II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.370/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_370/2008
{T 0/2}
Arrêt du 9 septembre 2008
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Aubry Girardin et Donzallaz.
Greffier: M. Addy.
Parties
X.________, recourante,
représentée par Me Gilles-Antoine Hofstetter, avocat,
contre
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du canton de Vaud,
rue de la Barre 8, 1014 Lausanne.
Objet
Demande d'équivalence,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal du canton de Vaud du 14 avril 2008.
Faits:
A.
Au bénéfice notamment d'un diplôme de danseuse et d'un certificat de piano et
de solfège décernés à l'étranger ainsi que d'une expérience professionnelle en
matière d'enseignement dans des établissements scolaires vaudois, X.________ a
présenté, le 15 juin 2004, une demande en vue d'obtenir une attestation
d'équivalence de sa formation pour donner des cours de rythmique à des élèves
de 4 à 6 ans "au même titre que le titulaire d'un diplôme Jacques-Dalcroze."
Par décision du 11 octobre 2004, confirmée le 8 mars 2005 à la suite d'un
réexamen, le Département de la formation et de la jeunesse du canton de Vaud
(ci-après: le Département cantonal) a rejeté la demande d'équivalence déposée
par X.________. Cette dernière a recouru contre les décisions de refus
précitées, en concluant à ce "qu'un plein droit à [son] traitement soit
reconnu". Par arrêt du 30 mai 2006, le Tribunal administratif du canton de Vaud
(devenu le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal; ci-après: le Tribunal cantonal) a admis le recours, annulé
la décision du Département cantonal du 8 mars 2005 et renvoyé la cause à cette
autorité pour nouvelle décision. En bref, les juges ont estimé que
l'administration ne pouvait pas se contenter de constater que X.________
n'était pas au bénéfice des titres pédagogiques en principe requis pour
enseigner dans l'école publique vaudoise, mais devait également vérifier si la
formation de l'intéressée n'était pas comparable à la licence Jacques-Dalcroze,
certificat dont l'équivalence était reconnue de manière générale pour donner
des cours de rythmique.
A la suite de l'arrêt de renvoi précité, le Département cantonal, statuant à
nouveau sur la demande de X.________, a rendu le 1er février 2007 une décision
dont les deux derniers paragraphes ont la teneur suivante:
"Au vu de ce qui précède, et considérant la qualité de la formation attestée
par les divers diplômes figurant au dossier, dont vous pouvez vous prévaloir,
le Département décide que votre formation peut être reconnue comme suffisante
pour l'enseignement de la rythmique au sens de l'art. 100 al. 3 RLS.
Au vu de ce qui précède, vous pouvez prétendre à un salaire identique à celui
d'une maîtresse de rythmique titulaire de la licence Jacques-Dalcroze à compter
de la date de la décision de reconnaissance, soit le 1er février 2007, dans la
mesure où vous êtes liée à l'Etat de Vaud par un contrat de travail à cette
date ou postérieurement à celle-ci."
B.
X.________ a recouru, par acte du 5 mars 2007, contre la décision du
Département cantonal du 1er février 2007, dont elle a requis la réforme, en ce
sens que la reconnaissance d'équivalence de sa formation "soit effective
rétroactivement dès septembre 2003, et que la différence de salaire, au total
CHF 10.225,80 brut, [lui] soit dès lors versée."
Le Département cantonal a conclu à l'irrecevabilité du recours, estimant que
les prétentions salariales prises dans les conclusions n'étaient pas de la
compétence du Tribunal cantonal, mais devaient faire l'objet d'une action
devant la juridiction prud'homale compétente.
A la suite de la détermination du Département cantonal, X.________ a modifié
ses réquisitions (observations complémentaires du 27 août 2007). Elle a conclu
à l'annulation de la décision attaquée, respectivement à sa réforme, en ce sens
que la reconnaissance de sa formation prenne effet dès le début de son
engagement à l'Etat de Vaud (en septembre 2003), subsidiairement à partir du
dépôt de la demande d'équivalence (juin 2004), le dossier devant pour le
surplus être renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle examine ses prétentions
salariales.
Par arrêt du 14 avril 2008, le Tribunal cantonal a déclaré le recours
irrecevable, faute de décision attaquable sur le point litigieux et vu le
caractère "essentiellement pécuniaire" des conclusions qui pouvaient et
devaient être soulevées devant le juge civil compétent, mais échappaient au
contentieux administratif.
