II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.15/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_15/2008
Urteil vom 13. Oktober 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
Kanton Zürich, handelnd durch die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Felix Tobler,
Wettbewerbskommission, mitbeteiligte Behörde.
Gegenstand
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Kammer,
vom 15. November 2007.
Sachverhalt:
A.
X.________, geb. 1968, ausgebildete Primarlehrerin, arbeitete zunächst als
Lehrerin und Katechetin. Im Jahr 1997 schloss sie erfolgreich einen
Theologiekurs für Laien ab; 2004 erlangte sie das Diplom als Körperzentrierte
Psychotherapeutin IKP. Von 1999 bis 2002 absolvierte sie eine Aus- und
Weiterbildung in Transaktionsanalyse am Eric Berne Institut Zürich. Von 2004
bis 2006 besuchte sie an der Donau Universität Krems (Österreich) den
Universitätslehrgang Psychotherapeutische Psychologie, den sie am 28. Juni 2006
mit dem Master of Science abschloss.
Seit August 2003 ist X.________ als delegierte Psychotherapeutin in der Praxis
von Dr. med. R.________ in Zürich tätig mit einem durchschnittlichen
Wochenpensum von 24 Stunden. Daneben studiert sie seit Herbst 2005 an der
Theologischen Hochschule Chur. Am 10. November 2006 wurde X.________ die
Bewilligung zur Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Graubünden
erteilt. Seit dem 1. Januar 2007 arbeitet sie einen Tag pro Woche als
selbständige Psychotherapeutin in Chur.
B.
Am 25. Januar 2007 ersuchte X.________ bei der Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich um die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als nichtärztliche
Psychotherapeutin im Kanton Zürich. Mit Verfügung vom 13. Juni 2007 erteilte
die Gesundheitsdirektion die nachgesuchte Bewilligung unter der Bedingung, dass
X.________ eine Erstausbildung im Sinne von § 2 der zürcherischen Verordnung
vom 1. Dezember 2004 über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und
Psychotherapeuten absolviere.
C.
Mit Entscheid vom 15. November 2007 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 3. Kammer, die von X.________ sowie der Wettbewerbskommission dagegen
erhobenen Beschwerden gut, stellte fest, dass die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 13. Juni 2007 den Marktzugang in unzulässiger Weise
beschränke, hob die genannte Verfügung auf und wies die Gesundheitsdirektion
an, X.________ die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung der
nichtärztlichen Psychotherapie bedingungslos zu erteilen.
D.
Mit Eingabe vom 7. Januar 2008 erhebt der Kanton Zürich, handelnd durch die
Gesundheitsdirektion, beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten, mit welcher die Aufhebung des Entscheids des
Verwaltungsgerichts beantragt und darum ersucht wird, die Sache an das
Verwaltungsgericht oder an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen, mit der
Anweisung, "ein Verfahren durchzuführen, in dem zu beurteilen ist, welche
zusätzlichen Studienleistungen im Bereich der Psychologie die Gesuchsgegnerin
im Sinn einer Auflage oder Bedingung gemäss Art. 3 Abs. 1 BGBM zu erbringen
hat". Eventuell sei (vom Bundesgericht selbst) festzustellen, "welche
zusätzlichen Studienleistungen im Bereich der Psychologie die Gesuchsgegnerin
im Sinn einer Auflage oder Bedingung gemäss Art. 3 Abs. 1 BGBM zu erbringen
hat".
E.
X.________ beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sie
abzuweisen und den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts
vollumfänglich zu bestätigen. Die Wettbewerbskommission stellt den Antrag, die
Beschwerde abzuweisen und den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts
zu bestätigen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde,
sofern darauf einzutreten sei.
F.
