II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.275/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_275/2008 /zga
Urteil vom 19. Juni 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Merz.
Parteien
Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner.
Gegenstand
Art. 29 BBG und Art. 2 ff. MiVo (Anerkennung des Nachdiplomstudiums in Human
Resources der X.________),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
19. Februar 2008.
Sachverhalt:
A.
Im Juni 2005 bot die X.________ in Zürich erstmals ein Nachdiplomstudium in
Human Resources an. In der Zwischenzeit haben neun Personen den Studiengang mit
Erfolg absolviert.
Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT) lehnte am 5. Juli 2007
das Gesuch der X.________ um Anerkennung des erwähnten Nachdiplomstudiums ab.
Zugleich verfügte es, dass die Absolventen dieses Studiums kein eidgenössisches
Diplom erhielten. Die X.________ focht diesen Entscheid beim
Bundesverwaltungsgericht an. Dieses hiess ihre Beschwerde mit Urteil vom 19.
Februar 2008 gut, hob die Verfügung des BBT vom 5. Juli 2007 auf und wies die
Streitsache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das BBT zurück.
B.
Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) beantragt dem
Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9.
April 2008, das erwähnte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und
den Entscheid des BBT vom 5. Juli 2007 zu bestätigen.
C.
Die X.________ stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist mangels
Ausschlussgrundes grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 82 f. und 86 BGG). Das EVD
ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur Beschwerde berechtigt, da der von ihm
angefochtene Entscheid die Bundesgesetzgebung in seinem Aufgabenbereich
verletzen kann (vgl. Anhang zur Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. September 1998 [RVOV; SR
172.010.1]). Es hat auch die Beschwerdefrist eingehalten. Hierbei kann offen
gelassen werden, wie es sich auf den Fristenlauf auswirkt, dass die Vorinstanz
ihr Urteil nur dem BBT und nicht auch dem EVD zugestellt hat (vgl. dazu BGE 129
II 1 E. 1.2 S. 4 f.; 129 V 245 E. 1 S. 246). Selbst wenn davon ausgegangen
wird, dass die Frist für das EVD bereits nach der Urteilseröffnung beim BBT am
25. Februar 2008 zu laufen begann, endete sie wegen des Stillstands zur
Osterzeit erst am 10. April 2008 (vgl. Art. 44 Abs. 1, Art. 46 Abs. 1 lit. a,
Art. 48 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab, sondern weist
die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das BBT zurück. Nach
der Regelung des Bundesgerichtsgesetzes stellt ein solcher
Rückweisungsentscheid keinen Endentscheid dar, sondern einen Zwischenentscheid,
gegen welchen die Beschwerde nur unter den Voraussetzungen des Art. 93 BGG
zulässig ist. Nach der Praxis hat ein Rückweisungsentscheid für die
Verwaltungsbehörde, die gestützt hierauf neu zu verfügen hat, einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zur
Folge. Er kann daher von dieser Behörde beim Bundesgericht angefochten werden
(vgl. BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412; 133 V 477 E. 4 und 5 S.480 ff. mit
Hinweisen).
Allerdings ist hier nicht das EVD, sondern das ihr untergeordnete BBT die
Behörde, die neu verfügen muss. Doch das BBT ist in der vorliegenden
Angelegenheit vor Bundesgericht im Gegensatz zum EVD von vornherein nicht
beschwerdebefugt. Daher muss die erwähnte Praxis entsprechend für das EVD
gelten. Andernfalls könnten die im Rückweisungsentscheid vom
Bundesverwaltungsgericht beurteilten Rechtsfragen nicht mehr einer Überprüfung
durch das Bundesgericht unterzogen werden, falls die Adressaten der neu zu
erlassenden Verfügung diese akzeptieren: Dem EVD würde hier nämlich die
Legitimation zur Beschwerdeführung beim Bundesverwaltungsgericht fehlen (vgl.
Art. 37 VVG in Verbindung mit Art. 48 VwVG, Art. 61 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung [Berufsbildungsgesetz, BBG; SR
412.10]; Michael Beusch/André Moser/Lorenz Kneubühler, Ausgewählte prozessuale
Fragen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, ZBl 109/2008 S. 19-21);
insoweit wäre ihm dann auch der Weg an das Bundesgericht versperrt, da nur ein
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts und nicht des BBT Anfechtungsobjekt
sein kann (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Demzufolge ist hier auf die
Beschwerde des EVD gegen den Rückweisungsentscheid einzutreten.
