II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.376/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_376/2008
Urteil vom 2. Dezember 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
Carbura,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner,
gegen
Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL).
Gegenstand
Landesversorgung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 1.
April 2008.
Sachverhalt:
A.
A.a Die Schweizerische Zentralstelle für die Einfuhr flüssiger Treib- und
Brennstoffe Carbura ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB. Als
Selbsthilfeorganisation der Pflichtlagerhalter verfolgt sie verschiedene
Aufgaben im Bereich der obligatorischen Pflichtlagerhaltung zum Zweck der
wirtschaftlichen Landesversorgung. Namentlich ist sie im Auftrag des
Bundesamtes für wirtschaftliche Landesversorgung (nachfolgend: Bundesamt)
zuständig für die Erteilung von Bewilligungen zur Einfuhr flüssiger Treib- und
Brennstoffe, die der Pflichtlagerhaltung unterliegen, und überwacht die
entsprechende Pflichtlagerhaltung. Zur Erreichung der Vereinszwecke kann die
Carbura auf den der Einfuhrbewilligungspflicht unterliegenden Produkten
Beiträge erheben, die im Einvernehmen mit dem Bundesamt festgesetzt werden.
Mitglieder der Carbura können alle im schweizerischen Hoheits- oder Zollgebiet
niedergelassenen und im Handelsregister eingetragenen natürlichen und
juristischen Personen sowie Handelsgesellschaften sein, die lagerpflichtige
Treib- und Brennstoffe importieren oder diese Importtätigkeit aufnehmen wollen
(Art. 4 der Statuten vom 14. Mai 2003). Das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement und das Bundesamt genehmigten die Statuten sowie
verschiedene Reglemente und Durchführungsbestimmungen der Carbura.
A.b Seit 1997 besteht die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle AG (PLG) mit
Sitz in Zug und einem Aktionariat aus sieben Mitgliedern der Carbura, die für
die so genannte stellvertretende Pflichtlagerhaltung zuständig ist. 1998
gründeten die Mitglieder der Carbura die vollständig der Carbura gehörende
Tochtergesellschaft Carbura Tanklagergesellschaft (TLG) mit Sitz in Elgg für
die so genannte gemeinsame Lagerhaltung. Die beiden Gesellschaften sind nicht
Mitglieder der Carbura, da sie keine Importeure sind und sich ihre Tätigkeit
auf die Lagerhaltung beschränkt.
B.
Am 23. Oktober 2007 widerrief das Bundesamt mit Wirkung ab dem 15. Juni 2008
alle früher erteilten Genehmigungen der Bestimmungen des Reglements I für
Importeure, der Durchführungsbestimmungen zum Pflichtlagerprogramm XIV, der
Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschädigungen sowie der
Durchführungsbestimmungen für die Carbura Tanklager AG, die Rechte und
Pflichten der gemeinsamen und stellvertretenden Pflichtlagerhaltung enthalten.
Zur Begründung führte das Bundesamt im Wesentlichen aus, diese Genehmigungen
seien ohne hinreichende Rechtsgrundlage erteilt worden, soweit sie finanzielle
Leistungen des Garantiefonds der Carbura beträfen. Gemäss der gesetzlichen
Regelung könne solche Leistungen nur beanspruchen, wer Mitglied der Carbura
sei. Aufgrund der Statuten der Carbura treffe dies aber auf die
Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle AG (PLG) und die Carbura
Tanklagergesellschaft (TLG) nicht zu, die trotzdem Leistungen aus dem
Garantiefonds der Carbura bezögen. Ohne Statuten- und Reglementsrevision, die
es jedem Pflichtlagerhalter erlaube, Mitglied der Carbura zu werden, könnten
die früher erteilten Genehmigungen der einschlägigen Reglements- und
Durchführungsbestimmungen nicht aufrechterhalten werden.
C.