C.
X.________ forme un "recours en matière de droit public et constitutionnel"
contre l'arrêt précité du Tribunal cantonal. A titre principal, elle requiert
la réforme de la décision du Département cantonal du 1er février 2007, dans le
même sens que sa conclusion principale prise (après modification) en procédure
cantonale. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué
et au renvoi du dossier au
Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle se
plaint d'arbitraire dans l'application du droit cantonal de procédure.
Le Département cantonal conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement
à son rejet. Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de son arrêt.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il
revoit donc librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATF
133 I 185 consid. 2 p. 188 et les arrêts cités).
1.1 Sous réserve d'hypothèses non pertinentes pour le présent cas (cf. art. 82
let. b et c LTF), le recours en matière de droit public n'est ouvert qu'à
l'encontre des décisions rendues dans des causes de droit public (art. 82 let.
a LTF).
C'est le droit qui régit l'affaire au fond, à l'exception du droit de
procédure, qui détermine la voie de droit à suivre (cf. arrêt 2C_18/2007 du 2
juillet 2007, consid. 2). L'objet de la contestation porte ici sur
l'attestation d'équivalence de formation délivrée à la recourante pour
enseigner la rythmique dans l'école publique vaudoise; est plus
particulièrement litigieux le moment à partir duquel prend effet cette
attestation qui est fondée sur les art. 100 ss du règlement cantonal
d'application du 25 juin 1997 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (RS/VD
400.01.1; RLS). Vu la nature des normes cantonales applicables, la cause
ressortit donc au droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF.
1.2 Par ailleurs, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée.
En particulier, la décision n'a pas trait à une question relevant des rapports
de travail au sens de l'art. 83 let. g LTF. Le Département cantonal n'est en
effet pas partie à la présente procédure en qualité d'employeur, mais au titre
d'autorité compétente pour délivrer ou refuser des attestations d'équivalence
au sens des art. 100 ss RLS. Il s'ensuit également que, contrairement à
l'opinion du Département cantonal, il n'y a pas lieu d'examiner si la valeur
litigieuse prévue à l'art. 85 al. 1 let. b LTF pour les contestations
pécuniaires en matière de rapports de travail est atteinte.
1.3 En raison de l'effet dévolutif complet attaché au recours qu'elle avait
formé devant le Tribunal cantonal (cf. ATF 126 II 300 consid. 2a p. 302 s.), la
recourante ne peut pas conclure, comme elle le fait, à l'annulation de la
décision du Département cantonal. Elle ne saurait non plus former des
conclusions allant au-delà de l'objet du litige. Or, en l'espèce, les juges
cantonaux ont refusé d'entrer en matière sur son recours. A ce stade de la
procédure, seule cette question de recevabilité peut donc être portée devant le
Tribunal fédéral qui n'a pas à examiner le fond de la contestation. En cas
d'admission du recours, la cause devra être renvoyée au Tribunal cantonal pour
qu'il entre en matière sur le recours et statue au fond. Dans la mesure où la
recourante demande que son attestation d'équivalence prenne effet dès 2003,
elle prend ainsi des conclusions sur le fond qui ne sont pas recevables. En
conséquence, seules sont admissibles ses conclusions subsidiaires tendant à
l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
1.4 Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la recourante a qualité
pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Destinataire de l'arrêt attaqué,
elle est en effet particulièrement touchée par cette décision qui déclare son
recours irrecevable. Elle peut également se prévaloir d'un intérêt digne de
protection à faire constater qu'en refusant d'entrer en matière sur son
recours, les juges cantonaux ont violé, au sens de l'art. 95 LTF (sur les
griefs pouvant être formés à ce titre, cf. infra consid. 2.2), ses droits de
partie et d'accès à la justice garantis notamment par la procédure cantonale,
afin d'obtenir l'examen de ses griefs (cf. arrêts 1C_109/2007 du 30 août 2007,
consid. 2.4 et 1C_82/2007 du 19 novembre 2007, consid. 1.2). En revanche, de la
même manière qu'elle ne peut, à ce stade de la procédure, prendre de
conclusions sur le fond de la cause, elle n'est pas légitimée à développer des
griefs à cet égard.
1.5 Pour le surplus, formé en temps utile et dans les formes prescrites contre
la décision d'une autorité de dernière instance cantonale, le présent recours
est recevable comme recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss
LTF - et donc irrecevable comme recours constitutionnel subsidiaire autant
qu'il devrait également, selon son intitulé, être considéré comme tel (cf. art.