Am 31. März 2008 wies der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
das vom beschwerdeführenden Kanton Zürich gestellte Gesuch um aufschiebende
Wirkung ab und verfügte, der Beschwerdegegnerin sei während der Dauer des
bundesgerichtlichen Verfahrens die selbständige Ausübung der nichtärztlichen
Psychotherapie im Kanton Zürich zu gestatten.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
1.2
1.2.1 Da das in der vorliegenden Beschwerde als verletzt angerufene
Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM;
SR 943.02) ein (besonders ausgestaltetes) Behördenbeschwerderecht im Sinne von
Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG nur der Wettbewerbskommission einräumt (vgl. Art. 9
Abs. 2bis BGBM in der Fassung vom 16. Dezember 2005 und dazu die betreffende
Botschaft in: BBl 2005 S. 489-491), kann sich die Legitimation des Kantons
einzig aus Art. 89 Abs. 1 BGG ergeben (vgl. dazu auch BGE 133 II 400 E. 2.4.1
S. 405 f.). Nach dem allgemeinen Beschwerderecht von Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung
ist zwar in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch
das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid
gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen wird. Darüber hinaus können
Gemeinwesen zur Beschwerde gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG legitimiert sein, soweit
sie in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt sind (vgl. zum
Ganzen BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 46 f.; 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406, je mit
Hinweisen). Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung
verschafft jedoch noch keine Beschwerdebefugnis (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47
mit Hinweisen).
1.2.2 Das angefochtene Urteil verpflichtet den Kanton Zürich, einer
Gesuchstellerin gestützt auf die Regeln des Binnenmarktgesetzes die Bewilligung
zur selbständigen Ausübung eines reglementierten Berufes zu erteilen. Durch
einen einzelnen Zulassungsentscheid wird ein Kanton in der Regel noch nicht in
relevantem Mass in schutzwürdigen eigenen Hoheitsinteressen betroffen (vgl. zur
analogen Situation bei Anfechtung einer einzelnen ausländerrechtlichen
Bewilligung: BGE 134 II 45 E. 2.2.2 S. 47 f.). Eine erhöhte Tragweite kann
einem solchen Einzelentscheid dann zukommen, wenn er voraussichtlich als
Präjudiz die Erteilung einer erheblichen Anzahl weiterer Bewilligungen nach
sich ziehen wird. Durch das Risiko einer solchen Entwicklung werden
schutzwürdige hoheitliche Interessen des Kantons dann in erheblicher Weise
berührt, wenn - wie dies vorliegend zutrifft - die zu erteilenden Bewilligungen
der geltenden kantonalen Gesetzgebung widersprechen und zugleich bedeutsame
gesundheitspolizeiliche und -politische Interessen auf dem Spiele stehen. Die
Beschwerdelegitimation des Kantons Zürich nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist daher
vorliegend insoweit zu bejahen, als es um die der streitigen
Bewilligungserteilung zugrunde liegende allgemeine Würdigung des geltend
gemachten binnenmarktrechtlichen Zulassungsanspruches geht, unter Ausklammerung
der rein individuellen Aspekte des streitigen Einzelfalles (vgl. zur ähnlichen
Verfahrenslage bei der Überprüfung gegenstandslos gewordener, aber künftig
erneut möglicher Anordnungen: BGE 131 II 670 E.1.2 S. 674 mit Hinweisen).
1.2.3 Wenn ein Kanton als Gemeinwesen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG als
Rechtsmittelkläger handeln will, obliegt seine prozessuale Vertretung in der
Regel dem Regierungsrat als oberster Exekutivbehörde, welche den Kanton von
Verfassungs wegen nach aussen vertritt (BGE 134 II 45 E. 2.2.3 S. 48 mit
Hinweis; vgl. auch Art. 71 Abs. 1 lit. c der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [SR 131.211]). Will eine nachgeordnete Behörde namens des
Kantons Beschwerde führen, hat sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun
(zit. BGE, a.a.O.), sei es durch einen entsprechenden speziellen
Ermächtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder durch Angabe der sie zur
Prozessführung namens des Kantons berechtigenden kantonalen Vorschriften. Die
Gesundheitsdirektion durfte aufgrund der bisherigen bundesgerichtlichen Praxis
davon ausgehen, dass sie in Fragen des Gesundheitswesens als zur prozessualen
Vertretung des Kantons berechtigt angesehen wird (vgl. etwa Urteil 2A.505/2006
vom 29. Juni 2007; vgl. auch BGE 133 II 400 betreffend die Befugnis eines
solothurnischen Departements, für den Kanton Beschwerde zu führen), weshalb im
vorliegenden Verfahren von der Vorlage weiterer Belege für die
Vertretungsbefugnis abgesehen wird. Für künftige Verfahren bleibt dieser
Nachweis vorbehalten.
