II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.234/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_234/2008
Urteil vom 28. Juli 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Parteien
Bundesamt für Landwirtschaft,
Beschwerdeführer,
gegen
A.X.________ und B.X.________,
Milchverwertungsgenossenschaft R.________
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Fürsprecher Dr. Andreas Jost,
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern.
Gegenstand
Verwendung der geschützten Ursprungsbezeichnung für Greyerzerkäse,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 20. November 2007.
Sachverhalt:
A.
Auf Gesuch der Interprofession du Gruyère trug das Bundesamt für Landwirtschaft
mit Verfügung vom 6. Juli 2001 die Bezeichnung "Gruyère" als geschützte
Ursprungsbezeichnung im Register gemäss Art. 13 der Verordnung vom 28. Mai 1997
über den Schutz der Ursprungsbezeichnungen und geographischen Angaben für
landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftliche
Erzeugnisse (GUB/GGA-Verordnung; SR 910.12) ein. Die Interkantonale
Zertifizierungsstelle (Organisme intercantonal de certification, OIC) erteilte
A.X.________ und B.X.________, welche Inhaber der Käserei R.________ sind, am
2. Mai 2002 das Zulassungszertifikat für Gruyère, befristet bis zum 30. April
2004. Dies hatte unter anderem zur Folge, dass die Interprofession du Gruyère
ihnen, unter Aufsicht der Zertifizierungsstelle, Kaseinmarken als
Identitätsmarken abgab, die auf den zertifizierten Käsen angebracht werden.
B.
A.X.________ und B.X.________ sowie die Milchverwertungsgenossenschaft
R.________ stellten am 16. Juli 2004 beim Kantonalen Laboratorium Bern den
Antrag, es sei festzustellen, dass sie für den in der Käserei R.________ aus
den täglich einmal eingelieferten Milchen hergestellten Gruyèrekäse die
Bezeichnung "Gruyère AOC" oder "Gruyère" bzw. "Greyerzer" verwenden dürfen. Das
Kantonale Laboratorium verfügte am 7. Dezember 2004, dass die Käserei bis Ende
Juli 2005 im Besitz des Zertifikats der zuständigen Zertifizierungsstelle zur
Verwendung der eingetragenen Ursprungsbezeichnung sein müsse und dass ab Ende
Juli 2005 nur noch Gruyère abgegeben werden dürfe, der die Voraussetzungen von
Art. 18 und 40 des Pflichtenheftes für Greyerzerherstellung erfülle. Unter
anderem ist dafür vorgeschrieben, dass die verwendete Milch zweimal pro Tag
eingeliefert wird unter Vorbehalt des einmaligen Milchbezugs pro Tag bei
Erfüllung bestimmter Voraussetzungen. Das Kantonale Laboratorium bestätigte
seine Verfügung mit Einspracheentscheid vom 4. Januar 2005. Am 24. November
2005 wies die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern eine gegen
den Einspracheentscheid erhobene Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.
C.
A.X.________ und B.X.________ sowie die Milchverwertungsgenossenschaft
R.________ gelangten am 27. Dezember 2005 mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Mit Verfügung vom 30. März 2006 hiess der Instruktionsrichter der
verwaltungsrechtlichen Abteilung des Verwaltungsgerichts das Gesuch um
vorsorgliche Massnahmen gut und verpflichtete die Interprofession du Gruyère,
für die Dauer des Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht weiterhin
Identitätsmarken (Kaseinmarken) an A.X.________ und B.X.________ abzugeben. Mit
Urteil vom 10. Juli 2006 wies das Bundesgericht eine von der Interprofession du
Gruyère erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintrat
(Verfahren 2A.223/2006). Im Übrigen verzichtete die Interprofession du Gruyère
auf eine Beteiligung am Beschwerdeverfahren in der Sache selbst.
Mit Zwischenentscheid vom 3. Juli 2007 bezeichnete das Verwaltungsgericht des
Kantons Bern den bei ihm hängigen Rechtsstreit als solchen von vorab
lebensmittelrechtlicher Natur und bejahte gestützt darauf seine Zuständigkeit.
Dieser Entscheid blieb unangefochten. Am 20. November 2007 fällte das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern in der Sache im Wesentlichen das folgende
Urteil:
"Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Gesundheits- und
Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 24. November 2005 wird aufgehoben. Es
wird festgestellt, dass die Mitglieder der Milchverwertungsgesellschaft
R.________ ihre Milch zwecks Produktion von Greyerzerkäse einmal täglich in die
Käserei R.________ einliefern dürfen. Es wird angeordnet, dass die Käserei
R.________ bis drei Monate nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils im Besitz
des Zertifikats der zuständigen Zertifizierungsstelle zur Verwendung der
eingetragenen Ursprungsbezeichnung sein muss. Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist."
D.