113 LTF a contrario).
2.
2.1 Le Tribunal cantonal a déclaré le recours irrecevable pour un double motif.
D'une part, il a estimé que la clause contestée par la recourante (sur cette
clause, cf. infra consid. 3.2) n'était pas une décision pouvant faire l'objet
d'un recours au sens de l'art. 29 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives (RS/VD 173.36; LJPA). D'autre
part, il a jugé qu'en raison de leur caractère essentiellement pécuniaire, les
conclusions de la recourante relevaient en toute hypothèse de la seule
compétence du juge civil en vertu de l'art. 1er al. 3 LJPA.
Comme l'arrêt attaqué repose sur deux motifs distincts qui suffisent chacun à
justifier l'irrecevabilité prononcée par le Tribunal cantonal, le recours n'est
recevable qu'autant qu'il contienne des griefs dirigés contre chacun des motifs
retenus par les premiers juges (cf. ATF 133 IV 119 consid. 6.3 p. 121). Tel est
bien le cas en l'espèce (sur ces griefs, cf. infra consid. 3 et 4).
2.2 Selon l'art. 95 LTF, le recours (ordinaire) au Tribunal fédéral peut être
formé notamment pour violation du droit fédéral (let. a), qui comprend les
droits constitutionnels des citoyens. En revanche, sauf exceptions non
pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. d LTF), les dispositions cantonales
ne peuvent pas être attaquées directement comme telles devant le Tribunal
fédéral (art. 95 LTF a contrario). Il est néanmoins possible de faire valoir
que leur application consacre une violation du droit fédéral, comme la
protection contre l'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou la garantie d'autres
droits constitutionnels (cf. ATF 133 III 462 consid. 2.3 p. 466). Le Tribunal
fédéral n'examine cependant de tels moyens que s'ils sont formulés conformément
aux exigences de motivation qualifiées prévues à l'art. 106 al. 2 LTF, qui
valent en particulier pour le grief d'arbitraire (cf. ATF 133 III 639 consid. 2
p. 639 s.; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254).
Par conséquent, dans la mesure où, en l'espèce, la recourante se plaint
d'arbitraire dans l'application du droit cantonal, il lui appartient de
démontrer par une argumentation circonstanciée et précise en quoi la décision
attaquée consacrerait - dans son résultat et pas seulement dans sa motivation -
une solution insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation
effective, méconnaîtrait gravement une norme ou un principe juridique clair et
indiscuté, ou heurterait de manière choquante le sentiment de la justice ou de
l'équité (cf. arrêt 1C_380/2007 du 19 mai 2008, consid. 2.2 et 2.3 destinés à
la publication; ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261 s.; ATF 129 I 113 consid. 2.1
p. 120 et les arrêts cités).
3.
3.1 En premier lieu, le Tribunal cantonal a retenu que l'autorité intimée
pouvait seulement, en vertu de l'art. 29 al. 1 et 2 LJPA et des art. 100 et 101
RLS, se prononcer sur la question de l'équivalence de la formation litigieuse,
mais non sur les conséquences à en tirer sur les rapports de travail, notamment
quant à "un éventuel effet rétroactif sur le plan salarial." Les premiers juges
ont estimé qu'il n'y avait dès lors pas de décision attaquable sur ce dernier
point qui figure dans l'attestation d'équivalence "à titre d'information et par
souci de donner à la requérante une vision complète de [sa] situation", sans
nullement préjuger de ses prétentions envers son employeur.
Selon la recourante, une telle position est arbitraire, car le point de savoir
à partir de quand une décision produit des effets fait partie intégrante de
celle-ci.
3.2 L'art. 29 LJPA définit la notion de décision pouvant faire l'objet d'un
recours cantonal de la même manière que l'art. 5 PA le fait au plan fédéral
(cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 77). Entre
notamment dans cette définition toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce et ayant pour objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits
ou des obligations, soit de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de tels droits ou obligations (art. 29 al. 2 let. a et b LJPA). La notion de
décision implique donc la création d'un rapport juridique obligatoire et
contraignant entre l'autorité et l'administré (cf. ATF 121 II 473 consid. 2a p.
477). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
renseignements ou des recommandations n'entrent pas dans la catégorie des
décisions (cf. ATF 121 II 473 consid. 2c p. 479).