Mit Urteil vom 1. April 2008 trat das Bundesverwaltungsgericht auf eine dagegen
von der Carbura eingereichte Beschwerde nicht ein. Zur Begründung führt es im
Wesentlichen aus, die fraglichen Genehmigungsentscheide stellten keine
anfechtbaren Verfügungen dar, weil es sich bei den genehmigten Bestimmungen um
Rechtsetzungsakte und damit um Erlasse handle, gegen die beim
Bundesverwaltungsgericht keine Beschwerde erhoben werden könne.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Mai 2008 an
das Bundesgericht stellt die Carbura die folgenden Anträge:
"1. Es sei der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. April 2008
aufzuheben und demgemäss sei die Nichtigkeit der Verfügung vom 23. Oktober 2007
des Beschwerdegegners betreffend Widerruf von Genehmigungsentscheiden
festzustellen.
2. Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, auf die Beschwerde der
Beschwerdeführerin vom 26. November 2007 einzutreten und die angefochtene
Verfügung des Beschwerdegegners infolge Unzuständigkeit aufzuheben.
3. Subeventualiter sei das Verfahren zur Prüfung der Frage der Verletzung des
rechtlichen Gehörs und der materiellen Rechtsfragen zurückzuweisen.
..."
Das Bundesamt und das Bundesverwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der
Beschwerde.
In ihrer Replik hält die Carbura an ihrem Standpunkt fest. Das Bundesamt und
das Bundesverwaltungsgericht haben auf eine weitere Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen verfahrensabschliessenden
Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des
öffentlichen Rechts. Dieser prozessuale Endentscheid bildet ein zulässiges
Anfechtungsobjekt der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an
das Bundesgericht (Art. 82 lit. a in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor;
insbesondere ist der Ausnahmetatbestand von Art. 83 lit. j BGG nicht erfüllt,
wonach die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen
ist gegen Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die
bei zunehmender Bedrohung oder schweren Mangellagen getroffen worden sind. Die
Beschwerde ist damit grundsätzlich zulässig.
1.2 Streitgegenstand ist einzig, ob das Bundesverwaltungsgericht zu Recht auf
die bei ihm erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist. Trifft dies zu, so hat
es bei diesem Nichteintretensentscheid sein Bewenden. Erweist er sich hingegen
als bundesrechtswidrig, so ist die Sache an das Bundesverwaltungsgericht
zurückzuweisen zu weiterer Beurteilung des Falles. Das Bundesgericht könnte den
Fall nicht direkt inhaltlich entscheiden, da das einerseits zu einer
Verfahrensverkürzung führen würde und andererseits die Streitsache auch nicht
liquid wäre. Insbesondere würde es an den dafür notwendigen tatsächlichen
Feststellungen der gerichtlichen Vorinstanz fehlen. Soweit die
Beschwerdeführerin Anträge stellt, die über eine reine Rückweisung hinausgehen,
ist auf die Beschwerde mithin nicht einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 102 BV stellt der Bund die Versorgung des Landes mit
lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher für den Fall
machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen,
denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Er trifft vorsorgliche
Massnahmen und kann nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit
abweichen.
2.2 Nach Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1982 über die
wirtschaftliche Landesversorgung (Landesversorgungsgesetz, LVG; SR 531)
arbeitet der Bund dafür mit den Kantonen und der Wirtschaft zusammen. Gemäss
Art. 8 LVG kann der Bundesrat bestimmte lebenswichtige Güter, die eingeführt
oder die im Inland hergestellt oder verarbeitet werden, der Pflichtlagerhaltung
unterstellen. Für die Errichtung von Pflichtlagern schliesst der Bund mit
Betrieben Verträge ab (Art. 6 Abs. 1 LVG). Solche Pflichtlagerverträge können
vorsehen, dass die einzelnen Eigentümer von Lagern sich an der Äufnung von
Garantiefonds und ähnlichen Einrichtungen ihres Wirtschaftszweiges zur Deckung
der Lagerkosten und des Preisverlustes auf den Pflichtlagern beteiligen müssen
(Art. 10 Abs. 1 LVG). Schaffung, Änderung und Aufhebung solcher Einrichtungen
bedürfen der Genehmigung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements.