Mit als Verwaltungsbeschwerde bezeichneter Eingabe vom 7. Januar 2008 an das
Bundesverwaltungsgericht beantragt das Bundesamt für Landwirtschaft, das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern in den wesentlichen Teilen aufzuheben;
gleichzeitig sei festzustellen, dass A.X.________ und B.X.________ die in der
Käserei R.________ hergestellten Käselaibe aus Milch, die einmal täglich
geliefert wird, nicht als Gruyère bezeichnen dürfen, solange dies nicht von der
zuständigen Zertifizierungsstelle erlaubt sei; überdies sei festzustellen, dass
A.X.________ und B.X.________ die in der Käserei R.________ hergestellten
Käselaibe nicht als Gruyère bezeichnen dürfen, solange sie von der zuständigen
Zertifizierungsstelle nicht zertifiziert sei. In formeller Hinsicht wird
ersucht, den Meinungsaustausch mit dem Bundesgericht einzuleiten, falls das
Bundesverwaltungsgericht zum Schluss gelangen sollte, das Bundesgericht sei
zuständig.
Mit Schreiben vom 13. März 2008 überwies das Bundesverwaltungsgericht die
Eingabe des Bundesamts für Landwirtschaft an das Bundesgericht bzw. eröffnete
mit diesem den Meinungsaustausch über die Zuständigkeit. Am 18. März 2008
teilte der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des
Bundesgerichts dem Bundesverwaltungsgericht mit, das Bundesgericht werde
gestützt auf die erfolgte Überweisung der Angelegenheit ein förmliches
Beschwerdeverfahren eröffnen.
E.
A.X.________ und B.X.________ sowie die Käserei R.________ stellen Antrag, auf
die als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu behandelnde
Eingabe sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne.
Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern erachtet das
Bundesverwaltungsgericht als unzuständig und gleichzeitig die Überweisung der
Angelegenheit vom Bundesverwaltungsgericht an das Bundesgericht als
ausgeschlossen; ausgehend davon, dass das Bundesamt an die falsche Instanz
gelangt sei, schliesst es auf Nichteintreten auf die Beschwerde. Ergänzend hat
es sich nochmals zu einzelnen materiellen Gesichtspunkten geäussert.
Erwägungen:
1.
1.1 Das Bundesgericht überprüft von Amtes wegen und mit freier Kognition die
Zulässigkeit der ihm unterbreiteten Beschwerden (BGE 133 III 439 E. 2; 132 III
747 E. 4 S. 748).
1.2 Nach Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Entscheide in
Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Gemäss Art. 83 lit. s BGG ist die
Beschwerde unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft
betreffend die Milchkontingentierung oder die Abgrenzung der Zonen im Rahmen
des Produktionskatasters. Die Regelung des Schutzes von Ursprungsbezeichnungen
gehört zum öffentlichen Recht (Urteil des Bundesgerichts 2A.515/2006 vom 1.
Februar 2007, E. 1.2) und fällt nicht unter die Ausnahmen von Art. 83 lit. s
BGG.
1.3 Gemäss Art. 86 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde insbesondere zulässig gegen
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (lit. a) oder letzter kantonaler
Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig
ist (lit. d).
1.3.1 Der angefochtene Entscheid wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Bern
getroffen und enthält als Rechtsmittelbelehrung den Hinweis, es stehe die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
offen. Dabei nimmt das Verwaltungsgericht des Kantons Bern an, es handle sich
um einen schwergewichtig lebensmittelrechtlichen Streit. Das beschwerdeführende
Bundesamt ist demgegenüber der Ansicht, das Urteil des bernischen
Verwaltungsgerichts sei beim Bundesverwaltungsgericht anzufechten, weshalb es
seine Beschwerdeschrift bei diesem eingereicht hat. Im Unterschied zum
bernischen Verwaltungsgericht geht das Bundesamt von einer
landwirtschaftsrechtlichen Angelegenheit aus.
1.3.2 Gemäss Art. 53 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel
und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) regeln die Kantone
das Einsprache- und Beschwerdeverfahren nach kantonalem Recht im Rahmen des
Lebensmittelgesetzes, wobei sie eine Beschwerdeinstanz einsetzen, die
Verfügungen nach dem Lebensmittelgesetz überprüfen kann. Nach Art. 54 LMG
richten sich das Einsprache- und Beschwerdeverfahren nach den allgemeinen
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Diese Regelung schliesst die
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des Lebensmittelrechts
grundsätzlich aus, da gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. a VGG die Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist gegen Verfügungen, die nach einem
anderen Bundesgesetz durch Beschwerde an eine kantonale Behörde anfechtbar
sind.
1.3.3 Nach Art. 33 lit. i VGG ist die Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler Instanzen,
soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) kann beim Bundesverwaltungsgericht
Beschwerde erhoben werden gegen Verfügungen der Bundesämter, Departemente und
letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und
seiner Ausführungsbestimmungen mit Ausnahme von kantonalen Verfügungen über
Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden. Die GUB/
GGA-Verordnung stützt sich auf das Landwirtschaftsgesetz. Verfügungen, die in
Anwendung dieser Verordnung ergehen, fallen nicht unter die Ausnahmetatbestände
von Art. 166 Abs. 2 LwG. Nach Art. 21 Abs. 2 und 3 der Verordnung vollziehen
die Organe der kantonalen Lebensmittelkontrolle den 3. Abschnitt über den
Schutz der geschützten Bezeichnungen, d.h. Art. 16-17a GUB/GGA-Verordnung,
gemäss der Lebensmittelgesetzgebung, wobei sie dem Bundesamt, den
Zertifizierungsstellen und den Gruppierungen die festgestellten
Unregelmässigkeiten melden (sog. Sanktionsverfahren).
