II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.151/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_151/2008
Urteil vom 17. Juni 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Karlen, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Moser.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons Zug, Verwaltungsgebäude am Postplatz, 6301
Zug.
Gegenstand
Zahnärztliche Tätigkeit gemäss Art. 5 des Freizügigkeitsabkommens,
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,
vom 18. Dezember 2007.
Sachverhalt:
A.
Dr. med. et med. dent. X.________ (geb. 1950), schweizerisch-deutscher
Doppelbürger, schloss in Deutschland ein Studium der Human- und Zahnmedizin ab.
In der Folge praktizierte er als Zahnarzt in Deutschland und im Fürstentum
Liechtenstein. Am 4. Juli 2002 hat der Leitende Ausschuss für die
eidgenössischen Medizinalprüfungen sein deutsches Zahnarztdiplom anerkannt und
ihm für die Schweiz die gleichen Wirkungen wie einem eidgenössischen Diplom
zuerkannt.
Nachdem X.________ im Kanton Zürich in einer Praxis, die er zu übernehmen
gedachte, bereits in grösserem Umfang zahnärztlich tätig geworden war, ohne im
Besitz der Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Zahnarztberufes zu sein,
und er seine Tätigkeit selbst nach Einleitung einer Strafuntersuchung und bis
zur zwangsweisen Praxisschliessung fortgesetzt hatte, wies die Zürcher
Gesundheitsdirektion am 4. November 2002 sein Gesuch um Erteilung einer
derartigen Bewilligung ab und verbot ihm jede zahnärztliche Tätigkeit im Kanton
Zürich. Diesen Entscheid schützte das Bundesgericht in letzter Instanz mit
Urteil 2P.159/2003 vom 29. September 2003. Wegen seines eigenmächtigen
Vorgehens wurde X.________ am 2. Oktober/3. Dezember 2002 vom Statthalteramt
Bülach mit einer Busse von Fr. 4'500.-- bestraft.
Am 28. Januar 2003 wurde X.________ die Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt
im Kanton Zug erteilt, worauf er in der Stadt Zug eine Zahnarztpraxis
eröffnete. Mit Verfügung vom 26. April 2004 widerrief die Gesundheitsdirektion
des Kantons Zug die Bewilligung, da sie mit Blick auf die ihr verschwiegene
unbewilligte Tätigkeit im Kanton Zürich und die deswegen eingeleiteten
Administrativ- und Strafverfahren die erforderlichen persönlichen
Bewilligungsvoraussetzungen der Ehrenhaftigkeit und Vertrauenswürdigkeit als
(von Anfang an) nicht gegeben erachtete. Auch diesen Widerrufsentscheid zog
X.________ wiederum erfolglos bis vor Bundesgericht (Urteil 2P.309/2005 vom 17.
Mai 2006). Im November 2006 verlegte X.________ seine Tätigkeit von Zug in den
grenznahen Raum in Deutschland (Gemeinde Küssaberg), wo er bereits zuvor
praktiziert hatte. Gleichzeitig ersuchte X.________ im Kanton Zug um
Wiederzulassung zur Zahnarztätigkeit.
B.
Mit Verfügung vom 15. Februar 2007 stellte die Gesundheitsdirektion des Kantons
Zug fest, dass X.________ die Voraussetzungen für eine Zulassung als
Dienstleistungserbringer im Sinne von Art. 5 des Freizügigkeitsabkommens nicht
erfülle, und verweigerte ihm auch die Bewilligung zur Ausübung des
Zahnarztberufs in unselbständiger Tätigkeit in der Praxis eines Kollegen.
Schliesslich stellte sie fest, dass es X.________ weiterhin untersagt sei, im
Kanton Zug selbständig oder (ohne kantonale Assistenzbewilligung) unselbständig
als Zahnarzt tätig zu sein.
C.