Gründen die betreffenden Wirtschaftszweige für die Pflichtlagerhaltung
Körperschaften oder ziehen sie solche zur Erfüllung dieser Aufgabe heran, so
bedürfen auch deren Statuten der Genehmigung des Departements (Art. 10 Abs. 2
LVG). Nach Art. 11 Abs. 2 der Verordnung vom 6. Juli 1983 über die allgemeinen
Grundsätze der Vorratshaltung (Vorratshaltungsverordnung; SR 531.211) müssen
derartige Körperschaften Bestimmungen, welche die Rechte und Pflichten der
Mitglieder näher regeln und sich auf Statuten stützen, die das Departement (in
Anwendung von Art. 10 Abs. 2 LVG) genehmigt hat, dem Bundesamt zur Genehmigung
vorlegen. Die Genehmigung der Beiträge an Garantiefonds erfolgt durch
Verfügung.
2.3 Die Pflichtlagerhaltung untersteht der Kontrolle durch das Bundesamt (vgl.
Art. 10 der Vorratshaltungsverordnung), das insbesondere darüber wacht, dass
die Mittel von Garantiefonds und ähnlichen Einrichtungen zweckentsprechend
verwendet werden und dass die erhobenen Beiträge im angemessenen Verhältnis zu
den benötigten Mitteln stehen (vgl. Art. 11 Abs. 4 der
Vorratshaltungsverordnung).
2.4 Im vorliegenden Streitfall geht es in der Sache um Genehmigungsentscheide
des Bundesamts. Allerdings steht nicht die ursprüngliche Genehmigung der
umstrittenen Reglemente und Durchführungsbestimmungen zur Diskussion, sondern
deren späterer Widerruf aufgrund nachträglicher Erkenntnisse des Bundesamtes,
welche dieses im Rahmen seiner Kontrolltätigkeit gewonnen hat.
3.
3.1 Nach der Rechtsschutzbestimmung von Art. 38 LVG kann gegen Verfügungen der
so genannten Bereiche (im Sinne von Art. 53 Abs. 2 LVG) und der herangezogenen
Organisationen der Wirtschaft beim Bundesamt Beschwerde geführt werden (Abs.
1). Gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen kann beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Abs. 2). Im Übrigen richtet
sich das Beschwerdeverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (Abs. 3).
Gemäss Art. 39 LVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht auf Klage
Streitigkeiten zwischen Parteien von Pflichtlagerverträgen (lit. a),
Pflichtlagerhaltern und Pflichtlagerorganisationen (lit. b) sowie Bund und
Pflichtlagerorganisationen (lit. c).
Nach Art. 41 LVG beurteilen die Zivilgerichte Streitigkeiten über das
Aussonderungsrecht, das Pfandrecht des Bundes an Pflichtlagern und allfällige
Ersatzansprüche des Bundes sowie Anfechtungsklagen (in Anwendung von Art. 13-15
LVG).
3.2 Angefochten sind hier weder Verfügungen der Bereiche oder der
herangezogenen Organisationen der Wirtschaft im Sinne von Art. 38 Abs. 1 LVG
noch solche letzter kantonaler Instanzen gemäss Art. 38 Abs. 2 LVG. Ebensowenig
geht es um eine Streitigkeit nach Art. 41 LVG. Fraglich erscheint einzig, ob es
sich um eine Pflichtlagerstreitigkeit gemäss Art. 39 LVG handelt, die vom
Bundesverwaltungsgericht im Klageverfahren zu beurteilen wäre, oder ob gemäss
Art. 38 Abs. 3 LVG die allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege
anwendbar sind.
3.3 Mit Blick auf Art. 39 LVG kommt höchstens der Tatbestand von lit. c in
Frage, wonach bei Streitigkeiten zwischen dem Bund und
Pflichtlagerorganisationen Klage beim Bundesverwaltungsgericht zu erheben ist.