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend
gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich
sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und
begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S.
254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
Eine entsprechende Rüge, welche rechtsgenüglich substantiiert vorzubringen ist
(Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.), setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
2.1 Gemäss Art. 2 Abs. 4 BGBM in der revidierten Fassung vom 16. Dezember 2005
(in Kraft seit 1. Juli 2006) darf eine Person, welche an einem Ort in der
Schweiz eine Erwerbstätigkeit rechtmässig ausübt, sich zur Ausübung dieser
Tätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz niederlassen und diese Tätigkeit,
unter Vorbehalt von Art. 3, nach den Vorschriften des Ortes der
Erstniederlassung ausüben; dies gilt selbst nach Aufgabe der Tätigkeit am Ort
der Erstniederlassung. Nach Art. 3 BGBM kann der Anspruch Ortsfremder auf
freien Zugang zum Markt nach den Vorschriften des Herkunftsortes unter gewissen
Voraussetzungen zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen des
Bestimmungsortes in Form von Auflagen oder Bedingungen eingeschränkt werden.
Dabei gilt aber die gesetzliche Vermutung der Gleichwertigkeit der
Marktordnungen (Art. 2 Abs. 5 BGBM). Entsprechend dieser Ordnung sieht Art. 4
BGBM vor, dass kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur
Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz Geltung
haben, sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3 BGBM unterliegen.
Ein Kernanliegen der Revision des Binnenmarktgesetzes vom 16. Dezember 2005 war
die Ausdehnung des freien Marktzugangs nach Massgabe der Herkunftsvorschriften
auf die gewerbliche Niederlassung, womit die berufliche Mobilität innerhalb der
Schweiz weiter erleichtert und die Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft
gestärkt werden sollte (vgl. Botschaft vom 24. November 2004 zur betreffenden
Revision, in: BBl 2005 S. 481). Die Gesetzesänderung erfolgte vor dem
Hintergrund, dass es die bundesgerichtliche Rechtsprechung - zum einen mit
Blick auf den damaligen Wortlaut von Art. 2 BGBM und zum anderen aus
Überlegungen des territorialen Geltungsbereichs der verschiedenen kantonalen
Rechtsordnungen im föderalistischen Staatssystem - abgelehnt hatte, das
Herkunftsprinzip auch im Bereich der (gewerblichen) Niederlassungsfreiheit zur
Anwendung zu bringen (grundlegend: BGE 125 I 276 E. 4 S. 278 ff.; ferner: BGE
125 I 322 E. 2 S. 324 ff.; betreffend Psychotherapeuten: BGE 128 I 92 E. 3 S.
98; Urteil 2A.409/2003 vom 8. Juni 2004, E. 3; Botschaft, a.a.O., S. 472 ff.).
Im Weiteren sollte mit der Revision die Ausnahmebestimmung von Art. 3 BGBM,
welche unter gewissen Umständen Beschränkungen des freien Marktzugangs zulässt,
enger gefasst und eine widerlegbare Vermutung der Gleichwertigkeit kantonaler
und kommunaler Marktzugangsregelungen explizit im Gesetz verankert werden
(Botschaft, a.a.O., S. 481 f.; vgl. zum Binnenmarktgesetz in seiner revidierten
Fassung auch das zur Publikation bestimmte Urteil des Bundesgerichts 2C_85/2008
vom 24. September 2008, E. 5.2 und E. 6; ferner: Thomas Zwald, Das Bundesgesetz
über den Binnenmarkt, in: Thomas Cottier/Matthias Oesch [Hrsg.], Allgemeines
Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
SBVR Bd. XI, 2. Aufl., Basel 2007, S. 420 ff.; Klaus A. Vallender/Peter Hettich
/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4. Aufl.,
Bern 2006, S. 449 ff.).
