetriebe angeführt werden, nicht schlüssig zu widerlegen. Wenn
die Stadt Chur unter den gegebenen Umständen Ausnahmen von den gemäss
Gastwirtschaftsgesetz geltenden Öffnungszeiten nur noch in restriktiverem
Umfang gestatten will, erscheint dies als taugliches Mittel, um den in der
zweiten Nachthälfte gehäuft auftretenden Lärm- und anderen Problemen in der
Altstadt und im Gebiet Lindenquai zu begegnen. Entgegen der Meinung des
Beschwerdeführers musste der Stadtrat, nachdem feststand, dass das von den
Wirten im allgemeinen gut befolgte Konzept nicht zum erwünschten Erfolg führte,
mit der Ergreifung zusätzlicher Massnahmen nicht weiter zuwarten. Das dem
Entscheid zugrunde liegende Lärmgutachten äussert sich mit genügender Klarheit
zur diesbezüglichen Situation am Lindenquai. Daraus geht namentlich hervor,
dass der Betrieb des Beschwerdeführers erheblich zur Lärmproblematik in diesem
Bereich beiträgt; ähnliches ergibt sich aktenkundig aus Polizeiprotokollen
sowie einem Schreiben der Verwalterin der Liegenschaft, in welcher sich das
Lokal befindet. Es lässt sich nicht beanstanden, wenn die Behörden die
Kausalität zwischen den längeren Öffnungszeiten der Betriebe am Lindenquai und
den erhöhten nachmitternächtlichen Lärm- und anderen Immissionen im Quartier
bejahen. Daran vermögen auch gewisse zusätzliche Lärmquellen (Nähe zum
Welschdörfli, Taxistand, öffentliche Toilette, Fliessgeräusch der Plessur)
nichts zu ändern. Inwieweit das Lärmgutachten mit Blick auf die angewandte
Messmethode ein Einschreiten der Behörden wegen Missachtung von
lärmschutzrechtlichen Vorgaben des Bundesrechts zuliesse, kann dahingestellt
bleiben. Die im streitigen Stadtratsbeschluss vorgesehene Verkürzung der
maximal zulässigen Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe wurde nicht mit
einer Überschreitung entsprechender Belastungsgrenzwerte begründet, sondern
bezweckt die Sicherstellung der Einhaltung der Nachtruhe sowie den Schutz vor
weiteren negativen Begleiterscheinungen des Nachtlebens (Verunreinigungen,
Sachbeschädigungen, Gewaltdelikte, Alkoholmissbrauch, Störung der
Verkehrssicherheit, etc.) und stellt damit so oder so eine zulässige
wirtschaftspolizeiliche Einschränkung dar (oben E. 3.2). Es mag zutreffen, dass
die Beibehaltung der bisherigen Nutzungsart für Betriebe, wie sie der
Beschwerdeführer führt, durch die vorgesehene Verkürzung der Öffnungszeiten
erheblich erschwert wird. Die lokalen Behörden durften jedoch der Wahrung der
öffentlichen Ruhe und Ordnung und damit dem Schutz der Anwohner einen höheren
Stellenwert einräumen. Die streitige Massnahme erweist sich mithin als
verhältnismässig.
3.3.3 Der Beschwerdeführer macht eine willkürliche und rechtsungleiche
Einteilung der Rayons geltend. Er beanstandet, die Gebiete Altstadt und
Lindenquai seien zu Unrecht demselben Rayon bzw. die Gebiete Lindenquai und
Welschdörfli zu Unrecht unterschiedlichen Rayons zugewiesen worden.
Vorauszuschicken ist, dass den Gemeinden in städteplanerischer Hinsicht ein
grosser Ermessensspielraum zukommt. Insbesondere mit Blick auf die
Lärmimmissionen lässt es sich sachlich rechtfertigen, die nächtlichen
Vergnügungsangebote in einem bestimmten Perimeter zu konzentrieren, um so
Quartiere mit überwiegendem Wohnanteil vor den negativen Auswirkungen des
Nachtlebens zu schützen. Insofern erscheint es ohne weiteres vertretbar, wenn
die Stadt Chur bloss Gastwirtschaftsbetriebe im historisch gewachsenen
Vergnügungsviertel (Welschdörfli), wo sich bereits eine Vielzahl solcher Lokale
befinden, sowie im kaum bewohnten Industriequartier in den Genuss
grosszügigerer Ausnahmebewilligungen hinsichtlich ihrer Öffnungszeiten kommen
lässt. Es mag zutreffen, dass das Gebiet Lindenquai aufgrund seiner Lage am
Südufer der Plessur und seiner Nähe zum Welschdörfli einen ähnlichen Charakter
aufweist wie Letzteres und es sich insofern auch von der auf der
gegenüberliegenden (nördlichen) Flussseite gelegenen Altstadt abgrenzt. Die
beiden Gebiete Welschdörfli und Lindenquai unterscheiden sich nach den
verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz, welche der Beschwerdeführer mit
seinen Einwänden nicht zu entkräften vermag, jedoch ihrerseits dadurch, dass im
Umfeld des Lindenquais ein erheblich höherer Wohnanteil besteht und zudem ein
geringeres Verkehrsaufkommen und damit eine tiefere Lärmvorbelastung zu
verzeichnen ist als beim als Durchgangsachse dienenden Welschdörfli. Aus der
zonenplanerischen Einteilung des Gebiets Lindenquai, welches gleich wie das
Welschdörfli der Altstadtzone ZA1 zugewiesen ist, vermag der Beschwerdeführer
ebenso wenig etwas abzuleiten. Wie sich dem angefochtenen Entscheid entnehmen
lässt, grenzt der Lindenquai im Gegensatz zum Welschdörfli nicht an eine
gemischte Zone, sondern an Gebiete mit überwiegender Wohnnutzung, womit das
Interesse an einer Begrenzung der Lärmimmissionen hier stärker ins Gewicht
fällt. Soweit der Beschwerdeführer eine unzulässige Gleichbehandlung von
Ungleichem im Verhältnis zwischen den Gebieten Lindenquai und Altstadt rügt,
übersieht er, dass die für den Bereich Lindenquai geltenden Öffnungszeiten
nicht nur in der Altstadt, sondern im gesamten übrigen Wohngebiet der Gemeinde
(abgesehen vom Welschdörfli) zur Anwendung kommen. Der streitige
Stadtratsbeschluss sieht insofern für das Welschdörfli und das
Industriequartier eine grosszügigere Sonderregelung vor, wogegen das übrige
Stadtgebiet dem gleichen (Ausnahme-)Regime unterstellt wird. Einer besonderen
Rechtfertigung bedarf es hiezu nicht. Eine willkürliche oder rechtsungleiche
Einteilung der Rayons liegt somit nicht vor. Inwiefern schliesslich die Churer
Behörden verfassungsrechtlich verpflichtet gewesen wären, den unstreitig am
Lindenquai gelegenen Betrieb des Beschwerdeführers - wie im Eventualantrag
verlangt - gleichwohl dem Rayon Welschdörfli zuzuteilen, ist weder
rechtsgenüglich dargetan noch ersichtlich.
3.4 Nach dem Gesagten erweist sich der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit als
verhältnismässig und damit gerechtfertigt. Ein Verstoss gegen das Willkürverbot
oder das Rechtsgleichheitsgebot liegt nicht vor.
4.
Demnach ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als
unbegründet abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Parteientschädigungen sind nicht
geschuldet (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Stadtrat von Chur und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. Februar 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Moser