2.
2.1 Das Nachdiplomstudium, um dessen eidgenössische Anerkennung die
Beschwerdegegnerin ersucht, zählt zur höheren Berufsbildung. Mangels Regelung
in anderen Bundesgesetzen gilt dafür das erwähnte Bundesgesetz vom 13. Dezember
2002 über die Berufsbildung (vgl. dortigen Art. 2 BBG). Gemäss Art. 26 Abs. 1
BBG dient die höhere Berufsbildung auf der Tertiärstufe der Vermittlung und dem
Erwerb von Qualifikationen, die für die Ausübung einer anspruchs- oder einer
verantwortungsvolleren Berufstätigkeit erforderlich sind. Sie besteht aus
Bildungsangeboten ausserhalb des Hochschulbereichs, die eng mit der beruflichen
Praxis verbunden sind. Der Bund sieht zwei Formen der höheren Berufsbildung
vor: einerseits die eidgenössischen Berufs- und höheren Fachprüfungen (Art. 27
lit. a BBG) und anderseits die eidgenössisch anerkannte Bildung an einer
höheren Fachschule (Art. 27 lit. b BBG).
2.2 Die zuerst genannten eidgenössischen Prüfungen nach Art. 27 lit. a BBG
werden von den zuständigen Organisationen der Arbeitswelt in eigener
Verantwortung durchgeführt (vgl. Botschaft vom 7. September 2000 zu einem neuen
Bundesgesetz über die Berufsbildung, BBl 2000 S. 5755 zu Art. 32). Diese
Organisationen regeln die Zulassungsbedingungen, Lerninhalte,
Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel; der Bund genehmigt lediglich die
entsprechenden Vorschriften (Art. 28 Abs. 2 BBG). Der Besuch bestimmter
Lehrgänge ist nicht vorgeschrieben. Berufsverbände sowie private und
öffentliche Schulen können Vorbereitungskurse anbieten (vgl. auch Art. 28 Abs.
4 BBG).
2.3 Bei höheren Fachschulen (Art. 27 lit. b BGG) bezieht sich die
eidgenössische Anerkennung hingegen auf ganze Bildungsgänge und
Nachdiplomstudien (vgl. Art. 29 Abs. 3 BBG; BBl 2000 S. 5755 zu Art. 31).
Angeboten werden kann eine vollzeitliche Bildung von mindestens zweijähriger
Dauer oder eine berufsbegleitende, die mindestens drei Jahre dauert (Art. 29
Abs. 2 BBG). Der Absolvent erhält nach Bestehen der Prüfungen oder eines
gleichwertigen Qualifikationsverfahrens ein Diplom der Schule (Art. 44 Abs. 1
BBG). Darin wird der erlangte Abschluss mit dem Titel "dipl." und den
Ergänzungen "HF" (höhere Fachschule) bzw. "NDS HF" (Nachdiplomstudium höhere
Fachschule) aufgeführt (Art. 15 der Verordnung des EVD vom 11. März 2005 über
Mindestvorschriften für die Anerkennung von Bildungsgängen und
Nachdiplomstudien der höheren Fachschulen [MiVo; SR 412.101.61]). Die
Studiengänge an den höheren Fachschulen sind im Unterschied zu jenen an
Fachhochschulen auf die Bewältigung konkreter Probleme im wirtschaftlichen
Alltag ausgerichtet, ohne Anspruch auf forschungsgestütztes Vorgehen und
erweiterte Allgemeinbildung. Eine allgemeine Maturität oder Berufsmaturität
wird deshalb nicht vorausgesetzt (vgl. Art. 26 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 17
Abs. 3 BBG; BBl 2000 S. 5755 zu Art. 30; Wolfgang Portmann/Hugo Barmettler, Das
neue Berufsbildungsgesetz des Bundes, in: Zeitschrift für Arbeitsrecht und
Arbeitslosenversicherung [ARV] 2004 S. 80).
3.