Mit Urteil vom 18. Dezember 2007 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer, eine dagegen eingereichte Beschwerde von
X.________ ab, mit welcher er um Feststellung ersucht hatte, dass es ihm als in
Deutschland niedergelassenem Zahnarzt gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen
gestattet sei, während 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr zahnärztliche
Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der Schweiz zu erbringen.
D.
Mit vom 8. Februar 2008 datierter, am 11. Februar 2008 der Post übergebener
Eingabe erhebt X.________ beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, mit welcher er um Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils ersucht.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zug beantragt, die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung
der Beschwerde.
E.
Mit Verfügung vom 8. März 2008 lehnte es der Präsident der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung ab, X.________ im Sinne einer vorsorglichen
Massnahme zu gestatten, sofort seine Tätigkeit als Dienstleistungserbringer im
Kanton Zug (im Rahmen von 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr) aufzunehmen.
F.
Mit vom 18. März 2008 datierter Eingabe hat X.________ unter Bezugnahme auf die
Vernehmlassung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zug unaufgefordert eine
Stellungnahme eingereicht.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
Der Beschwerdeführer, welcher am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat,
ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und besitzt ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, womit er zur
Beschwerde legitimiert ist (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend
gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich
sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft solche Rügen nur insofern, als sie in der Beschwerde präzise vorgebracht
und begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S.
254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
2.
2.1 Vorliegend ist einzig streitig, ob es dem Beschwerdeführer aufgrund des
Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft
einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten
andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR
0.142.112.681) zu gestatten ist, seinen Beruf als sog. Dienstleistungserbringer
während bis zu 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr im Kanton Zug auszuüben (Art. 5
FZA, Art. 17 ff. Anhang I FZA). Dabei ist unbestritten, dass der
Beschwerdeführer über ein als gleichwertig zum eidgenössischen Diplom
anerkanntes ausländisches Diplom verfügt. Aufgrund der tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz ergibt sich sodann, dass der Beschwerdeführer in
Deutschland als selbständig Erwerbstätiger eine Zahnarztpraxis betreibt.
Anhaltspunkte dafür, dass gegen ihn in Deutschland disziplinarische Verfahren
eingeleitet worden wären, welche seine dortige Berechtigung zur Berufsausübung
in Frage stellen würden, bestehen nicht. Der Beschwerdeführer hat im Übrigen
vor Verwaltungsgericht dargetan, dass er sich am 31. Dezember 2006 bei seiner
bisherigen Wohngemeinde Thalwil ab- und am 9. Januar 2007 in der deutschen
Gemeinde Küssaberg angemeldet hat. Bei dieser Sachlage kann der
Beschwerdeführer sich auf die die Dienstleistungserbringung regelnden
Bestimmungen des Freizügigkeitsabkommens berufen. Dass die beabsichtigte
Tätigkeit in der Schweiz erfolgen soll, deren Staatsbürgerschaft er (neben der
deutschen) heute ebenfalls besitzt und wo seine Familie nach wie vor lebt,
ändert - wie das Verwaltungsgericht zu Recht erkennt - nichts am Vorliegen
eines aus Sicht des Freizügigkeitsabkommens grenzüberschreitenden Sachverhalts.
Es stellt sich mithin die Frage, welche Ansprüche sich aus den einschlägigen
Bestimmungen des Freizügigkeitsabkommens im Einzelnen ergeben und ob dem
Beschwerdeführer unter Hinweis auf die fehlende Vertrauenswürdigkeit, welche
zur Verweigerung bzw. zum Entzug der Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung nach innerstaatlichem Recht führte, auch die beabsichtigte
Tätigkeit als Dienstleistungserbringer verwehrt werden kann.
