II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.283/2008
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_283/2008 /ber
Urteil vom 11. August 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Zollikon, Postfach 212, 8702 Zollikon,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Juchler,
Grossmünsterplatz 8, 8001 Zürich.
Gegenstand
Art. 8 und 9 BV (Bemessung von Kanalisationsanschlussgebühren)
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, vom 7. Februar 2008.
Sachverhalt:
A.
X.________ erstellte Ende der Neunzigerjahre an der A.-Strasse in Zollikon ein
Mehrfamilienhaus mit unterirdischer Garage. Am 27. März 2001 stellte ihm die
Gemeinde Zollikon die Rechnung für die Kanalisationsanschlussgebühr von Fr.
30'069.90 zu. X.________ setzte sich dagegen auf dem Rechtsmittelweg zur Wehr.
Das Bundesgericht hiess am 18. Mai 2005 seine staatsrechtliche Beschwerde -
soweit sie die Kanalisationsanschlussgebühr betraf - gut (Verfahren 2P.223/
2004).
Der Bezirksrat Meilen wies in der Folge den von X.________ gegen die
Kanalisationsanschlussgebühr ergriffenen Rekurs erneut ab und trat auf seinen
Antrag auf Ersatz der Investitionen in den Überschwemmungsschutz von Fr.
30'000.-- nicht ein. Die hiegegen erhobene Beschwerde blieb gemäss Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. Februar 2008 erfolglos.
B.
X.________ beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vom 11. April 2008, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
7. Februar 2008 aufzuheben und die Gemeinde Zollikon zu verpflichten, ihm die
entstandenen Kosten für das Rückhaltebecken von Fr. 18'260.-- zu ersetzen oder
bei der Berechnung der Anschlussgebühren in Anschlag zu bringen. Ebenso sei der
Wert der nutzlos gewordenen Investitionen in den Überschwemmungsschutz von Fr.
30'000.-- zu ersetzen oder bei der Berechnung der Anschlussgebühren in Anschlag
zu bringen. Ausserdem stellt X.________ zwei Feststellungsbegehren.
C.
Die Gemeinde Zollikon und das Verwaltungsgericht stellen den Antrag, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
Die fristgerecht eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist gemäss Art. 82 ff. BGG grundsätzlich zulässig. Allerdings
kommt den Feststellungsbegehren neben den gestellten anderen Anträgen keine
selbständige Bedeutung zu (vgl. BGE 126 II 300 E. 2c S. 303 f.). Es ist deshalb
darauf nicht einzutreten.
Dasselbe gilt für den Antrag auf Ersatz bzw. Anrechnung der Investitionen in
den Überschwemmungsschutz. Nach Auffassung der kantonalen Behörden ist dieses
Begehren neu und liegt ausserhalb des Streitgegenstands, weshalb darauf nicht
einzutreten war. Das Verwaltungsgericht bestätigt diese Auffassung und
begründet sie näher. Der Beschwerdeführer setzt sich mit den vorinstanzlichen
Erwägungen nicht auseinander und zeigt nicht auf, inwiefern der angefochtene
Entscheid auf einer verfassungswidrigen Anwendung des kantonalen
Verfahrensrechts beruhen sollte. Seine Rechtsschrift erfüllt daher in diesem
Punkt die Begründungsanforderungen gemäss Art. 42 Abs. 2 in Verbindung mit Art.
106 Abs. 2 BGG nicht (vgl. Urteil 2C_248/2007 vom 9. August 2007, E. 2).
2.
2.1 Die Erwägungen des bundesgerichtlichen Entscheids vom 18. Mai 2005 sind bei
der Neubeurteilung für die Vorinstanzen, aber auch für das Bundesgericht selber
bindend (BGE 133 III 201 E. 4.2 S. 208 mit Hinweisen). Auf die bereits darin
beurteilten Punkte ist nicht mehr zurückzukommen. Vielmehr beschränkt sich der
Streitgegenstand auf die Fragen, zu denen nach den bundesgerichtlichen
Erwägungen weitere Beweiserhebungen vorzunehmen waren.