1.3.4 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das
Bundesverwaltungsgericht mangels abweichender Regelung gemäss Art. 166 Abs. 2
LwG sachlich zuständig, wenn ein Hersteller eines mit einer geschützten
Ursprungsbezeichnung versehenen Lebensmittels einen Entscheid einer kantonalen
Behörde anficht, der sich auf die im 3. Abschnitt der GUB/GGA-Verordnung
enthaltene Regelung bezieht, auch wenn insoweit der Vollzug den Organen der
kantonalen Lebensmittelkontrolle übertragen wurde; daran ändert nichts, dass
auch hygienische Gesichtspunkte eine Rolle spielen können (Urteil des
Bundesgerichts 2A.515/2006 vom 1. Februar 2007, E. 3, in sic! 6/2007 S. 455).
1.3.5 Das Bundesamt für Landwirtschaft reichte die Beschwerde zwar beim
Bundesverwaltungsgericht ein, beantragte diesem aber subsidiär, den
Meinungsaustausch mit dem Bundesgericht einzuleiten, falls es zum Schluss
gelangen sollte, nicht zuständig zu sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies
denn auch getan, und das Bundesgericht hat die Beschwerde übernommen. Im
Übrigen war dieser Rechtsmittelweg bereits seit dem Zwischenentscheid des
bernischen Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2007 über dessen Zuständigkeit
vorgezeichnet. Auch das Bundesamt, dem der Entscheid eröffnet worden war, focht
diesen nicht an. Wegen dieser besonderen prozessualen Ausgangslage ist auf die
Beschwerde einzutreten, obwohl aufgrund der Sachlage und des Erkenntnisses des
angefochtenen Entscheides an sich davon auszugehen ist, dass inhaltlich
landwirtschafts- und nicht lebensmittelrechtliche Fragen im Vordergrund stehen.
Für das vorliegende Verfahren bedeutet dies, dass der zu beurteilende
Streitgegenstand durch den Rahmen des Sanktionsverfahrens und des
Lebensmittelrechts definiert wird. In Zukunft werden die beteiligten Behörden
freilich solche Fälle gemäss der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
im landwirtschaftsrechtlichen Verfahren zu behandeln haben. Auch das
Bundesgericht selbst wird sich künftig daran halten.
2.
2.1 Nach Art. 14 Abs. 1 lit. d LwG kann der Bundesrat im Interesse der
Glaubwürdigkeit und zur Förderung von Qualität und Absatz Vorschriften über die
Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren
Verarbeitungsprodukten erlassen, die sich unter anderem aufgrund ihrer Herkunft
auszeichnen. Er schafft ein Register für Ursprungsbezeichnungen und regelt dazu
die Eintragungsberechtigung, die Voraussetzungen für die Registrierung,
insbesondere die Anforderungen an das Pflichtenheft, das Einsprache- und
Registrierungsverfahren sowie die Kontrolle (vgl. Art. 16 LwG). Er erlässt die
dafür erforderlichen Ausführungsbestimmungen (vgl. Art. 177 Abs. 1 LwG). Die
GUB/GGA-Verordnung stützt sich auf diese Bestimmungen des
Landwirtschaftsgesetzes (dazu J. David Meisser/David Aschmann, Herkunftsangaben
und andere geographische Bezeichnungen, in: Roland von Büren/Lucas David
[Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. III/2, 2.
Aufl., Basel/Genf/München 2005, S. 295 ff.).
Geschützte Ursprungsbezeichnungen beruhen auf einer entsprechenden Eintragung
beim Bundesamt für Landwirtschaft, deren Voraussetzungen in einem spezifischen
Pflichtenheft definiert werden (vgl. Art. 5 ff. GUB/GGA-Verordnung). Sie können
grundsätzlich von jeder Person verwendet werden, die landwirtschaftliche
Erzeugnisse oder verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse vermarktet,
welche dem betreffenden Pflichtenheft entsprechen (Art. 1 Abs. 2 GUB/
GGA-Verordnung). Gemäss Art. 16 ff. GUB/GGA-Verordnung darf unter anderem der
Vermerk "geschützte Ursprungsbezeichnung" nicht für landwirtschaftliche
Produkte und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse benützt werden, deren
Bezeichnung nicht vorschriftsgemäss eingetragen wurde; zudem ist die
kommerzielle Verwendung einer geschützten Bezeichnung für vergleichbare
Erzeugnisse verboten, die das Pflichtenheft nicht erfüllen (vgl. insbes. Art.