2.2 Die zugerischen Behörden haben dem Beschwerdeführer aufgrund seines
Verhaltens im Kanton Zürich sowie des Umstandes, dass er die dortigen Vorgänge
ihnen gegenüber (trotz entsprechender Fragestellung im Gesuchsformular)
verschwiegen hat, die für die Bewilligungserteilung gemäss §§ 16 ff. nach dem
Gesetz vom 21. Mai 1970 über das Gesundheitswesen im Kanton Zug erforderliche
Vertrauenswürdigkeit abgesprochen (vgl. bereits Urteil 2P.309/2005 vom 17. Mai
2006, E. 3) und ihm aus diesem Grund nunmehr auch ein Tätigwerden im Rahmen
einer Dienstleistungserbringung untersagt.
Nach Art. 36 Abs. 1 lit. b des am 1. September 2007 in Kraft getretenen
Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe
(Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11) setzt die Erteilung einer Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung in persönlicher Hinsicht u.a. voraus, dass der
Gesuchsteller vertrauenswürdig ist. Ob das Verwaltungsgericht in seinem
Entscheid vom 18. Dezember 2007 diese bundesrechtliche Regelung, welche die
Zulassungsvoraussetzungen für die selbständige ärztliche Berufsausübung
abschliessend normiert (vgl. Urteil 2C_58/2008 vom 14. April 2008, E. 2.1),
bereits hätte auf das hängige Gesuchsverfahren anwenden müssen oder ob es sich
diesbezüglich noch auf das kantonale Gesundheitsgesetz stützen durfte, kann
dahingestellt bleiben, da sich das Erfordernis der Vertrauenswürdigkeit in
gleicher Weise aus beiden Rechtsordnungen ergibt.
2.3
2.3.1 Nach Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a FZA haben Angehörige der
Vertragsstaaten das Einreise- und Aufenthaltsrecht, um Dienstleistungen im
Hoheitsgebiet der anderen Vertragsstaaten zu erbringen, deren tatsächliche
Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet. Für die näheren
Bedingungen der Ausübung dieses Rechtes wird auf die Bestimmungen in den
Anhängen I, II und III des Abkommens verwiesen (Art. 5 Abs. 4 FZA). Art. 17
Anhang I FZA wiederholt diese Garantie in Form eines Verbotes entsprechender
Beschränkungen. Nach Art. 20 Abs. 1 Anhang I FZA benötigen nach dieser Regelung
berechtigte Dienstleistungserbringer für Aufenthalte von höchstens 90 Tagen
keine Aufenthaltsbewilligung (vgl. in diesem Zusammenhang auch Dieter W.
Grossen/Claire de Coulon, Bilaterales Abkommen über die Freizügigkeit zwischen
der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten, in:
Thürer/Weber/Portmann/Kellerhals [Hrsg.], Bilaterale Verträge I & II Schweiz -
EU, Zürich 2007, S. 168-171, Rz. 101 ff.; Frédéric Berthoud, Die Anerkennung
von Berufsqualifikationen zwischen der Schweiz und der EU, in: Thürer/Weber/
Portmann/Kellerhals, a.a.O., S. 275 f. und S. 299; Botschaft vom 14. März 2008
zur Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens sowie dessen Ausdehnung auf
Bulgarien und Rumänien, in: BBl 2008 S. 2135 ff., S. 2150 f.).
2.3.2 Nach Art. 19 Anhang I FZA kann der zur Erbringung von Dienstleistungen
Berechtigte seine Tätigkeit vorübergehend im Staat der Erbringung der
Dienstleistung nach Massgabe "dieses Anhangs und der Anhänge II und III unter
den gleichen Bedingungen ausüben, wie dieser Staat sie für seine eigenen
Staatsangehörigen vorschreibt". Zum Zuge kommen aufgrund dieses Verweises bei
reglementierten Berufen zunächst die Bestimmungen über die Anerkennung von
Berufsqualifikationen zwischen der Schweiz und der EU (Berthoud, a.a.O., S.