Nach den Feststellungen im angefochtenen Entscheid stimmen die Bildungsinhalte,
die das von der Beschwerdegegnerin angebotene Nachdiplomstudium in Human
Resources vermittelt, im Wesentlichen mit jenen einer höheren Fachprüfung
überein. Der Vorinstanz zufolge darf jedoch - entgegen der Rechtsansicht des
BBT - nicht deswegen die eidgenössische Anerkennung des Nachdiplomstudiums
verweigert werden. Ebenso wenig darf die Anerkennung mit der Begründung
abgelehnt werden, die einschlägigen Organisationen der Arbeitswelt seien nicht
einbezogen worden.
4.
4.1 Das EVD macht geltend, die vorinstanzliche Argumentation verkenne die
Tragweite von Art. 16 Abs. 4 MiVo sowie den Sinn und Zweck des
Berufsbildungsgesetzes.
Gemäss Art. 29 Abs. 3 BBG stellt das EVD in Zusammenarbeit mit den zuständigen
Organisationen für die eidgenössische Anerkennung der Bildungsgänge und
Nachdiplomstudien an höheren Fachschulen Mindestvorschriften auf. Diese
betreffen die Zulassungsbedingungen, Lerninhalte, Qualifikationsverfahren,
Ausweise und Titel. Unter anderem gestützt auf Art. 29 Abs. 3 BBG hat das EVD
die erwähnte Verordnung über Mindestvorschriften vom 11. März 2005 (MiVo; SR
412.101.61) erlassen. Art. 2 ff. MiVo regeln die Voraussetzungen der
eidgenössischen Anerkennung von Nachdiplomstudien an höheren Fachschulen. Sie
erstrecken sich auf Ziele, stundenmässigen Umfang, Unterrichtsformen,
Lehrpläne, Promotionsordnung, Qualifikationsverfahren, Praktika,
Bildungsanbieter, Lehrkräfte und den Zugang. Das Gesuch um Anerkennung hat
dementsprechend über diese Punkte Auskunft zu geben (Art. 16 Abs. 4 MiVO). Den
genannten Bestimmungen lässt sich indes nicht entnehmen, dass
Nachdiplomstudien, die den gleichen Inhalt wie eine höhere Fachprüfung
aufweisen, nicht anerkannt werden können. Nach Auffassung des EVD ergibt sich
ein solcher Hinderungsgrund jedoch aus den Zielsetzungen des
Berufsbildungsgesetzes.
Die Konzeption des Berufsbildungsgesetzes wird im angefochtenen Entscheid
zutreffend dargestellt. Auf der Tertiärstufe trägt sie der herkömmlichen
grossen Vielfalt von Bildungsangeboten Rechnung. Das Gesetz will insbesondere
den Dualismus von eidgenössischen Berufs- bzw. höheren Fachprüfungen und
Ausbildungen an höheren Fachschulen weiterführen, und zwar ungeachtet des
Umstands, dass teilweise vergleichbare Qualifikationen erworben werden (BBl
2000 S. 5724 Ziff. 2.4.3). Es trifft somit nicht zu, dass der Gesetzgeber davon
ausging, eine gleichzeitige Anerkennung von höheren Fachprüfungen und
Ausbildungen an höheren Fachschulen mit weitgehend übereinstimmendem Inhalt sei
von vornherein ausgeschlossen. Das Festhalten an den verschiedenen
herkömmlichen Formen der höheren Berufsbildung zeigt vielmehr, dass der
Gesetzgeber einer Konkurrenz von Bildungsangeboten nicht grundsätzlich
ablehnend gegenübersteht. Das gleiche Bildungsziel soll auf verschiedenen Wegen
erreicht werden können.
4.2 Das EVD befürchtet qualitative Einbussen, wenn neben der höheren
Fachprüfung (gemäss Art. 27 lit. a BBG) in Human Resources auch ein
Nachdiplomstudium (gemäss Art. 27 lit. b BBG) anerkannt werde. Es belegt diese
Behauptung aber nicht näher; ihre Richtigkeit leuchtet - wie die
Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt - auch nicht ein. Diese legt im Übrigen
dar, dass sie selber ebenfalls Vorbereitungskurse für die höhere Fachprüfung
als Human Resources-Leiter(in) durchführe, die Nachfrage dafür in den letzten
Jahren aber stark eingebrochen sei und sie deshalb als Alternative auch das
umstrittene Nachdiplomstudium anbiete. Absolventen desselben hätten die
Möglichkeit, zusätzlich noch die höhere Fachprüfung abzulegen.