2.2 Das Bundesgericht erklärt im genannten Urteil (E. 4.6 und 4.7), dass aus
Gründen der Rechtsgleichheit eine Reduktion der Anschlussgebühr geboten sein
kann, wenn der Beschwerdeführer ein Rückhaltebecken erstellen musste, weil die
Kanalisation im Gebiet seines Grundstücks bei der Baubewilligungserteilung
ungenügend dimensioniert war. Deshalb sei abzuklären, ob der Bau des
Retentionsbeckens nach der heutigen kommunalen Praxis zu den ordentlicherweise
dem Eigentümer obliegenden und von ihm zu finanzierenden Massnahmen gehöre oder
ob diese private Vorkehr bloss infolge eines vorschriftswidrigen Ungenügens der
öffentlichen Entwässerungsanlage ausnahmsweise der Bauherrschaft auferlegt
werde. Sollte Letzteres zutreffen, wäre diesem Umstand bei der Bemessung der
Anschlussgebühr Rechnung zu tragen.
Zur Begründung verweist das Bundesgericht auf einen früheren Entscheid vom 27.
Februar 1997 (2P.340/1995, dortige E. 5). Danach hat derjenige, welcher der
öffentlichen Kanalisation Abwasser zuführt, sowohl in qualitativer als auch in
quantitativer Hinsicht die Einleitungsbedingungen einzuhalten. Massnahmen,
deren Notwendigkeit sich einzig daraus ergibt, dass auf dem Grundstück zu stark
verschmutztes oder zu grosse Mengen Abwasser anfallen, liegen im
Verantwortungsbereich des Grundeigentümers. Insoweit ist es mit der
Rechtsgleichheit zu vereinbaren, wenn dieser für Vorkehrungen selber aufkommen
muss, mit denen aussergewöhnlich grosse Abwassermengen vorläufig zurückgehalten
und hernach in dosierter Form dem öffentlichen Kanalsystem zugeleitet werden
können. Denn dieser Grundeigentümer profitiert von der öffentlichen
Infrastruktur nicht weniger als andere Benützer, bei denen von vornherein
lediglich reglementskonforme Abwassermengen anfallen. Wenn jedoch das
öffentliche Leitungssystem an einem Ort ohne sachlichen Grund kleiner
dimensioniert ist als in anderen vergleichbaren Gebieten oder wenn es den
massgeblichen Vorschriften nicht entspricht und aus diesen Gründen
Retentionsmassnahmen erforderlich sind, hat der betroffene Grundeigentümer aus
Gründen der rechtsgleichen Behandlung Anspruch auf eine Reduktion der
Anschlussgebühr. Denn in diesen Fällen kann er der Kanalisation nicht die
gleichen Abwassermengen zuführen wie andere Grundeigentümer.
3.
3.1 Die kantonalen Instanzen stellen zunächst fest, dass die Kanalisation im
Zeitpunkt der Baubewilligung ungenügend dimensioniert war. Sie beziehen sich
dabei auf den Bericht des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom
19. Dezember 2006, wonach die hydraulische Kapazität des damals vorhandenen
Mischwasserkanals (NW 600 mm) in der A.-Strasse massiv überschritten war
(Regenwassermenge rechnerisch: 1'796 l/sec.; Kapazität: 569 l/sec.) und er
gemäss dem Generellen Kanalisationsprojekt (GKP) 1985 durch einen grösseren (NW
1000 mm) hätte ersetzt werden sollen. Sie halten jedoch weiter fest, dass der
Beschwerdeführer nicht allein wegen der ungenügenden Dimensionierung der
Kanalisation ein Retentionsbecken habe erstellen müssen; vielmehr habe es einer
kommunalen Praxis entsprochen, die Bauherren zu verpflichten, unter gewissen
Voraussetzungen Retentionsmassnahmen zu treffen. Da somit solche Vorkehrungen
nicht nur ausnahmsweise verlangt würden, sei eine Reduktion der Anschlussgebühr
aus Gründen der Rechtsgleichheit nicht geboten.
3.2 Der Beschwerdeführer kritisiert die vorinstanzlichen
Sachverhaltsfeststellungen in verschiedenen Punkten als willkürlich. Er
beanstandet indessen nicht die Erhebung der - aktenmässig durchgehend belegten
- Tatsachen, sondern die rechtlichen Folgerungen, welche die Vorinstanz daraus
zieht. Nach seiner Auffassung missachtet das angefochtene Urteil die
bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid vom 18. Mai 2005. Die Verweigerung
einer Gebührenreduktion verletze nach den getroffenen Abklärungen den Grundsatz
der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV).