2.2 Das Verwaltungsgericht stellte im angefochtenen Entscheid die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung zur Ausübung des
Psychotherapeutenberufs nach den massgeblichen Bestimmungen des Kantons
Graubünden jenen des Kantons Zürich gegenüber und kam dabei zum Ergebnis, dass
mit Blick auf die damit verfolgten, identischen öffentlichen Interessen
(Gesundheits- bzw. Patientenschutz) von gleichwertigen Zulassungssystemen im
Sinne von Art. 2 Abs. 5 BGBM auszugehen sei. In einem solchen Fall bestehe von
vornherein kein Raum mehr für eine Auflage oder Bedingung gemäss Art. 3 Abs. 1
BGBM; eine Beschränkung des durch Art. 2 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1
BGBM garantierten Marktzugangs sei weder verhältnismässig noch unerlässlich
(Art. 3 Abs. 1 lit. c bzw. lit. b BGBM).
2.3 Der beschwerdeführende Kanton Zürich macht im Wesentlichen geltend, der vom
Verwaltungsgericht zwischen den beiden Marktzugangsordnungen der Kantone Zürich
und Graubünden angestellte "abstrakte" Vergleich entspreche nicht den Vorgaben
von Art. 2 Abs. 5 BGBM. Vielmehr hätte die konkrete Qualifikation der
Beschwerdegegnerin an den Zulassungskriterien des Kantons Zürich gemessen und
aufgrund des Ergebnisses, dass diese Anforderungen, namentlich jene eines
umfassenden psychologischen Hochschulstudiums im Hauptfach, offensichtlich
nicht erfüllt seien, eine Verhältnismässigkeitsprüfung gemäss Art. 3 Abs. 1
BGBM durchgeführt werden müssen. Indem das Verwaltungsgericht dem Kanton eine
solche Prüfung nicht zugestanden habe, verletze es das Binnenmarktgesetz.
Ergänzend wird gerügt, das angefochtene Urteil habe die kantonalen Vorschriften
über die berufsmässige selbständige Ausübung der Psychotherapie in einer dem
Binnenmarktgesetz widersprechenden Weise ausgelegt und angewandt (Art. 49 BV).
Das System der Anerkennung von Fähigkeitsausweisen für Erwerbstätigkeiten der
Europäischen Gemeinschaft, welches gemäss Art. 4 Abs. 3bis BGBM auch im
innerstaatlichen Verhältnis massgeblich sei, erlaube es, die Dauer und den
Inhalt der absolvierten Ausbildung zu berücksichtigen. Daraus sei abzuleiten,
dass im Rahmen einer Gleichwertigkeitsprüfung mindestens die im Herkunftskanton
tatsächlich angewandten Zulassungsregeln mit den im Bestimmungskanton für die
Erstzulassung geltenden Zulassungsregeln verglichen werden müssten.
2.4 Die Vorgehensweise des Verwaltungsgerichts, welches die einschlägigen
Zulassungsregeln gemäss bündnerischer Gesetzgebung mit jenen der zürcherischen
verglich, lässt sich nicht beanstanden. Die gesetzliche Vermutung der
Gleichwertigkeit von Art. 2 Abs. 5 BGBM bezieht sich auf die
Marktzugangsordnungen selber, wie sie sich aus den massgeblichen
generell-abstrakten Bestimmungen im kantonalen bzw. kommunalen Recht sowie der
darauf gründenden Praxis ergeben, und verlöre ihren Sinn, müsste die fachliche
Befähigung des Ansprechers - einem neuerlichen Zulassungsverfahren gleich - vom
Bestimmungskanton abermals individuell (rück-)überprüft werden. Dies muss im
Grundsatz auch dann gelten, wenn die Marktzulassung - wie vorliegend - an das
Vorhandensein eines Fähigkeitsausweises im Sinne von Art. 4 BGBM anknüpft.
Anders lägen die Dinge dann, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass
der Ansprecher die Voraussetzungen für die seinerzeitige Erteilung des
Fähigkeitsausweises bzw. die Marktzulassung im Herkunftskanton gar nie erfüllt
hat oder zwischenzeitlich nicht mehr erfüllt oder die dort zuständige Behörde
die betreffenden Vorgaben ihrer eigenen Zulassungsordnung systematisch
missachtet. Solches ist vorliegend weder ersichtlich noch dargetan, weshalb das
Verwaltungsgericht davon ausgehen durfte, dass die zuständige bündnerische
Behörde die dortigen Bewilligungsanforderungen korrekt angewendet hat.