17 Abs. 1 lit. a und Art. 17a GUB/GGA-Verordnung). Wer eine eingetragene
Ursprungsbezeichnung verwendet, muss eine der im Pflichtenheft aufgeführten
Zertifizierungsstellen mit der Kontrolle der Erzeugung, Verarbeitung oder
Veredelung des fraglichen Produktes betreuen (Art. 18 GUB/GGA-Verordnung).
2.2 Am Ursprung des vorliegenden Falles standen mehrere Taxationsmeldungen des
Kantonalen Laboratoriums Bern, die offenbar Fragen nach der zulässigen
Bezeichnung der Produkte der Beschwerdegegner aufwarfen. Auf Gesuch derselben
hin traf das Laboratorium eine Feststellungsverfügung, worin es unter anderem
festhielt, die Beschwerdegegner müssten zur weiteren Verwendung der
eingetragenen Ursprungsbezeichnung für Gruyère bis Ende Juli 2005 im Besitz des
entsprechenden Zertifikats sein; ab diesem Zeitpunkt dürfe nur noch Gruyère
abgegeben werden, der Art. 18 und 40 des entsprechenden Pflichtenheftes
erfülle. Während Art. 40 des Pflichtenheftes vor allem unter
Qualitätsgesichtspunkten die Taxationskriterien umschreibt, was vorliegend
nicht Streitgegenstand bildet, lautet Art. 18, dessen Tragweite hier vor allem
strittig ist, wie folgt:
"Art. 18 Lieferung
1 Die Milch muss zweimal im Tag an die Käserei geliefert werden, und zwar
sofort nach dem Melken, zu den von der Käserei und der Produzentenorganisation
vereinbarten Zeiten.
2 Eine einmalige Lieferung pro Tag wird ausnahmsweise bei Genossenschaften
erlaubt, die:
a) schon vor dem 22. Januar 1998 nur einmal im Tag lieferten;
b) regelmässig qualitativ guten Gruyère herstellen;
c) Milch guter Qualität produzieren;
d) die Milch nicht während mehr als 1½ Stunden transportieren, und
e) sie bei einer Temperatur von 12 bis 18° C lagern.
3 Die betreffenden Genossenschaften dürfen auf keinen Fall andere Milch nur
einmal im Tag einsammeln.
4 Diese Regeln gelten analog für einzelne Produzenten."
2.3 In der Sache geht es im Wesentlichen darum, ob die Voraussetzungen von Art.
18 des Pflichtenheftes erfüllt sind, namentlich ob die Beschwerdegegner die
erforderliche Qualität angesichts der Umstände der Milchsammlung in der
fraglichen Käserei gewährleisten bzw. ob sie weiterhin von der Ausnahme von der
Pflicht zur täglich zweimaligen Milchlieferung profitieren können. Bezeichnend
ist insoweit die Formulierung des Dispositivs im angefochtenen Entscheid des
bernischen Verwaltungsgerichts.
3.
3.1 Das beschwerdeführende Bundesamt ist der Auffassung, die Vorinstanz habe
die Verhältnismässigkeit der Regelung im Pflichtenheft nicht vorfrageweise
überprüfen dürfen. Es handle sich um eine direkt umsetzbare Allgemeinverfügung,
über deren Rechtmässigkeit im Einspracheverfahren endgültig entschieden worden
sei. Darauf könne nun nicht mehr im Einzelfall zurückgekommen werden.
3.2 Es erscheint fraglich, ob es sich beim Pflichtenheft um eine
Allgemeinverfügung handelt. Allgemeinverfügungen sind Anordnungen, die einen
Einzelfall regeln, sich dabei aber an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl
von Adressaten richten (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 49). Sie kennzeichnen sich
mithin durch ihre direkte Anwendbarkeit für eine mögliche Mehrheit von
Betroffenen aufgrund einer genügend konkreten Tatbestandserfassung, ohne dass
es eines weiteren umsetzenden Hoheitsaktes bedarf. Diese Voraussetzungen sind
hier nicht erfüllt. Der Umstand, dass die Verwendung einer geschützten
Ursprungsbezeichnung eine Zertifizierung voraussetzt, belegt deren
Abstraktheit. Die Zertifizierungsstelle kontrolliert die Erzeugung,
Verarbeitung oder Veredelung des fraglichen Produkts (vgl. Art. 18 Abs. 1 GUB/
GGA-Verordnung). Das Pflichtenheft bestimmt in allgemeiner Weise, was bei der
Käseherstellung erlaubt oder verboten ist (vgl. Stéphane Boisseaux/Dominique
Barjolle, Geschützte Ursprungsbezeichnungen bei Lebensmitteln, Bern/Stuttgart/
Wien 2006, S. 31), und bedarf in diesem Sinne der Umsetzung durch einen
Zertifizierungsentscheid. Daran ändert nichts, wenn dieser, wie hier, einer
privaten Organisation übertragen wird.
Das Pflichtenheft hat demnach eher den Gehalt einer generell-abstrakten
Regelung, die der Umsetzung im Einzelfall bedarf. Damit kann es, grundsätzlich
gleich wie Verordnungen, vorfrageweise und unabhängig vom Ergebnis des
Einspracheverfahrens, auf seine Gesetz- und Verfassungsmässigkeit hin überprüft
werden. Dem Einspracheverfahren kommt damit eine vergleichbare Tragweite zu wie
der abstrakten Normenkontrolle bei der Überprüfung eines Erlasses.
