II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.137/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_137/2008 / aka
Urteil vom 14. August 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.
Parteien
X.________ GmbH,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Christian Zuberbühler,
gegen
Bundesamt für Verkehr (BAV), Bollwerk 27, 3003 Bern.
Gegenstand
Erneuerung der Bewilligungen Nr. xxxx und Nr. yyyy für den
grenzüberschreitenden Linienverkehr,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18.
Dezember 2007.
Sachverhalt:
A.
A.________ (von Kroatien) war als Inhaber der Einzelfirma X.________ zusammen
mit seiner Kooperationspartnerin Y.________ seit mehreren Jahren im Besitz von
zwei Bewilligungen zur Durchführung eines grenzüberschreitenden Linienverkehrs
mit Autobussen auf den Strecken Lausanne-Vukovar (Bewilligung Nr. yyyy mit den
genehmigten schweizerischen Ein- bzw. Aussteigeorten Lausanne, Bern und
Chiasso) sowie St. Gallen-Ilok (Bewilligung Nr. xxxx mit den genehmigten
schweizerischen Ein- bzw. Aussteigeorten St. Gallen, Zürich und Chiasso),
welche zuletzt mit Verfügungen des Bundesamtes für Verkehr vom 27. März 2002
und 29. April 2002 bis zum 31. März 2007 bzw. bis zum 30. April 2007 verlängert
wurden.
Am 3. Juni 2002 übernahm die X.________ GmbH, die eingangs erwähnte Einzelfirma
und liess sich am 2. Juli 2002 ins Handelsregister eintragen.
B.
Am 13. November 2006 beantragte die X.________ GmbH für sich und ihre
Kooperationspartnerin die Verlängerung der genannten Bewilligungen für die
Dauer von je fünf Jahren.
Mit Verfügungen vom 20. April und 8. Mai 2007 erteilte das Bundesamt für
Verkehr die beantragten Bewilligungen bloss noch für die Dauer von je einem
Jahr (bis zum 31. März 2008 bzw. bis zum 30 April 2008) unter zahlreichen
Auflagen (Führen einer Passagierliste für jede Fahrt mit Name, Vorname,
Nationalität, Art und Nummer des Reisedokuments sowie Ein- und Aussteigeort
eines jeden Passagiers). Nicht mehr bewilligt wurde der dritte Halteort zur
Aufnahme bzw. zum Absetzen von Fahrgästen in Chiasso.
Zur Begründung seiner Verfügungen führte das Bundesamt für Verkehr im
Wesentlichen aus, angesichts der hängigen Strafverfahren gegen die X.________
GmbH wegen Verstössen gegen die Bestimmungen über den grenzüberschreitenden
Linienbusverkehr in der Schweiz und in Kroatien könne die Einhaltung der
einschlägigen Bestimmungen durch die Gesuchstellerin zurzeit nicht
abschliessend beurteilt werden, weshalb die Bewilligungen nur provisorisch für
die Dauer eines Jahres erneuert würden. Des Weiteren widerspreche die
beantragte Haltestelle in Chiasso der am 1. Januar 1999 geänderten Richtlinie
des Bundesamtes für Verkehr zur Erteilung von Bewilligungen im
grenzüberschreitenden Strassenpersonenverkehr sowie der Praxis des Bundesamtes
und werde deshalb nicht erteilt.
Gegen diese Verfügungen erhob die X.________ GmbH Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Dieses vereinigte die Verfahren und hiess die
Beschwerde mit Urteil vom 18. Dezember 2007 insofern teilweise gut, als es die
Verpflichtung aufhob, die Nationalität sowie Art und Nummer der Reisedokumente
der Passagiere aufzulisten (Ziff. 1 des Urteilsdispositivs). Hingegen
bestätigte es die Befristung der Bewilligungen auf ein Jahr, die
Nichtgenehmigung von Chiasso als weiterer Ein- und Aussteigeort sowie die
übrigen vorerwähnten Auflagen und wies die Beschwerde insoweit ab. Sein
begründetes Urteil versandte das Bundesverwaltungsgericht am 4. Januar 2008.
C.