En l'espèce, la clause litigieuse prévoit que la recourante "peut prétendre à
un salaire identique à celui d'une maîtresse de rythmique titulaire de la
licence Jacques-Dalcroze à compter de la date de la décision de reconnaissance,
soit le 1er février 2007, dans la mesure où [l'intéressée est] liée à l'Etat de
Vaud par un contrat de travail à cette date ou postérieurement à celle-ci." Les
termes utilisés par le Département cantonal sont clairs et ne laissent guère de
doute sur le caractère obligatoire et contraignant des droits qui y sont
mentionnés. De plus, ceux-ci figurent dans le dispositif de la décision,
introduit par l'expression "au vu de ce qui précède", qui est en principe seul
susceptible d'acquérir l'autorité de la chose décidée (cf. André Grisel, Traité
de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 187).
Aussi bien à la forme qu'au fond, on ne saurait donc, contrairement à l'avis du
Tribunal cantonal, interpréter le point litigieux de la décision comme un
simple obiter dictum destiné à renseigner la recourante sur ses droits. Dans la
mesure où cette partie de la décision constate sans ambiguïté l'existence et
l'étendue des droits attachés à l'équivalence de formation, elle emporte au
contraire les effets d'une décision pouvant faire l'objet d'un recours au sens
de l'art. 29 LJPA. Par conséquent, le Tribunal cantonal est tombé dans
l'arbitraire en refusant d'entrer en matière sur le recours en raison de
l'absence de décision attaquable sur le point litigieux.
3.3 Certes, comme il n'en avait apparemment pas la compétence, le Département
cantonal n'aurait pas dû, en réglant le moment auquel la reconnaissance prend
effet, faire référence aux possibles conséquences de sa décision sur les
prétentions salariales de la recourante. Cette circonstance n'était toutefois
pas de nature à justifier l'irrecevabilité du recours. Au contraire, si le
Tribunal cantonal estimait que l'autorité intimée avait statué sur une question
sortant de ses attributions, il devait entrer en matière sur le recours et
annuler ou modifier ce point de la décision.
Quoi qu'il en soit, du moment qu'il lui appartenait, comme l'ont constaté les
premiers juges, de délivrer l'attestation d'équivalence litigieuse, le
Département cantonal était aussi habilité à préciser, ainsi qu'il l'a fait, si
sa décision était rendue avec effet ex nunc ou ex tunc. On ne voit en effet pas
quelle autre autorité pouvait ou pourrait trancher à titre principal, sans
préjudice des éventuelles conséquences salariales pouvant en découler, les
effets dans le temps de l'attestation d'équivalence. Cette question relève du
droit administratif et fait partie intégrante de la décision, même si elle n'en
constitue qu'un aspect. En particulier, un juge civil ne pourrait se prononcer
sur ce point, le cas échéant, qu'à titre préjudiciel. Or, dans la mesure où
l'autorité normalement compétente pour attester une équivalence de formation a
fixé le moment à partir duquel celle-ci déploie ses effets, le juge civil sera
lié, sauf exception, par la décision administrative, conformément aux principes
généraux admis en matière de contrôle préjudiciel des décisions administratives
(cf., parmi de nombreuses références, Thibault Blanchard, Le partage du
contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, Thèse
Lausanne 2005, p. 220; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5ème éd., Zurich 2006, no 72 ss; Pierre Moor, Droit
administratif, 2ème éd., Berne 1994, p. 277 ss; Grisel, op. cit., p. 187 ss).
Autrement dit, si elle ne contestait pas immédiatement la décision du
Département cantonal, la recourante risquait, comme elle le relève à juste
raison, de se voir ultérieurement opposer celle-ci à titre préjudiciel par la
justice civile en cas d'action en paiement nécessitant de déterminer à partir
de quand sa formation était reconnue dans le canton de Vaud. Dans la mesure où
le recours portait sur l'absence d'effet rétroactif de la décision
d'équivalence, le Tribunal cantonal ne pouvait donc se dispenser de l'examiner.
Sous cet angle également, l'arrêt attaqué se révèle arbitraire en tant qu'il
revient, implicitement, à dénier à l'intéressée un intérêt digne de protection
à recourir sur le plan cantonal (cf. art. 37 LJPA, dont la portée correspond à
l'art. 89 al. 1 let. c LTF; cf. arrêt 1P.70/2005 du 22 avril 2005, consid. 3.2
et la référence citée à la jurisprudence cantonale).