3.3 Selbst wenn angenommen würde, es handle sich beim Pflichtenheft um eine
Allgemeinverfügung, schlösse dies deren vorfrageweise Überprüfung auf
Verfassungsmässigkeit nicht aus. Gemäss der Rechtsprechung ist die
vorfrageweise Kontrolle der Rechtmässigkeit von Allgemeinverfügungen im
Anwendungsfall zulässig, wenn der Kreis der Adressaten offen ist und diese
durch die Anordnung der Allgemeinverfügung nur virtuell betroffen werden (BGE
125 I 313 E. 2b S. 317). Als typisches Beispiel gelten Verkehrszeichen (vgl.
Tschannen/ Zimmerli, a.a.O., § 28 Rz. 50), bei denen eine inzidente Überprüfung
als zulässig erachtet wird, wenn dadurch die Verkehrssicherheit nicht leidet
(vgl. die Erwägungen und Hinweise im Urteil des Bundesgerichts 6P.47/2002 vom
29. Mai 2002, E. 4.2). Analoges muss generell bei Allgemeinverfügungen gelten,
solange die Rechtssicherheit nicht in Frage gestellt wird. Das fragliche
Pflichtenheft für die geschützte Ursprungsbezeichnung von Greyerzerkäse richtet
sich zwar nur an die Produzenten von solchem Käse; deren Kreis ist aber offen,
da sich im betreffenden Produktionsgebiet grundsätzlich jeder Käsehersteller
dem Pflichtenheft unterstellen kann. Ausserdem leidet die Rechtssicherheit
nicht unter einer vorfrageweisen Überprüfung des Pflichtenheftes.
3.4 Sodann braucht es nicht widersprüchlich zu sein, das Pflichtenheft nicht
abstrakt im Einspracheverfahren anzufechten, sondern dessen Rechtmässigkeit
erst nachträglich in Frage zu stellen. Nicht anders als bei der Normenkontrolle
kann die entsprechende Einsicht erst nachträglich reifen. Ohnehin muss es
Neueinsteigern, die an der Erstellung des Pflichtenheftes noch nicht beteiligt
waren bzw. dannzumal keine Gelegenheit hatten, sich gegen dessen Inhalt zur
Wehr zu setzen, möglich bleiben, diesen auf Gesetz- und Verfassungsmässigkeit
überprüfen zu lassen. Im Übrigen folgen die abstrakte und die konkrete
Kontrolle von Rechtsregeln nicht zwingend immer den genau gleichen Grundsätzen.
Schliesslich findet sich in diesem Sinne auch im Schrifttum die Auffassung, die
Rechtmässigkeit des Pflichtenheftes müsse im Rahmen eines allfälligen
Sanktionsverfahrens vorfrageweise überprüft werden können (Simon Holzer,
Geschützte Ursprungsbezeichnungen [GUB] und geschützte geographische Angaben
[GGA] landwirtschaflicher Erzeugnisse, Bern 2005, S. 316 und S. 335).
3.5 Die Vorinstanz durfte demnach das fragliche Pflichtenheft vorfrageweise auf
dessen Verfassungsmässigkeit überprüfen.
4.
4.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass der Ausnahmetatbestand von Art. 18 Abs.
2 des Pflichtenheftes vorab der Bevorzugung von bisherigen Produzenten von
Greyerzerkäse diene und sich kaum lebensmittelrechtlich bzw. mit hygienischen
Argumenten begründen lasse. Das beschwerdeführende Bundesamt wendet dagegen
ein, die Qualitätsanforderungen eines landwirtschaftlichen Produkts mit
geschützter Ursprungsbezeichnung gingen über die lebensmittelrechtlichen
Mindestanforderungen hinaus, weshalb eine allfällige Prüfung der
Verhältnismässigkeit der Voraussetzungen des Pflichtenheftes, soweit dies
überhaupt zulässig sei, nach diesem erhöhten Qualitätsmassstab zu erfolgen
habe.
4.2 Art. 18 Abs. 1 des Pflichtenheftes schreibt grundsätzlich vor, dass die
Milch zur Herstellung von Greyerzerkäse mit geschützter Ursprungsbezeichnung
zwei Mal am Tag einzuliefern ist. Die einmalige tägliche Milchlieferung wird
nach Art. 18 Abs. 2 des Pflichtenheftes ausnahmsweise bei jenen Herstellern
erlaubt, die nebst der Erfüllung weiterer Voraussetzungen schon vor dem 22.
Januar 1998 nur einmal am Tag lieferten. Dieser Ausnahmetatbestand ist nicht
als Übergangsregelung formuliert, sondern auf Dauer ausgerichtet. Es wird denn
auch von keiner Seite geltend gemacht, es stehe vorliegend eine Übergangslösung
in Frage, wie sie etwa in Art. 17a GUB/GGA-Verordnung vorgesehen ist. Gemäss
Art. 18 Abs. 3 des Pflichtenheftes darf sodann keine andere Milch, d.h. solche,
die für die Herstellung anderer Produkte verwendet wird, nur einmal am Tag
eingesammelt werden.