Mit Eingabe vom 6. Februar 2008 führt die X.________ GmbH Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit den Anträgen, es
sei festzustellen, dass das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.
Dezember 2007 soweit Ziff. 1 betreffend in Rechtskraft erwachsen sei. Des
Weiteren sei das genannte Urteil insoweit abzuändern, als die Gültigkeit der
umstrittenen Bewilligungen auf fünf Jahre festzusetzen sei. Auch sei der
Beschwerdeführerin bei beiden Bewilligungen ein zusätzlicher dritter Halt in
Chiasso zu gewähren.
Das Bundesamt für Verkehr hat sich vernehmen lassen, ohne einen konkreten
Antrag zu stellen. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung
verzichtet.
D.
Mit Verfügung vom 28. Februar 2008 hiess der Abteilungspräsident das
gleichzeitig mit der Beschwerdeeinreichung gestellte Gesuch um vorsorgliche
Massnahmen insoweit gut, als er der Beschwerdeführerin die Durchführung des
grenzüberschreitenden Linienverkehrs auf den Strecken Lausanne-Vukovar und St.
Gallen-Ilok bis Ende März 2009 vorsorglich gestattete. Dabei erklärte der
Abteilungspräsident die nach den Vorgaben des angefochtenen Urteils angepassten
Auflagen gemäss den Verfügungen des Bundesamtes für massgeblich; Chiasso wurde
im Rahmen der vorsorglichen Massnahme nicht als weiterer Halteort zur Aufnahme
bzw. zum Absetzen von Fahrgästen bewilligt.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid stützt sich auf öffentliches Recht des Bundes
und fällt unter keinen der Ausschlussgründe gemäss Art. 83 BGG. Das
Rechtsmittel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher
zulässig, und die Beschwerdeführerin ist zu seiner Ergreifung legitimiert (Art.
89 Abs. 1 BGG). Unzulässig ist der gestellte Antrag auf Feststellung der
Rechtskraft der nicht angefochtenen Teilanordnungen des vorinstanzlichen
Urteils (Ziff. 1 der Rechtsbegehren); ihm kann keine selbständige Bedeutung
beigemessen werden, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
Streitpunkte des vorliegenden Verfahrens bilden nur noch die Befristung der
Bewilligungen (fünf Jahre statt ein Jahr) sowie die Zulässigkeit eines dritten
Haltes in Chiasso.
1.2 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG
geltend gemacht werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend
gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann
eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es
kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz
abweichenden Begründung abweisen. Das Bundesgericht prüft, unter
Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42
Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die
rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind.
1.3 Das Bundesgericht legt sodann seinem Urteil den von der Vorinstanz
festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser
sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne
von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 bzw. Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und
Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der
Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
2.
2.1 Gemäss Art. 2 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 1992 über die
Personenbeförderung und die Zulassung als Strassentransportunternehmung
(Personenbeförderungsgesetz, PBG; SR 744.10) hat der Bund grundsätzlich das
ausschliessliche Recht, Reisende mit regelmässigen Fahrten zu befördern. Dieses
Recht kann er an Dritte übertragen (Art. 4 PBG).
Die Bewilligungspflicht für den grenzüberschreitenden Linienverkehr ist in den
Art. 37 ff. der bundesrätlichen Verordnung vom 25. November 1998 über die
Personenbeförderungskonzession (VPK, SR 744.11) geregelt. Eine solche
Bewilligung wird gemäss Art. 40 VPK einem Dritten erteilt, wenn nachgewiesen
wird, dass die Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen gewährleistet ist
(lit. a), der Verkehrsdienst das Bestehen der bereits bewilligten Liniendienste
nicht unmittelbar gefährdet (lit. b), der Verkehrsdienst einen vergleichbaren
Eisenbahndienst auf entsprechenden Linien oder Linienabschnitten nicht
ernsthaft konkurrenziert (lit. c), nicht nur die einträglichsten Kurse
angeboten werden (lit. d), und die Fahrten mit Fahrzeugen durchgeführt werden,
die der Transportunternehmung unmittelbar zur Verfügung stehen (lit. e). Die
Bewilligung wird für den Linienverkehr für höchstens fünf Jahre erteilt, für
die übrigen Verkehrsdienste für höchstens zwei Jahre (Art. 41 VPK); ihre
Erneuerung oder Änderung richtet sich sinngemäss nach Artikel 40 (Art. 42 VPK).