Was die vom Beschwerdeführer geforderte Verhältnismässigkeitsprüfung gemäss
Art. 3 Abs. 1 BGBM anbelangt, ist ihm zu entgegnen, dass gemäss Art. 3 Abs. 2
lit. a BGBM eine Beschränkung des Marktzugangs von Gesetzes wegen dann als
nicht verhältnismässig anzusehen ist, wenn der hinreichende Schutz
überwiegender öffentlicher Interessen, welche im vorliegenden Zusammenhang
vornehmlich im Schutz der öffentlichen Gesundheit zu erblicken sind, bereits
durch die Vorschriften des Herkunftskantons erreicht wird. Kommt mithin die
Prüfung im angefochtenen Entscheid unter Berücksichtigung der in Frage
stehenden Schutzgüter zum Ergebnis, es lägen gleichwertige
Marktzugangsordnungen im Sinne von Art. 2 Abs. 5 BGBM vor, so bleibt für eine
zusätzliche Verhältnismässigkeitsprüfung nach dem dargelegten gesetzgeberischen
Konzept kein Raum.
2.5 Das Verwaltungsgericht durfte vorliegend zulässigerweise von der
Gleichwertigkeit der beiden Zulassungssysteme ausgehen. Sowohl die Bündner als
auch die Zürcher Gesetzgebung sieht als Bewilligungsvoraussetzung für
Psychotherapeuten eine genügende Erstausbildung, eine entsprechende
Spezialausbildung sowie psychotherapeutische Praxis vor (vgl. für den Kanton
Graubünden: Art. 29 ff. des Gesetzes vom 2. Dezember 1984 über das
Gesundheitswesen in Verbindung mit Art. 15 der Verordnung vom 28. März 2006 zum
Gesundheitsgesetz; für den Kanton Zürich: § 22 des Gesetzes vom 4. November
1962 über das Gesundheitswesen bzw. § 27 des neuen, auf den 1. Juli 2008 in
Kraft gesetzten Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 in Verbindung mit §§ 1
ff. der Verordnung vom 1. Dezember 2004 über die nichtärztlichen
Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten). Während die beiden
Zulassungssysteme bezüglich der verlangten Spezialausbildung und der
psychotherapeutischen Praxis nur in untergeordneter Weise voneinander
abweichen, besteht ein Unterschied hinsichtlich der Anforderungen an die
Grundausbildung: Der Kanton Zürich setzt ein abgeschlossenes Psychologiestudium
einschliesslich Psychopathologie an einer Schweizer Hochschule voraus, wogegen
der Kanton Graubünden neben einem Studienabschluss in Psychologie auch einen
solchen in einer anderen Humanwissenschaft in Verbindung mit Psychologie als
Nebenfach unter Einschluss der Psychopathologie und Neurosenlehre genügen
lässt. Ein Studienabschluss an einer mit den schweizerischen Hochschulen
vergleichbaren ausländischen Hochschule wird vom Kanton Graubünden anerkannt
(vgl. nunmehr auch § 27 Abs. 1 lit. a des neuen zürcherischen
Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007). Sodann ist das bündnerische
Gesundheitsamt ermächtigt, "in begründeten Fällen eine abweichende
Grundausbildung" anzuerkennen (Art. 15 lit. a der bündnerischen
Gesundheitsverordnung), was nach den einschlägigen Richtlinien des kantonalen
Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartements dann ausnahmsweise möglich ist, wenn
ein Hochschulabschluss nachgewiesen wird und die fehlenden Fächer im Rahmen
eines Ergänzungsstudiums auf Universitäts- oder Fachhochschulniveau ergänzt
wurden. Das Bundesgericht hat die Zulassungsregelung in der zürcherischen
Gesundheitsgesetzgebung mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in
Psychologie einschliesslich Psychopathologie in Verbindung mit den übrigen
Voraussetzungen als konsistente Regelung bezeichnet, die einen wirksamen
Gesundheitsschutz gewährleiste. Es liess jedoch durchblicken, dass ebenso hätte
in Betracht gezogen werden können, als Erstausbildung einen Hochschulabschluss
geisteswissenschaftlicher Art, wie Philosophie, Pädagogik oder Theologie,
genügen zu lassen, ergänzt durch eine entsprechende Zusatzausbildung (vgl. BGE
128 I 92 E. 2c S. 97). Wenn der Kanton Graubünden sich für ein solches
Zulassungsmodell entschieden hat, durfte das Verwaltungsgericht von einer
gleichwertigen Marktzugangsordnung im Sinne von Art. 2 Abs. 5 BGBM ausgehen.