4.3 Die unteren kantonalen Instanzen verneinten vorliegend einen
Ausnahmetatbestand, obwohl die Milch der fraglichen Käserei schon vor dem
Stichtermin (22. Januar 1998) nur einmal am Tag eingeliefert wurde. Sie
begründeten dies im Wesentlichen, gestützt auf Art. 18 Abs. 3 des
Pflichtenheftes, damit, die Milchproduzenten hätten ihre Milch teilweise nicht
zur Herstellung von Greyerzerkäse in der Käserei R.________, sondern zur
Produktion von Emmentalerkäse in andere Käsereien geliefert. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat sich nicht eindeutig dazu geäussert, ob
die Voraussetzungen eines Ausnahmetatbestandes vorliegen würden, wenn Art. 18
Abs. 2 des Pflichtenheftes uneingeschränkt anwendbar wäre. Es verweist insofern
lediglich auf die Auffassung seiner Vorinstanzen, die keine Ausnahme anerkannt
hätten, ohne dazu in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht Stellung zu
nehmen. Das Verwaltungsgericht stellt sich hingegen auf den Standpunkt, dass
die Verpflichtung zur zweimaligen täglichen Milcheinlieferung zur
Gewährleistung einer bestimmten Qualität von Greyerzerkäse aus
milchhygienischen Gründen nicht erforderlich und daher unzulässig sei.
4.4 Grundsätzlich ist es bei der Erstellung eines Pflichtenheftes für eine
geschützte Ursprungsbezeichnung zulässig, Qualitätsanforderungen zu stellen,
die strenger sind als diejenigen des Lebensmittelrechts. Die mit geschützter
Ursprungsbezeichnung versehenen Produkte beruhen regelmässig auf den jeweiligen
spezifischen regionalen Verhältnissen und verwerten die besonderen Ressourcen
einer bestimmten Gegend wie Relief, Klima, Böden, Vegetation sowie lokale
Ökosysteme und Traditionen (vgl. Boisseaux/Barjolle, a.a.O., S. 55). Das
Pflichtenheft dient auch dazu, solche Ziele umzusetzen. Für sich allein führt
die Voraussetzung von lebensmittelhygienisch nicht zwingend erforderlichen
Qualitätsansprüchen daher nicht zur Unzulässigkeit eines Pflichtenheftes.
Dessen Bestimmungen dürfen aber nicht sinn- und zwecklos und damit willkürlich
sein (vgl. Holzer, a.a.O., S. 322 f.), und sie müssen rechtsgleich angewendet
werden.
4.5 Gemäss den unbestrittenen und für das Bundesgericht verbindlichen
Feststellungen der Vorinstanz (vgl. Art. 97 BGG) bildet bei den Herstellern von
Greyerzerkäse im Kanton Bern die ausschliesslich zweimalige tägliche
Milchlieferung die Ausnahme. Von insgesamt 16 fraglichen Käsereien mit einer
Jahresproduktion von rund 500 Tonnen lassen sich nur sieben durch 65 Landwirte
ausschliesslich zweimal pro Tag beliefern. Fünf Käsereien mit einer
Gesamtproduktion von etwa 720 Tonnen verfolgen eine gemischte Praxis, d.h. sie
werden von 64 Landwirten zweimal, von 31 Landwirten aber nur einmal beliefert.
Die restlichen vier Käsereien mit einer Produktion von rund 700 Tonnen beziehen
ihre Milch lediglich einmal täglich von 84 Landwirten. Zwar liefern insgesamt
knapp mehr Landwirte zweimal als einmal am Tag, nämlich 129 gegenüber 115.
Sowohl bei der Anzahl der betroffenen Käsereien (neun gegenüber sieben) als
auch bei der Menge des hergestellten Käses (1420 Tonnen gegenüber 500 Tonnen)
überwiegt aber die Produktion mit ausschliesslicher oder zumindest teilweise
einmaliger täglicher Lieferung. Damit erweist sich das Verhältnis zwischen
Grundsatz und Ausnahme bei der Regelung des Pflichtenheftes für die
Greyerzerproduzenten im Kanton Bern als vertauscht: Die Ausnahme wird zum
hauptsächlichen Anwendungsfall, und der Grundsatz bildet für den Kanton Bern
die Ausnahme.