4.
Eine Reduktion der Anschlussgebühr ist - wie erwähnt - aus Gründen der
Rechtsgleichheit geboten, wenn ein Grundeigentümer Retentionsmassnahmen
ergreifen muss, weil das öffentliche Kanalsystem ungenügend oder ohne
sachlichen Grund kleiner dimensioniert ist als in vergleichbaren anderen
Gebieten.
4.1 Die kantonalen Instanzen anerkennen den unzureichenden Ausbau der
Kanalisation in der A.-Strasse zum Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung. Sie
erachten diesen Umstand aber nicht als ausschlaggebend, weil der
Beschwerdeführer nach ihrer Auffassung gemäss der damaligen Praxis ohnehin ein
Retentionsbecken hätte bauen müssen. So habe die Gemeinde eine Liste vorgelegt,
aus der hervorgehe, dass in rund fünfzig Fällen Retentionsmassnahmen erstellt
wurden. Allerdings handelte es sich dabei meist um weniger umfangreiche
Vorkehrungen; nur in sieben Fällen wurde ein Retentionsbecken gebaut. Ausserdem
ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen auf den angegebenen Grundstücken
Rückhaltemassnahmen verlangt wurden. Im Entscheid des Bezirksrats vom 5. Juni
2007, auf den die Vorinstanz verweist, wird dazu lediglich festgehalten, dass
die Gemeinde den Bauherren solche Vorkehrungen "bei einer entsprechenden
Notwendigkeit" auferlege und dass sie beim Beschwerdeführer eine solche
Notwendigkeit bejaht habe. Weiter übernimmt die Vorinstanz auch die
bezirksrätliche Auffassung, es sei unerheblich, dass an der A.-Strasse trotz
vieler Neubauten nur vom Beschwerdeführer ein Retentionsbecken erstellt wurde.
Die von der Gemeinde aufgelisteten Fälle belegen zwar, dass
Retentionsmassnahmen nicht nur ganz ausnahmsweise verlangt werden. Wenn die
Vorinstanz ausführt, dass in dieser Situation aus Gründen der Rechtsgleichheit
keine Reduktion der Anschlussgebühr verlangt werden könne, verkennt sie aber
die Tragweite der bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid vom 18. Mai 2005.
Aus den getroffenen Erhebungen geht nicht hervor, dass die Gemeinde vom
Beschwerdeführer auch bei genügender Dimensionierung der Kanalisation in der
A.-Strasse den Bau eines Retentionsbeckens verlangt hätte. Es ist auch nicht
ersichtlich, woraus sich die vom Bezirksrat erwähnte "entsprechende
Notwendigkeit" für eine solche Massnahme ergeben hätte. Der blosse Umstand,
dass in verschiedenen Einzelfällen mehr oder weniger weitreichende
Rückhaltevorkehrungen getroffen wurden, belegt noch nicht, dass diese zu den
"ordentlicherweise dem Eigentümer obliegenden und von ihm zu finanzierenden
Massnahmen" im Sinne des ersten bundesgerichtlichen Entscheids (2P.223/2004, E.
4.7) gehören und deshalb eine Reduktion der Anschlussgebühr des
Beschwerdeführers ausschliessen. Es ist vielmehr offenkundig, dass die Gemeinde
nicht allen Grundeigentümern - und zwar auch nicht allen in bestimmten Gebieten
- Retentionsmassnahmen auferlegte. Das ergibt sich zudem aus dem Umstand, dass
das bei der Baubewilligungserteilung geltende GKP 1985 eine Retention im Gebiet
der A.Strasse nicht vorsah.
4.2 Die Gemeinde macht geltend, sie habe schon zu jener Zeit direkt gestützt
auf Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer (GSchG; SR 814.20) von den Grundeigentümern Rückhaltemassnahmen
verlangt.