276, Rz. 94). Das Freizügigkeitsabkommen befreit für Dienstleistungen unter 90
Tagen von der Pflicht zur Niederlassung im Aufnahmestaat, nicht aber von der
Pflicht, bei reglementierten Berufen eine Diplomanerkennung zu verlangen
(Berthoud, a.a.O.). Angehörige ausländischer Staaten, welche aufgrund von Art.
5 FZA (oder entsprechender anderer staatsvertraglicher Bestimmungen) während
längstens 90 Tagen pro Jahr in der Schweiz ohne Bewilligung selbständig einen
universitären Medizinalberuf ausüben wollen, haben sich bei der zuständigen
kantonalen Behörde zu melden, wobei der Bundesrat festlegt, welche
Bescheinigungen diese Personen beizubringen haben (so die am 1. September 2008
in Kraft tretende Regelung von Art. 35 MedBG). Die selbständige Berufsausübung
ist dem im Ausland niedergelassenen Dienstleistungserbringer erst gestattet,
wenn die zuständige kantonale Behörde die Erfüllung der entsprechenden
Voraussetzungen bestätigt und die Meldung in ein Register eingetragen hat (Art.
35 Abs. 3 MedBG; vgl. dazu auch Botschaft zum MedBG, in: BBl 2005 S. 173 ff.,
S. 226 bzw. zur Vereinbarkeit mit dem Freizügigkeitsabkommen S. 248). Gemäss
Art. 13 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Juni 2007 über Diplome, Ausbildung,
Weiterbildung und Berufsausübung in den universitären Medizinalberufen (SR
811.112.0) hat der Gesuchsteller ein gemäss Art. 15 MedBG anerkanntes Diplom
sowie eine Bescheinigung des Niederlassungsstaates vorzulegen, aus der
hervorgeht, dass die betreffende Tätigkeit im Niederlassungsstaat rechtmässig
ausgeübt wird. Die Statuierung einer entsprechenden Anzeigepflicht für
Tätigkeiten im Rahmen der 90-Tage-Regelung war den Kantonen schon bisher
erlaubt (Thomas Spoerri, Medizinalpersonen, in: Poledna/Kieser [Hrsg.],
Gesundheitsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR] Bd. VIII, Basel
2005, S. 106, Rz. 139, sowie S. 131 f., insbesondere Rz. 215).
2.3.3 Auf diesen formellen Aspekt der Dienstleistungsfreiheit braucht hier
nicht weiter eingegangen zu werden. Wesentlich ist die Regelung von Art. 19
Anhang I FZA, wonach der Aufnahmestaat die Erbringung der Dienstleistung zu den
gleichen Bedingungen zulassen muss, wie er sie für seine eigenen
Staatsangehörigen vorschreibt. Personen, die nach dem Freizügigkeitsabkommen
zur Erbringung von Dienstleistungen berechtigt sind, bedürfen hiezu zwar keiner
besonderen Aufenthaltserlaubnis und unterliegen für die beabsichtigte Tätigkeit
lediglich einer - ab 1. September 2008 bundesgesetzlich verankerten -
Meldepflicht sowie der (in Art. 13 der vorerwähnten Verordnung konkretisierten)
Pflicht zur Vorlage gewisser Bescheinigungen (Spoerri, a.a.O., S. 131 f., Rz.
214/215; Boris Etter, Handkommentar zum Medizinalberufegesetz MedBG, Bern 2006,
N. 3 zu Art. 35). Materiell sind sie aber den gleichen Pflichten unterworfen,
welche den Staatsangehörigen des Staates obliegen, in welchem die
Dienstleistung erbracht wird (Grundsatz der Nichtdiskriminierung gemäss Art. 19
Anhang I FZA; Berthoud, a.a.O., S. 276, Rz. 95; Spoerri, a.a.O., S. 131, Rz.
212). Die Gesetzgebung des Aufnahmestaates kann von ihnen den Nachweis einer
ausreichenden Ausbildung (bzw. einer Diplomanerkennung) sowie im Hinblick auf
das Erfordernis der Vertrauenswürdigkeit die Vorlage eines Leumundszeugnisses
verlangen (Berthoud, a.a.O., S. 276, Rz. 98).