4.6 Allerdings wird Greyerzerkäse nicht vorrangig im Kanton Bern, sondern
vorwiegend in verschiedenen Kantonen der Romandie, insbesondere im Kanton
Freiburg, hergestellt (vgl. Boisseaux/Barjolle, a.a.O., S. 46). Vor diesem
Hintergrund lässt sich nicht zwingend folgern, Art. 18 Abs. 1 und 3 des
Pflichtenheftes seien sinn- und zwecklos. Rein milchhygienisch lässt sich das
Erfordernis der zweimaligen täglichen Milchlieferung zwar nicht begründen, was
vor Bundesgericht an sich nicht mehr wirklich strittig ist. Als zusätzliche,
über die lebensmittelrechtlichen Anforderungen hinaus gehende Voraussetzung
könnte sich dieses Erfordernis gemessen an den regionalen Verhältnissen aber
durchaus rechtfertigen lassen, wobei es im vorliegenden Verfahren an
entsprechenden tatsächlichen Feststellungen fehlt, um dies verbindlich
beurteilen zu können. Die Voraussetzung von Art. 18 Abs. 3 des Pflichtenheftes
wiederum steht in engem Zusammenhang mit Abs. 1, d.h. sie ist sinnvoll, wenn
tatsächlich zweimal am Tag geliefert wird, weil sie diesfalls garantiert, dass
es nicht zu Verwechslungen zwischen einmalig und möglicherweise beim
Milchproduzenten zwischengelagerter und zweimalig und damit unmittelbar nach
dem Melken gelieferter Milch kommt. Greift hingegen der Ausnahmetatbestand von
Art. 18 Abs. 2 des Pflichtenheftes, dann erscheint die Anforderung von Art. 18
Abs. 3 unbedeutend, da der Milchproduzent ohnehin zu gewährleisten hat, dass er
die Milch vorschriftsgemäss, insbesondere gekühlt und hygienisch einwandfrei,
zwischenlagert. Ob die Anforderungen von Art. 18 Abs. 1 und 3 des
Pflichtenheftes sinnvoll und damit verfassungsmässig sind, lässt sich somit im
vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilen. Dies kann allerdings
auch offen bleiben.
4.7 Als entscheidend erweist sich nämlich das Rechtsgleichheitsgebot nach Art.
8 Abs. 1 BV. Solange der im Pflichtenheft vorgesehene Grundsatz im Kanton Bern
die Ausnahme und die Ausnahme den Hauptanwendungsfall bildet, darf im gleichen
Kanton nicht in Einzelfällen eine strengere Praxis verfolgt werden. Den
Beschwerdegegnern dürfen daher nicht strengere Rahmenbedingungen gestellt
werden als der Mehrheit der Hersteller von Greyerzerkäse im Kanton Bern. Im
vorliegenden Sanktionsverfahren ist einzig die bernische Praxis zu beurteilen,
weshalb es auch ausschliesslich auf die bernischen Verhältnisse ankommt. Obwohl
sich die Begründung des angefochtenen Entscheides insofern als nicht ganz
stichhaltig erweist, verstösst dieser im Ergebnis somit nicht gegen
Bundesrecht.
5.
5.1 Das beschwerdeführende Amt macht überdies geltend, die Verwendung der
geschützten Ursprungsbezeichnung setze nicht nur die Vereinbarkeit der
Produktion mit dem Pflichtenheft voraus, sondern unterliege auch der
Zertifizierungspflicht. Die von den Beschwerdegegnern hergestellten Käse
dürften daher nicht als Gruyère bezeichnet werden, solange sie von der
zuständigen Zertifizierungsstelle nicht zertifiziert seien.
5.2 Die entsprechende Passage des Urteilsdispositivs des bernischen
Verwaltungsgerichts lautet wie folgt:
"Es wird angeordnet, dass die Käserei R.________ bis drei Monate nach
Rechtskraft des vorliegenden Urteils im Besitz des Zertifikats der zuständigen
Zertifizierungsstelle zur Verwendung der eingetragenen Ursprungsbezeichnung
sein muss."
In der Begründung des angefochtenen Entscheids wird dazu ausgeführt, die
Käserei R.________ bedürfe eines Zertifikats der zuständigen
Zertifizierungsstelle und es sei ihr dazu eine neue Frist einzuräumen.
Abgewiesen wurde gleichzeitig ein Antrag der Beschwerdegegner, es sei ihnen zu
gestatten, ihren Käse als Greyerzer zu bezeichnen, da dies noch von der
Qualität bzw. der Taxation der einzelnen Käselaibe abhänge.
5.3 Was das Verwaltungsgericht genau anordnete, ist nicht völlig eindeutig. Die
Frist von drei Monaten kann zweierlei bedeuten: Entweder bildet sie eine
Anweisung an die Zertifizierungsstelle, das Zertifikat innert drei Monaten zu
erteilen, was mit einer maximal gleich langen Wartefrist für die
Beschwerdegegner verbunden wäre, die strittige Ursprungsbezeichnung zu
verwenden. Dafür spricht der Wortlaut des Urteilsdispositivs. Oder die
Anordnung des Verwaltungsgerichts enthält die Ermächtigung an die
Beschwerdegegner, die strittige Ursprungsbezeichnung bereits vor Fristablauf zu
verwenden, sofern sie noch die dafür erforderlichen Taxationen erhalten, danach
aber nur noch, wenn sie bis dahin das Zertifikat bezogen haben. Für dieses
Verständnis spricht an sich eher die Urteilsbegründung, wobei die Abweisung des
Antrags, die produzierten Käse als Greyerzer zu bezeichnen, Zweifel daran
erweckt. In ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht bezeichnen die
Beschwerdegegner die Frist als Nachfrist, die ihnen eingeräumt worden sei. Für
die Dauer des Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht wurde die
zuständige Zertifizierungsstelle mit vorsorglicher Verfügung angewiesen, den
Beschwerdegegnern weiterhin Identitätsmarken (Kaseinmarken) abzugeben. Ob dies
auch weiterhin so geschah, nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts ergangen
war, wird, soweit ersichtlich, von den Verfahrensbeteiligten nicht dargelegt
und ist nicht bekannt. Vorsorgliche Massnahmen zur Klarstellung der Rechtslage
während des bundesgerichtlichen Verfahrens wurden von keiner Seite beantragt.