Eine zweckmässige und rechtsgleiche Anordnung solcher Vorkehren setzt aber eine
kommunale Entwässerungsplanung voraus. Gebiete mit ganz oder teilweise
vorgeschriebener Versickerung bzw. notwendigen Retentionsmassnahmen sind
deshalb räumlich auszuscheiden (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung
vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201] bzw. Art. 11 der davor geltenden
Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972, AS 1972 S. 967, in der
Fassung vom 27. Oktober 1993, AS 1993 S. 3022). Die Gemeinde erfüllt diese
Pflicht in ihrem neuen Generellen Entwässerungsplan (GEP) 2005. In ihm wird
denn auch für grosse Teile von Zollikon - unter anderem für die Parzelle des
Beschwerdeführers - die Versickerung bzw. die Retention des Abwassers verlangt;
das gilt jedoch eben nicht für das gesamte Gemeindegebiet.
Es wird zwar auch als zulässig erachtet, die Versickerungspflicht bzw.
Retentionsmassnahmen direkt gestützt auf Art. 7 Abs. 2 GSchG anzuordnen, wo die
Entwässerungsplanung noch nicht den neuen Anforderungen angepasst ist (Hans W.
Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Diss. Zürich 2007/2008, S. 128). In
diesem Fall muss die Gemeinde aber anhand der vorhandenen Planungsgrundlagen
sachlich begründen können, in welchen Gebieten und unter welchen Umständen sie
solche Massnahmen verlangt, weil die in Art. 7 Abs. 2 GSchG genannten Pflichten
nicht von vornherein das ganze Gemeindegebiet erfassen.
Der Gemeinde wäre es deshalb oblegen, näher aufzuzeigen, gestützt auf welche
Erwägungen sie für das Gebiet der A.-Strasse schon vor dem GEP 2005 in
genereller Weise Retentionsmassnahmen vorschrieb. Das hätte sich umso mehr
aufgedrängt, als für dieses Gebiet nach dem GKP 1985 eine solche Pflicht gerade
nicht bestand. Eine solche Begründung bringt die Gemeinde jedoch nicht vor, und
die Vorinstanzen erklären den entsprechenden Einwand des Beschwerdeführers zu
Unrecht sogar für unerheblich.
Es bestehen demnach keine ausreichenden Anhaltspunkte zur Annahme, dass die
Gemeinde dem Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung
auch bei damals ausreichender Dimensionierung der Kanalisation
Retentionsmassnahmen auferlegt hätte. Wurden diese Vorkehrungen aber wegen des
ungenügenden Ausbaus des öffentlichen Leitungsnetzes verlangt, gebietet der
Grundsatz der Rechtsgleichheit, diesem Umstand bei der Bemessung der
Anschlussgebühr Rechnung zu tragen.
Die Vorinstanz verneint demzufolge zu Unrecht einen Anspruch des
Beschwerdeführers auf eine Reduktion der Anschlussgebühr.
5.
Die Neufestsetzung der Anschlussgebühr liegt im Ermessen der Gemeinde, in
welches das Bundesgericht grundsätzlich nicht eingreift. Immerhin rechtfertigt
sich der Hinweis, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine
Gebührenreduktion in der vollen Höhe der Kosten des Retentionsbeckens hat,
falls er bei der Wahl der Rückhaltemassnahme eine gewisse Freiheit hatte und
anstelle eines Auffangbeckens auch eine günstigere Lösung hätte wählen können,
wie dies die Gemeinde behauptet. Mehr als eine Verringerung der Gebühr um einen
Drittel könnte der Beschwerdeführer in diesem Fall nicht verlangen.
6.
Die Beschwerde ist somit in dem Umfang, in dem auf sie einzutreten ist,
gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Zur Neufestsetzung der Kosten und Entschädigungen im kantonalen Verfahren ist
die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).
7.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind anteilsmässig zu verteilen; da die Gemeinde
Vermögensinteressen verficht, ist sie ebenfalls kostenpflichtig (Art. 65 und 66
Abs. 1 und 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat
praxisgemäss keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. BGE 133 III 439
E. 4 S. 446). Die Gemeinde Zollikon hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.)
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. Februar 2008 wird aufgehoben
und die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Zur
Neuregelung der Kosten und Entschädigungen im kantonalen Verfahren wird die
Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden zu einem Drittel dem
Beschwerdeführer und zu zwei Dritteln der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. August 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Merz