2.4 Nach dem Gesagten darf das bisher im kantonalen bzw. neu im eidgenössischen
Gesetzesrecht verankerte Erfordernis der Vertrauenswürdigkeit als
Zulassungsbedingung für die selbständige ärztliche Berufsausübung auch
gegenüber ausländischen Dienstleistungserbringern, welche sich auf Art. 5 FZA
berufen können, zur Anwendung gebracht werden. Es darf sich hieraus aber keine
Diskriminierung ausländischer Dienstleistungserbringer ergeben (Art. 19 Anhang
I FZA). Im Regelfall wird sich die schweizerische Zulassungsbehörde mit einer
entsprechenden Bescheinigung der zuständigen ausländischen Behörde begnügen
müssen (vgl. Berthoud, a.a.O., S. 276), soweit nicht schon der Umstand, dass
der betreffende Gesuchsteller zur selbständigen Berufsausübung im
Niederlassungsstaat berechtigt ist, einen hinreichenden Beleg für seine
Vertrauenswürdigkeit darstellt.
Vorliegend hat der Beschwerdeführer bereits durch sein bekanntes bisheriges
Verhalten in der Schweiz Gründe gesetzt, welche seine Vertrauenswürdigkeit für
die selbständige ärztliche Berufsausübung in Frage stellen, so dass sich
insoweit weitere Abklärungen in jenem Vertragsstaat, wo er zur (dauernden)
selbständigen Berufsausübung zugelassen ist, erübrigen. Dem Beschwerdeführer
wurde - wie erwähnt - die nach der zugerischen Gesetzgebung (wie auch nach Art.
36 Abs. 1 lit. b MedBG) erforderliche Vertrauenswürdigkeit für die selbständige
ärztliche Tätigkeit in seiner Eigenschaft als in der Schweiz niedergelassener
Gesuchsteller bereits rechtskräftig abgesprochen. Die fehlende
Vertrauenswürdigkeit bildet nach dem Gesagten alsdann auch ein Hindernis für
die Zulassung als ausländischer Dienstleistungserbringer im Kanton Zug gemäss
Art. 5 FZA. Eine Diskriminierung des Beschwerdeführers gegenüber inländischen
Gesuchstellern ist nicht ersichtlich. Der im vorinstanzlichen Urteil
herangezogene allgemeine Vorbehalt der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und
Gesundheit gemäss Art. 5 Anhang I FZA, welcher eine Einschränkung der vom
Freizügigkeitsabkommen eingeräumten Rechte erlaubt, kann hier noch nicht zum
Zuge kommen, da die vom Beschwerdeführer ausgehende Gefährdung nicht das
notwendige Mass erreicht. Entscheidend ist, dass das Fehlen der
Vertrauenswürdigkeit, jedenfalls was die Zulassung im Kanton Zug anbelangt,
nach dem für Inländer geltenden Massstab bereits im vorangegangenen Verfahren
festgestellt worden ist und dieser Entscheid auch für die Zulassung als
vorübergehender Dienstleistungserbringer gemäss Art. 5 FZA Geltung beanspruchen
darf. Neue Umstände, welche eine andere Beurteilung rechtfertigen würden, sind
- jedenfalls im Moment - nicht ersichtlich. Inwieweit dem Beschwerdeführer
aufgrund seiner Verfehlungen in der Vergangenheit die Vertrauenswürdigkeit für
alle Zeit abgesprochen und ihm deswegen die Wiederaufnahme der Berufstätigkeit
als Zahnarzt in der Schweiz auch inskünftig dauerhaft verwehrt werden kann,
braucht vorliegend nicht entschieden zu werden.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
als unbegründet abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind
nicht geschuldet (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gesundheitsdirektion des Kantons
Zug sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Juni 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Moser