Sie kann widerrufen werden, wenn ihre Voraussetzungen weggefallen sind (Art. 45
lit. a VPK) bzw. wenn Vorschriften oder Auflagen wiederholt verletzt werden
(Art. 45 lit. b VPK). Die in den einschlägigen Rechtserlassen sowie in den bi-
und multilateralen Abkommen über den grenzüberschreitenden Busverkehr
(vorliegend von Interesse das Abkommen vom 30. Juni 1995 zwischen dem
Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Republik Kroatien über den
internationalen Strassenverkehr [SR 0.741.619.291]) enthaltenen Bestimmungen
über den grenzüberschreitenden Busverkehr werden sodann in der "Richtlinie des
Bundesamtes für Verkehr betreffend den grenzüberschreitenden Busverkehr
zwischen der Schweiz und den Drittstaaten" (neuste Fassung vom 1. Januar 2008,
frühere Fassung vom 4. März 1996, geändert am 1. Januar 1999) weiter
konkretisiert.
2.2 Im Zeitpunkt der Bewilligungserneuerung waren gegen die Beschwerdeführerin
in der Schweiz und in Kroatien Strafverfahren wegen Verstössen gegen die
Bestimmungen über den grenzüberschreitenden Linienbusverkehr hängig (E. 3.3 und
E. 3.4 des angefochtenen Entscheides, vgl. hiezu insbesondere die bei den Akten
liegende Verfügung des Bundesamtes für Verkehr vom 1. Juni 2006 über die
Eröffnung eines Verwaltungsstrafverfahrens mit den darin aufgelisteten, der
Beschwerdeführerin zur Last gelegten Verstössen [u.a. Nichtführen von
Passagierlisten, Mitführen von Passagieren anderer Linien oder im
Binnenverkehr]). Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend,
im Rahmen der "einschlägigen Bestimmungen" von Art. 40 Abs. 1 lit. a VPK
müssten - was vorliegend zutreffe - beim Gesuchsteller insbesondere die
Bestimmungen von Art. 9 ff. des Personenbeförderungsgesetzes gegeben sein
(Zuverlässigkeit [Art. 10 PBG], finanzielle Leistungsfähigkeit [Art. 11 PBG]
und fachliche Eignung [Art. 12 PBG]). Inwiefern diese Bestimmungen es erlauben
würden, im Rahmen eines Bewilligungserneuerungsverfahrens auf allfällige
parallel laufende (Verwaltungs-)Strafverfahren Bezug zu nehmen und gestützt auf
diese die Dauer der erneuerten Bewilligung(en) auf lediglich ein Jahr zu
befristen, sei nicht ersichtlich (S. 6 der Beschwerdeschrift).
2.3 Das Bundesamt für Verkehr limitierte die Dauer der erneuerten Bewilligungen
vorliegend auf ein Jahr, weil es die Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen
durch die Gesuchstellerin wegen diesbezüglich hängiger Strafverfahren nicht als
gesichert erachtete. Die Bewilligungsbehörde konnte sich hiefür auf die
entsprechende, in Art. 40 Abs. 1 lit. a VPK ausdrücklich genannte
Bewilligungsvoraussetzung stützen. Ein Widerspruch zur Regelung von Art. 10 PBG
ist nicht erkennbar: Zum Einen betrifft dieses Bestimmung die Zulassung als
Strassentransportunternehmung als solche (vgl. die Systematik des Gesetzes),
worum es vorliegend nicht geht (E. 3.1 S. 6 des angefochtenen Entscheides).