Eine zusätzliche Verhältnismässigkeitsprüfung gemäss Art. 3 Abs. 1 BGBM
erübrigte sich demgemäss (oben E. 2.4). Gründe des öffentlichen Interesses,
welche gegenüber Inhabern der bündnerischen Berufsausübungsbewilligung das
Absolvieren der verlangten Erstausbildung im Hinblick auf das im Kanton Zürich
angestrebte Schutzniveau als geradezu "unerlässlich" (im Sinne von Art. 3 Abs.
1 lit. b BGBM) erscheinen lassen würden, sind nicht ersichtlich. Bei der
Abwägung des seitens des Beschwerdeführers geltend gemachten polizeilichen
Interesses gegenüber dem (durch das Binnenmarktgesetz geschützten) Interesse am
freien Marktzugang fällt vorliegend ausserdem ins Gewicht, dass auch
verschiedene andere Kantone neben einem Hochschulstudium in Psychologie
Hochschulabschlüsse mit anderen gleichwertigen Fächerverbindungen genügen
lassen (vgl. die entsprechende Übersicht im erläuternden Bericht vom Mai 2005
des Bundesamts für Gesundheit zum Vorentwurf für ein Bundesgesetz über die
Psychologieberufe, Ziff. 1.5, S. 12 f.) und die zürcherische Regelung als sich
durch "recht hohe Anforderungen" auszeichnend charakterisiert wird (vgl. Ueli
Kieser, Die Zulassung zur psychotherapeutischen Tätigkeit, in: AJP 2007 S. 287
f.). Hinzu kommt, dass ursprünglich auch die Regierung des Kantons Zürich den
Verzicht auf die Forderung eines Hochschulabschlusses in Psychologie im
Hauptfach als vertretbar erachtete und dass aufgrund der getroffenen
Übergangsregelung (vgl. dazu BGE 128 I 92 E. 4 S. 99 f.) eine beträchtliche
Anzahl der im Kanton praktizierenden Psychotherapeuten diese Voraussetzung
heute nicht erfüllen. Ob die streitige Zulassungsvoraussetzung letztlich vor
allem auf standespolitischen Überlegungen der Berufsverbände beruht, wie dies
seitens der Beschwerdegegnerin geltend gemacht wird, kann dahingestellt
bleiben. Es ist dem Kanton Zürich nach dem Gesagten jedenfalls zumutbar,
Inhaber der bündnerischen Berufsausübungsbewilligung ohne die verlangte
qualifizierte Erstausbildung zur selbständigen Berufsausübung zuzulassen. Dem
Verwaltungsgericht kann nicht vorgeworfen werden, sein Entscheid beruhe auf
einer unrichtigen Auslegung und Anwendung des Binnenmarktgesetzes.
2.6 Soweit der Kanton Zürich losgelöst von den vorstehend behandelten
generellen Aspekten die individuelle Ausbildung der Beschwerdegegnerin in Frage
stellt, fehlt ihm hiezu nach dem Gesagten (oben E. 1.2.2) die erforderliche
Legitimation.
3.
Damit ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist.
Da der Kanton Zürich in seinem amtlichen Wirkungskreis und, ohne dass es sich
um Vermögensinteressen handeln würde, ans Bundesgericht gelangt ist, sind ihm
trotz seines Unterliegens keine Kosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der
Kanton Zürich hat jedoch die private Beschwerdegegnerin angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG); der Wettbewerbskommission ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdegegnerin X.________ für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Wettbewerbskommission und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Oktober 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Moser