5.4 Im vorliegenden Sanktionsverfahren nach Art. 21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung
ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht berechtigt, einer Käserei das
nötige Zertifikat selbst direkt zuzusprechen. Zwar kann hier offen bleiben, ob
es sich beim Zertifizierungsverfahren, das einer privaten Organisation
übertragen ist, um ein Verwaltungsverfahren handelt oder nicht, wobei die
entsprechenden Zertifizierungsstellen immerhin gemäss Art. 19 Abs. 1 GUB/
GGA-Verordnung für das jeweilige Erzeugnis akkreditiert sein müssen und
insofern auch eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen. Das Verwaltungsgericht war
aber so oder so nicht befugt, Massnahmen zu treffen, die nicht unter die
Zuständigkeit der Organe der kantonalen Lebensmittelkontrolle im Sinne von Art.
21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung fallen. Der Vollzug der Verordnung mit Ausnahme
des dritten Abschnittes sowie die Überwachung der Zertifizierungsstellen
obliegen dem Bundesamt für Landwirtschaft, das insoweit im Übrigen die
landwirtschaftliche Gesetzgebung anzuwenden hat (vgl. Art. 21, insbes. Abs. 1
und 4, GUB/GGA-Verordnung; vgl. auch Holzer, a.a.O., S. 364 f.). Das
Verwaltungsgericht verfügte somit im vorliegenden Sanktionsverfahren nicht über
die Kompetenz, der hier zuständigen Zertifizierungsstelle Weisungen zu
erteilen, weshalb seiner Anordnung ein solcher Sinn nicht zukommen kann.
5.5 Das Verwaltungsgericht war im vorliegenden Sanktionsverfahren hingegen
zuständig, die Schutzregelung nach Art. 16-17a GUB/GGA-Verordnung durchzusetzen
(vgl. Art. 21 Abs. 2 der Verordnung; dazu Holzer, a.a.O., S. 365 ff.; Meisser/
Aschmann, a.a.O., S. 302 f.). Nach Art. 16 Abs. 3 der Verordnung gelten die
Verbote der Verwendung von geschützten oder von verwechselbaren Vermerken auch
für landwirtschaftliche und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse, deren
Bezeichnung zwar eingetragen, aber nicht nach Art. 18 GUB/GGA-Verordnung
zertifiziert wurde. Die Zertifizierung ist für die Käseproduzenten zwar
fakultativ, wer aber von einer geschützten Ursprungsbezeichnung profitieren
will, muss sich vorweg zertifizieren lassen (vgl. Art. 14 Abs. 2 LwG; Meisser/
Aschmann, a.a.O., S. 308). Aufgrund dieser Rechtslage kann Sinn der fraglichen
Anordnung somit einzig sein, dass die Käserei R.________ bis zu höchstens drei
Monaten nach Rechtskraft des angefochtenen Entscheids in Abweichung von Art. 16
Abs. 3 GUB/GGA-Verordnung und unter Vorbehalt der entsprechenden Taxation
Greyerzerkäse herstellen und als solchen bezeichnen darf, ohne über das an sich
erforderliche Zertifikat zu verfügen. Nach Ablauf dieser Frist wird sie jedoch
im Besitz des Zertifikats sein müssen, um dies weiterhin tun zu dürfen.
5.6 Die Anordnung dient mithin der beschleunigten Durchsetzung der
grundsätzlich als rechtmässig erkannten Berechtigung der Beschwerdegegner, ihr
Produkt als Greyerzerkäse zu bezeichnen, und verfolgt namentlich die privaten
Interessen der Beschwerdegegner. Dagegen sprechen keine überwiegenden
öffentlichen Interessen, und der Grundsatz der gesetzlichen Regelung wird
dadurch nicht in Frage gestellt. Angesichts des bisher durchlaufenen Verfahrens
erscheint die Massnahme auch verhältnismässig. So verstanden liegt sie überdies
im Zuständigkeitsbereich der Vorinstanz. Sie verletzt demnach Bundesrecht
nicht.
6.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich als
unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4
BGG). Hingegen hat das beschwerdeführende Bundesamt die Beschwerdegegner als
Solidargläubiger für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Das Bundesamt für Landwirtschaft hat die Beschwerdegegner als Solidargläubiger
für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung
II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. Juli 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Uebersax