Sodann können allfällige Zweifel an der Einhaltung der Bewilligungsauflagen
durchaus einen zulässigen Grund dafür bilden, die Bewilligung gemäss Art. 37
lit. a VPK nicht auf die zulässige Maximaldauer auszustellen, sondern sie
kürzer zu befristen. Das Personenbeförderungsgesetz enthält keine Regelung,
welche eine derartige Differenzierung ausschliessen würde. Dass mit Art. 40
Abs. 1 lit. a VPK ("Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen") auch Verstösse
der vorliegend in Frage stehenden Art (vorne E. 2.2) erfasst werden können,
steht aufgrund der bundesgerichtlichen Recht-sprechung ausser Frage: Vom
Gesuchsteller kann die "Einhaltung sämtlicher einschlägiger Bestimmungen"
verlangt werden, "insbesondere der Normen betreffend die Personenbeförderung,
den Strassenverkehr sowie den Arbeitnehmerschutz" (Urteil 2A.550/2001 vom 21.
März 2001 E. 2), und rechtlich irrelevant ist auch, dass das Bundesamt für
Verkehr ein entsprechendes Strafverfahren erst nach Einreichen des Gesuchs
eröffnet hat (Urteil 2A.495/2000 vom 2. Februar 2001, E. 2b).
2.4 Die Befristung der Bewilligungserneuerung auf ein Jahr lässt sich aufgrund
der hängigen Strafverfahren damit im Grundsatz nicht beanstanden. Die
Bewilligungsbehörde ist in einem solchen Fall nicht verpflichtet, die
Bewilligung auf die zulässige Maximaldauer auszustellen ("höchstens fünf
Jahre", vgl. Art. 41 VPK), zumal ein allfälliger Widerruf der Bewilligung nach
der Rechtsprechung wesentlich strengeren Voraussetzungen unterworfen ist (dazu
BGE 134 II 142, nicht publizierte E. 5.3 sowie BGE 121 II 273 E. 1a/aa S. 276).
Ein solcher Widerruf ist damit entsprechend schwieriger innert nützlicher Frist
durchzusetzen.
Die Befristung der Bewilligung auf ein Jahr erscheint im Hinblick auf den
Verfahrensaufwand zur jeweiligen Erneuerung derselben allerdings recht kurz,
insbesondere wenn die für Erneuerungsgesuche einzuhaltende Frist von vier bis
zehn Monaten (vgl. Art. 20 Abs. 1 VPK) berücksichtigt wird. Eine allzu kurze
Befristung der Bewilligung führt, wie der vorliegende Fall exemplarisch zeigt,
aber auch zu verfahrensrechtlichen Komplikationen beim Weiterzug eines
Bewilligungsentscheides. Die vorerwähnten neuen, ab 1. Januar 2008 gültigen
Richtlinien des Bundesamtes für Verkehr (vgl. E. 2.1) sehen daher vor, dass bei
Neuerteilung ("Ersterteilung") einer Bewilligung oder bei hängigen
strafrechtlichen Verfahren bzw. bei Vorliegen von leichten strafrechtlichen
Verfehlungen die Geltungsdauer grundsätzlich auf zwei Jahre befristet wird
(Ziff. 3.9 der Richtlinien; die früheren Fassungen enthielten hierüber, soweit
ersichtlich, keine Aussagen); eine kürzere, beispielsweise einjährige
Geltungsdauer wird damit von der Bewilligungsbehörde selber nicht (mehr) als
opportun erachtet.
2.5 Es erscheint gerechtfertigt, diese (neue), dem Verhältnismässigkeitsgebot
besser entsprechende Praxis der Verwaltung bereits auf den vorliegenden Fall
anzuwenden. Die Beschwerde ist in diesem Sinne teilweise gutzuheissen (dazu
nachfolgend E. 4).
3.
Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter, dass ihr ein dritter Halt in Chiasso
"entgegen jahrelanger Praxis" verweigert worden sei.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang erwogen, mit Blick auf
die Bewilligungsvoraussetzung von Art. 40 Abs. 1 lit. c VPK
(Nichtkonkurrenzierung eines vergleichbaren Eisenbahndienstes) werde die
Bewilligung in der Regel nur für die Aufnahme bzw. das Absetzen von Reisenden
ab Genf, Lausanne, Bern, Basel, Zürich, St. Gallen, Luzern und Lugano erteilt.