Nach Art. 5 Abs. 3 VwVG gelten Erklärungen von Behörden über die Ablehnung oder
Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, nicht als
Verfügungen. Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um solche Erklärungen.
Pflichtlagerverträge gelten grundsätzlich als öffentlich-rechtliche Verträge
(ALEX ACHERMANN-KNOEPFLI, Das Bundesgesetz über die wirtschaftliche
Landesversorgung, insbesondere der Pflichtlagervertrag, Diss. Basel 1990, S.
132 ff.). Das Klageverfahren gemäss Art. 39 lit. c LVG ist, wie der Kontext der
Rechtsordnung ergibt, auf die Beurteilung von inhaltlichen Streitigkeiten aus
solchen öffentlich-rechtlichen Pflichtlagerverträgen zugeschnitten, in denen
sich der Bund und die beteiligten Pflichtlagerorganisationen auf grundsätzlich
gleicher Stufe gegenüberstehen. Bei der Genehmigung von Reglementen von
Pflichtlagerorganisationen tritt das Bundesamt jedoch hoheitlich und nicht als
Vertragspartei auf. In diesem Sinne hat es auch vorliegend gehandelt. Seine
Entscheide über den Widerruf der fraglichen Genehmigungen sind daher jedenfalls
nicht aus dem Grunde nichtig, weil das Klageverfahren anwendbar wäre und das
Bundesamt nicht einseitig hätte vorgehen dürfen. Damit kommt es einzig darauf
an, ob im Sinne von Art. 38 Abs. 3 LVG gegen den Widerrufsentscheid eine
Beschwerdemöglichkeit an das Bundesverwaltungsgericht nach den allgemeinen
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege offen steht (dazu auch E. 4.8).
4.
4.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht als
Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Art. 33 und
34 VGG nennen weitere Beschwerdemöglichkeiten in hier nicht vorliegenden
Spezialfällen. In Art. 34 VGG handelt es sich immerhin um Sonderfälle, in denen
der Verfügungscharakter der anfechtbaren Entscheide (insbesondere solche über
Spitallisten und Tarife) fraglich ist.
4.2 Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, vorliegend sei nicht eine
Verfügung angefochten, weil es sich bei den Reglementen, deren Genehmigung
widerrufen wurde, um Erlasse handle. Gegen solche stehe aber keine Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht offen. Die Anfechtung der Genehmigung eines
Reglements bzw. ein Entscheid über den Widerruf einer solchen Genehmigung laufe
auf eine Erlassanfechtung hinaus und sei deshalb unzulässig.
4.3 Verfügungen und Erlasse zählen zu den staatlichen Hoheitsakten. Nach Art. 5
Abs. 1 VwVG sind Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich
auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder
Aufhebung von Rechten oder Pflichten (lit. a), die Feststellung des Bestehens,
Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (lit. b) oder die
Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung
von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf ein solches Begehren zum
Gegenstand haben (lit. c). Als Verfügungen gelten mithin autoritative,
einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von
Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich
und erzwingbar sind (vgl. etwa BGE 131 II 13 E. 2.2. S. 17; HEINZ AEMISEGGER/
KARIN SCHERRER, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art.
82 N. 30; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.3; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH
ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, S. 208 ff.,
insbes. S. 213 ff.). Demgegenüber sind Erlasse (Rechtssätze) Anordnungen
genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielzahl von Menschen
gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf
einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person, d.h. die letztlich
Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (vgl. statt vieler AEMISEGGER/SCHERRER,
a.a.O., Art. 82 N. 27; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 85 f.).
4.4 Als staatliche Hoheitsakte ergehen Erlasse und Verfügungen in Ausübung
hoheitlicher Funktionen. Sie gehen regelmässig von staatlichen Organen oder
Behörden aus. Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn Private bzw. dezentralisierte
Verwaltungsträger in gesetzmässiger Weise damit betraut werden, hoheitlich zu
handeln (vgl. TOBIAS JAAG, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt,
Zürich 1985, S. 15). Private oder dezentralisierte Verwaltungsträger können
insbesondere nur dann Rechtssätze erlassen, wenn sie dazu gesetzlich ermächtigt
sind (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 94 f.).