4.
4.1 Le Tribunal cantonal a également refusé d'entrer en matière sur le recours
au motif que les conclusions prises par la recourante, de nature
"essentiellement pécuniaire", échappaient au contentieux administratif et ne
pouvaient être soulevées que par la voie d'une action en paiement devant le
juge civil compétent en vertu notamment de l'art. 1er al. 3 LPJA et de la
jurisprudence cantonale rendue à propos de cette disposition.
La recourante soutient que les premiers juges ont adopté une motivation
insoutenable, en omettant qu'elle avait précisé ses conclusions durant
l'échange d'écritures.
4.2 L'art. 1er al. 3 LJPA prévoit que les actions d'ordre patrimonial intentées
pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal
sont exclues du champ d'application de la loi. Selon l'arrêt attaqué, il en
découle qu'un fonctionnaire ne peut, sous réserve d'exception, élever une
prétention pécuniaire contre la collectivité qui l'emploie que par la voie
d'une action civile.
4.3 Dans ses premières conclusions (recours du 5 mars 2007), la recourante
avait demandé au Tribunal cantonal de réformer la décision attaquée, en ce sens
que la reconnaissance d'équivalence de sa formation "soit effective
rétroactivement dès septembre 2003, et que la différence de salaire, au total
CHF 10.225,80 brut, [lui] soit dès lors versée." Elle les a ensuite précisées
et a conclu à l'annulation de la décision attaquée, respectivement à sa
réforme, en ce sens que la reconnaissance de sa formation prenne effet dès le
début de son engagement à l'Etat de Vaud (en septembre 2003), subsidiairement à
partir du dépôt de la demande d'équivalence (juin 2004), "le dossier étant au
surplus renvoyé à l'intimé pour examen du droit au salaire de la recourante
dans le sens des considérants."
Les premières conclusions prises par la recourante en procédure cantonale
tendent certes partiellement au versement d'une somme d'argent. Mais elles
visent également à faire constater que la formation doit être reconnue avec
effet rétroactif au mois de septembre 2003. Pour ce motif déjà, la
qualification des premiers juges concernant le caractère essentiellement
pécuniaire des conclusions de la recourante prête à discussion. Quoi qu'il en
soit, le Tribunal cantonal n'a émis aucune réserve sur le droit de la
recourante de préciser, comme elle l'a fait, ses conclusions en cours de
procédure. Or, celles-ci ne portent, après modification, plus du tout sur le
versement d'une somme d'argent, mais visent simplement à faire déterminer le
moment à partir duquel la reconnaissance de sa formation prend effet, les
questions salariales étant renvoyées à l'autorité compétente "pour examen".
Par conséquent, en jugeant qu'elles étaient de nature essentiellement
pécuniaire, le Tribunal cantonal a qualifié d'une manière insoutenable les
conclusions litigieuses, en contradiction manifeste avec le contenu effectif
des réquisitions de la recourante, surtout après que cette dernière les eut
précisées. Les premiers juges sont donc, là aussi, tombés dans l'arbitraire en
déclarant le recours irrecevable pour ce motif.
5.
Il suit de ce qui précède que, dans la mesure où il est recevable, le recours
doit être admis et l'arrêt attaqué annulé, la cause étant renvoyée au Tribunal
cantonal pour qu'il entre en matière sur le fond de la contestation. Il
appartiendra aux premiers juges de trancher le point de savoir si, comme en a
décidé le Département cantonal, l'attestation d'équivalence litigieuse doit
être reconnue dans le canton de Vaud seulement à partir du prononcé de sa
décision (effet ex nunc) ou si, comme le soutient la recourante, une telle
reconnaissance prend effet plus tôt, par exemple au moment du dépôt de la
demande (effet ex tunc).
Comme l'autorité intimée succombe, il n'est pas perçu de frais judiciaires
(art. 66 al. 4 LTF). La recourante, assistée d'un avocat, a droit à des dépens,
à la charge de l'Etat de Vaud (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable et l'arrêt attaqué est
annulé. La cause est renvoyée pour nouvelle décision à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à la recourante à titre de dépens, à la
charge de l'Etat de Vaud.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département
de la formation, de la jeunesse et de la culture ainsi qu'à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 9 septembre 2008
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Merkli Addy