Pro Ausgangspunkt dürfe der Antragsteller einen zweiten der vorgenannten Orte
zur Aufnahme bzw. zum Absetzen von Reisenden wählen, wobei der zweite
Sammelpunkt auf dem direkten Weg zwischen Ausgangs- und Bestimmungsort liegen
müsse. Ein dritter Halteort (an der Grenze) werde nur in begründeten Fällen
bewilligt. Ein solcher bedinge, dass keiner der fest vorgesehenen möglichen
Standorte in der Nähe liege. Vorliegend befinde sich in einer Distanz von nur
25 km ein offizieller Halteort für den grenzüberschreitenden Linienbusverkehr
(Lugano); die Beschwerdeführerin habe damit die Möglichkeit, eine für Reisende
aus dem Tessin geeignete Verbindung zu verlangen.
Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was diese Erwägungen der Vorinstanz
als bundesrechtswidrig erscheinen liesse. Aus dem Umstand, dass ihrem
Rechtsvorgänger - dem Inhaber der Einzelfirma X.________ - der dritte Halteort
in Chiasso im Jahre 2002 noch bewilligt worden ist (vgl. vorne "A."), kann sie
nichts zu ihren Gunsten ableiten, zumal das Bundesamt bei der
Bewilligungserneuerung im Jahre 2007 bloss eine "jahrelange Ungleichbehandlung
der Konkurrenten/Gewerbegenossen", von der die Beschwerdeführerin bzw. ihr
Rechtsvorgänger über längere Zeit profitieren konnte, korrigiert hat (vgl. die
Vernehmlassung des Bundesamtes vom 9. Juli 2007 an das
Bundesverwaltungsgericht, S. 5). Die Beschwerdeführerin hätte sodann die
Möglichkeit, als zweiten Halteort Lugano zu verlangen. Wenn sie - offenbar aus
kommerziellen Überlegungen - die beiden Halteorte Lausanne und Bern bzw. St.
Gallen und Zürich bevorzugt, muss sie im Lichte der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen (Art. 27 BV) in Kauf nehmen, dass "gewisse Tessiner Kunden
inskünftig ein Konkurrenzunternehmen berücksichtigen werden" (vgl. S. 11 der
Beschwerdeschrift). Ein begründeter Ausnahmefall, der allenfalls die
Bewilligung eines dritten Halteortes rechtfertigen könnte, liegt unter solchen
Umständen nicht vor.
4.
Heisst das Bundesgericht eine Beschwerde - ganz oder teilweise - gut, so
entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die
Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als
erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Vorliegend rechtfertigt es sich, in der Sache selber zu entscheiden. Das
angefochtene Urteil ist mithin aufzuheben, soweit es die vom Bundesamt für
Verkehr verfügte Gültigkeitsdauer der beantragten Bewilligungen (ein Jahr)
schützt. Die Gültigkeitsdauer der betreffenden Bewilligungen ist nach dem
Gesagten (E. 2.4 und 2.5) auf zwei Jahre festzusetzen. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Sache des Bundesverwaltungsgerichts wird es sein, die Kosten des
vorinstanzlichen Verfahren neu zu verteilen. Zu diesem Zweck wird die Sache an
die Vorinstanz zurückgewiesen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin teilweise. Ihr
sind deshalb reduzierte Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 65 und 66 BGG). Das
Bundesamt für Verkehr hat ihr ausserdem für das bundesgerichtliche Verfahren
eine - ebenfalls reduzierte - Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2007 aufgehoben, soweit es die vom
Bundesamt für Verkehr am 20. April 2007 bzw. 8. Mai 2007 verfügte
Gültigkeitsdauer (ein Jahr) der Bewilligungen für den grenzüberschreitenden
Linienverkehr Nr. xxxx (St. Gallen-Zürich-Ilok) und Nr. yyyy
(Lausanne-Bern-Vukovar) schützt.
2.
Die Gültigkeitsdauer der betreffenden Bewilligungen wird auf zwei Jahre
festgesetzt (Gültigkeit der Bewilligung Nr. xxxx: bis zum 30. April 2009;
Gültigkeit der Bewilligung Nr. yyyy: bis zum 31. März 2009).
3.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
4.
Die Sache wird zur Neuverteilung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens an
das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
5.
Die - reduzierten - Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
6.
Das Bundesamt für Verkehr hat der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- auszurichten.
7.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. August 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Merkli Klopfenstein