4.5 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine grundsätzlich auf dem
Privatrecht beruhende Organisation der Wirtschaft, die in Anwendung von Art. 10
LVG zur Durchführung der Pflichtlagerhaltung herangezogen wird. Die Auffassung
der Vorinstanz, wonach der Genehmigungsentscheid Teil des
Rechtsetzungsverfahrens sei, würde voraussetzen, dass ein Reglement der
Beschwerdeführerin einen hoheitlichen Erlass darstellt. Das erscheint fraglich.
Einem solchen Reglement kommt zwar allenfalls ein gewisser generell-abstrakter
Charakter zu. Es fehlt ihm aber die Hoheitlichkeit. Wohl erfüllt die
Beschwerdeführerin durch ihre Mitwirkung am Pflichtlagersystem öffentliche
Aufgaben des Bundes (vgl. ACHERMANN-KNOEPFLI, a.a.O., S. 135 f.). Sie kann in
gewissen Bereichen, etwa bei der Erteilung von Einfuhrbewilligungen, auch
verfügen. Rechtsetzende Befugnisse wurden jedoch nicht an sie delegiert. Nach
Art. 52 Abs. 1 LVG können - abgesehen von der üblichen Delegation von
Rechtsetzungsfunktionen innerhalb der ordentlichen Organisation der
Bundesbehörden - lediglich der Delegierte für wirtschaftliche Landesversorgung
(vgl. Art. 53 LVG) und die so genannten Bereiche der wirtschaftlichen
Landesversorgung für die Ausführung der Massnahmen bei zunehmender Bedrohung
(vgl. Art. 23-25 LVG) vom Bundesrat ermächtigt werden, allgemeinverbindliche
Vorschriften zu erlassen. Die Beschwerdeführerin zählt nicht zu diesen
Verwaltungsträgern mit Rechtsetzungsbefugnissen.
4.6 Selbst wenn den Reglementen der Beschwerdeführerin Erlasscharakter
zugesprochen wird, schliesst dies eine Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht nicht aus. Verweigert oder widerruft die
Aufsichtsbehörde die Genehmigung eines generell-abstrakten Akts, erfüllt dies
gegenüber der Korporation oder Organisation, welche die fragliche Regelung
getroffen hat, die Merkmale einer Verfügung. Damit wird gestaltend in die
Rechtsverhältnisse des dezentralen Verwaltungsträgers eingegriffen, indem dem
von ihm autonom beschlossenen Reglement die Rechtskraft versagt wird. Die davon
betroffene Körperschaft oder Organisation kann die Verweigerung oder den
Widerruf der Genehmigung auf dem Beschwerdeweg anfechten, wenn sie rechtsfähig
und dazu legitimiert ist (vgl. dazu etwa AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., Art. 82
N. 41 f.; ATTILIO R. GADOLA, Der Genehmigungsentscheid als Anfechtungsobjekt in
der Staats- und Verwaltungsrechtspflege, in: AJP 1993, S. 290 ff., insbes. S.
295 und S. 300). Ob Dritte ebenfalls Beschwerde führen könnten, kann hier offen
bleiben. Zwar sind vorliegend auch die Carbura Tanklager AG (TLG) und die
Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle (PLG) - die allerdings beide nicht
selbständig als Beschwerdeführerinnen auftreten - vom Widerruf der streitigen
Genehmigungen betroffen. Bei der einen Gesellschaft handelt es sich aber um
eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der Beschwerdeführerin, und bei der
anderen um eine Organisation, die einzig aus sieben Mitgliedern derselben
besteht.