Wenn die Beschwerdegegnerin mit ihrem neuen Angebot auf die veränderte
Nachfrage reagiert, entspricht dies durchaus den in Art. 3 BBG verankerten
Zielen, die wegleitend sein sollen für die Umsetzung des Gesetzes auf
Verordnungsstufe und in der Praxis (BBl 2000 S. 5748 zu Art. 3). Namentlich
sollen neue, differenzierte Wege der beruflichen Bildung gefördert und die
Durchlässigkeit im Berufsbildungssystem gewährleistet werden (vgl. Art. 3 lit.
a und d BBG). Wie die Vorinstanz zudem richtig bemerkt, kann ein gewisses
Nebeneinander von vergleichbaren Aus- und Weiterbildungen im Interesse eines
die Qualität fördernden Wettbewerbs wünschbar sein. Es ist schliesslich auch
nicht ersichtlich, dass die Transparenz des Berufsbildungssystems durch die
Anerkennung der zusätzlichen Ausbildung ernsthaft beeinträchtigt werden könnte,
wie dies das EVD befürchtet.
4.3 Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet, soweit sie sich gegen
die Anerkennung eines Nachdiplomstudiums einer höheren Fachschule richtet, das
den gleichen Bildungsinhalt wie eine höhere Fachprüfung aufweist.
5.
Nach Auffassung des EVD hätte die Vorinstanz die Anerkennung des fraglichen
Nachdiplomstudiums auch mangels Einbezugs der Organisationen der Arbeitswelt
ablehnen müssen. Als solche gelten Sozialpartner, Berufsverbände, andere
zuständige Organisationen und Anbieter der Berufsbildung (Art. 1 Abs. 1 BBG).
Durch ihren Beizug soll die Praxisorientierung der Berufsbildung, die Art. 2
Abs. 2 MiVo auch für die Anerkennung von Nachdiplomstudien vorschreibt,
sichergestellt werden.
Das EVD legt selber dar, dass sich die Zusammenarbeit mit den Organisationen
der Arbeitswelt bei den einzelnen Bildungsangeboten unterschiedlich gestaltet.
Bei jenen der höheren Fachschulen wirken die genannten Organisationen beim
Erlass von Rahmenlehrplänen mit (Art. 6 Abs. 2 MiVo). Für Nachdiplomstudien
werden solche indessen nur erlassen, soweit dies in den Anhängen der MiVo
vorgesehen ist (Art. 6 Abs. 3 MiVo), was hier nicht der Fall ist. Für den
Bereich der Human Resources besteht denn auch kein solcher Rahmenlehrplan. Die
massgeblichen Bestimmungen regeln hier den Einbezug der Organisationen der
Arbeitswelt nicht ausdrücklich. Es kann offen bleiben, inwieweit das BBT bei
der Prüfung der einzelnen Anerkennungsvoraussetzungen im Rahmen seines
Ermessens deren Stellungnahme berücksichtigen kann. Es darf jedoch ein Gesuch
um Anerkennung nicht allein deshalb abweisen, weil sich Arbeitgeber- und
Arbeitnehmerorganisationen dem neuen Studium widersetzen, da sie von ihm eine
missliebige Konkurrenz erwarten. Wie bereits ausgeführt wurde (E. 4 hievor),
lässt das Berufsbildungsgesetz bei der höheren Berufsbildung konkurrierende
Angebote zu. Aus der Verfügung vom 5. Juli 2007 geht aber hervor, dass sich die
Arbeitsorganisationen namentlich wegen der befürchteten Konkurrenz negativ zum
Gesuch geäussert haben. Das Bundesamt hätte diesem Umstand kein massgebliches
Gewicht beimessen dürfen. Die Vorinstanz erklärt daher die genannte Verfügung
zu Recht auch in diesem Punkt als bundesrechtswidrig.
6.
6.1 Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzuweisen.
6.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4
BGG). Das EVD hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren
angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement hat die Beschwerdegegnerin für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Juni 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Merz