4.7 Beispiele für die Anfechtbarkeit von Entscheiden über die Genehmigung von
Erlassen oder von anderen Akten, die nicht die eigentlichen Voraussetzungen
einer Verfügung erfüllen, finden sich etwa bei der Genehmigung von Tarifen
(vgl. aus dem Bereich der Krankenversicherung das Urteil des Bundesgerichts
9C_599/2007 vom 18. Dezember 2007, wo es um eine nicht von Art. 34 VGG erfasste
Genehmigung in Anwendung von Art. 61 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 18. März
1994 über die Krankenversicherung [KVG; SR 832.10] geht), bei der Genehmigung
eines urheberrechtlichen Verteilungsreglements (vgl. das Urteil des
Bundesgerichts 2C_527/2007 vom 13. Mai 2008) oder, bei etwas anderer
Ausgangslage, im Bereich des Grundstückerwerbs durch Personen im Ausland (vgl.
BGE 130 II 290, insbes. E. 2.6 S. 299 f.). Die Bejahung der Beschwerdefähigkeit
solcher Entscheide rechtfertigt sich heute umso mehr, als das neue
Bundesgerichtsgesetz die frühere Regelung von Art. 99 lit. a und b OG nicht
übernommen hat, wonach die altrechtliche Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
Verfügungen über die Genehmigung von Erlassen und - grundsätzlich auch - von
Tarifen unzulässig war (vgl. RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS,
Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/
Frankfurt a.M. 1996, Rz. 985). Immerhin ging der Gesetzgeber schon damals davon
aus, es handle sich um Verfügungen, wie dem Wortlaut des Gesetzes bzw. dem
ausdrücklichen Ausschluss der Beschwerde zu entnehmen ist (dazu PETER SALADIN,
Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart 1979, S. 73, N.
10.44).
4.8 Steht somit die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen, gibt es
schliesslich erst recht keine Notwendigkeit für die Möglichkeit der
Klageerhebung in Anwendung von Art. 39 lit. c LVG. Im öffentlichen
Verfahrensrecht tritt die Klage grundsätzlich hinter die Beschwerdemöglichkeit
zurück. Nur bei eigentlichen Koordinationsverhältnissen zwischen Gemeinwesen
und Privaten oder zwischen verschiedenen Gemeinwesen findet die Klage in der
Schweiz gemeinhin noch Anwendung. Namentlich die heutige Ordnung der
öffentlichen Rechtspflege des Bundes beruht auf diesem Prinzip. Auch die Klage
beim Bundesverwaltungsgericht ist gegenüber der Beschwerde subsidiär (Art. 36
VGG; dazu etwa MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.1 f.). Da vorliegend
nicht von einem eigentlichen Koordinationsverhältnis zwischen dem Bund und der
Beschwerdeführerin, sondern von einer beschwerdefähigen autoritativen
Entscheidbefugnis des Bundesamts auszugehen ist, bleibt auch aus diesem Grund
kein Raum für eine Klage (vgl. im Übrigen E. 3.3).
4.9 Demnach hat das Bundesamt seinen Genehmigungswiderruf zu Recht als
Verfügung bezeichnet und mit einer entsprechenden Rechtsmittelbelehrung
versehen.
5.
5.1 Damit erweist sich die Beschwerde als begründet. Sie ist gutzuheissen,
soweit darauf eingetreten werden kann (dazu E. 1.2), und der angefochtene
Entscheid muss aufgehoben werden. Die Angelegenheit ist an das
Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen. Dabei wird die Vorinstanz die bei ihr erhobene Beschwerde nicht
mangels Verfügungsqualität des Entscheides des Bundesamtes als unzulässig
beurteilen dürfen.
5.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4
BGG). Hingegen hat das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung der
Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte
Parteientschädigung zu entrichten (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. April 2008 wird aufgehoben. Die Sache wird
an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung hat der Beschwerdeführerin
für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von
Fr. 2'000.-- zu entrichten.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für wirtschaftliche
Landesversorgung sowie dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 2. Dezember 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Uebersax