II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.110/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_110/2008
Urteil vom 3. April 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Zünd, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Merz.
1. Parteien
Renata Grünenfelder,
vertreten durch Rechtsanwalt David Husmann,
2. David Husmann,
Beschwerdeführer,
gegen
Obergericht des Kantons Zürich,
Postfach 2401, 8021 Zürich,
Beschwerdegegner,
Kantonsrat des Kantons Zürich, 8090 Zürich.
Gegenstand
Bemessung der Gerichtsgebühren (Verordnung des Obergerichts des Kantons Zürich
über die Gerichtsgebühren vom 4. April 2007),
Beschwerde gegen § 2 der Verordnung des Obergerichts des Kantons Zürich vom 4.
April 2007.
Sachverhalt:
A.
Das Obergericht des Kantons Zürich erliess am 4. April 2007 eine neue
Verordnung über die Gerichtsgebühren (GebV/ZH). § 2 regelt deren
Bemessungsgrundlage; er lautet wie folgt:
1Grundlage für die Festsetzung der Gebühren bilden der Streitwert bzw. das
tatsächliche Streitinteresse, der Zeitaufwand des Gerichts und die
Schwierigkeit des Falls.
2Bei offensichtlichem Missverhältnis zwischen Streitwert und tatsächlichem
Streitinteresse bemisst sich die Gebühr nach dem höheren der beiden Werte.
3In den Gerichts- und Staatsgebühren sind die Schreib- und Zustellgebühren, die
Gebühren für die Vorladungen und die Kosten für Telekommunikation enthalten.
Der Zürcher Kantonsrat genehmigte am 12. November 2007 die Verordnung und
lehnte gleichzeitig einen Minderheitsantrag auf Nichtgenehmigung mit 88 gegen
79 Stimmen ab. Im Rat wurde unter anderem Kritik an der neuen Regelung von § 2
Abs. 2 geäussert; diese würde zu einer Aushöhlung des Instituts der Teilklage
führen.
Die Verordnung wurde am 21. Dezember 2007 publiziert; sie trat am 1. Januar
2008 in Kraft.
B.
Renata Grünenfelder und David Husmann beantragen dem Bundesgericht mit
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. Februar 2008, § 2
Abs. 1 und 2 der Verordnung des Obergerichts über die Gerichtsgebühren vom 4.
April 2007 aufzuheben. Sie machen geltend, die beiden Bestimmungen weichten das
prozessuale Institut des Streitwerts auf und höhlten jenes der Teilklage aus,
wodurch eidgenössisches und kantonales Recht sowie Völkerrecht verletzt werde.
Das Obergericht und der Kantonsrat Zürich beantragen die Abweisung der
Beschwerde.
C.
Im zweiten Schriftenwechsel halten die Beschwerdeführer an ihrem Antrag fest.
Das Obergericht und der Kantonsrat haben auf eine weitere Stellungnahme
verzichtet.
D.
Am 3. April 2009 hat die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts
die Angelegenheit an einer publikumsöffentlichen Sitzung beraten (vgl. Art. 57,
58 Abs. 1 und 59 BGG).
Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführer fechten im Verfahren der sog. abstrakten Normenkontrolle
eine Bestimmung einer kantonalen Verordnung an. Insoweit steht gemäss Art. 82
lit. b BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur
Verfügung. Nach Art. 87 BGG kann gegen kantonale Erlasse direkt an das
Bundesgericht gelangt werden, wenn kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung
steht. Im Gegensatz zu kantonalen Entscheiden im Sinne von Art. 82 lit. a BGG
verlangt das Bundesgerichtsgesetz kein oberes kantonales Gericht entsprechend
Art. 86 Abs. 2 BGG als Vorinstanz des Bundesgerichts. Zwar sieht Art. 79 Abs. 2
der neuen Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211)
vor, dass kantonale Verordnungen bei einem vom Gesetz zu bezeichnenden obersten
Gericht anfechtbar sind. Der Gesetzgeber hat nach Inkrafttreten der Verfassung
indes fünf Jahre Zeit, um ein solches Rechtspflegeverfahren einzurichten (Art.
138 Abs. 1 lit. b KV/ZH). Zurzeit besteht gegen die fragliche Verordnung des
Obergerichts noch kein Rechtsmittelweg an ein kantonales Gericht; eine Vorlage
zur Anpassung der Rechtspflegeerlasse ist erst in Vorbereitung. Vor Ablauf der
fünfjährigen Anpassungsfrist verleiht Art. 79 Abs. 2 KV/ZH keinen direkten
Anspruch auf eine Normenkontrolle durch eine kantonale Instanz (Art. 138 Abs. 2
KV/ZH). Die Verordnung des Obergerichts ist deshalb direkt beim Bundesgericht
anfechtbar. Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde berechtigt (vgl. Art. 89
Abs. 1 BGG; BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 290). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen ab
Publikation des Erlasses - am 21. Dezember 2007 - wurde mit Blick auf den
Fristenstillstand vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar eingehalten (vgl. Art.
101 in Verbindung mit Art. 46 Abs. 1 lit. c BGG).
2.
§ 2 Abs. 1 GebV/ZH zählt die Kriterien auf, nach denen die Gerichtsgebühren zu
bemessen sind; massgeblich sind der Streitwert bzw. das tatsächliche
Streitinteresse, der Zeitaufwand des Gerichts und die Schwierigkeit des Falls.
Die Beschwerdeführer behaupten, die Erwähnung des tatsächlichen
Streitinteresses widerspreche kantonalem und eidgenössischem Recht sowie
Völkerrecht. Sie begründen diese Rüge indessen überhaupt nicht näher. Sie
behaupten zwar, die genannte Bestimmung höhle das Instrument der Teilklage aus,
zeigen indessen nicht auf, inwiefern dies der Fall sein soll. Ihre Kritik gilt
vielmehr allein Abs. 2 von § 2 GebV/ZH, wonach bei einem offensichtlichen
Missverhältnis zwischen Streitwert und tatsächlichem Streitinteresse auf den
höheren der beiden Werte abzustellen ist.
Auf die Beschwerde ist daher mangels genügender Begründung nicht einzutreten,
soweit sie sich gegen § 2 Abs. 1 GebV/ZH richtet (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art.
106 Abs. 2 BGG; BGE 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; 133 II 249 E. 1.4.2 S.
254; 133 III 393 E. 6 S. 397).
3.
Nach Auffassung der Beschwerdeführer bewirkt § 2 Abs. 2 GebV/ZH, dass die
Gerichtsgebühren bei Teilklagen nicht mehr nach dem Streitwert, sondern immer
nach dem höheren tatsächlichen Streitinteresse bemessen werden müssen. Dadurch
würden das Instrument der Teilklage ausgehöhlt und der Anspruch auf ein rasches
und wohlfeiles Verfahren (Art. 18 Abs. 1 KV/ZH), der Gleichbehandlungsgrundsatz
(Art. 8 BV und Art. 14 EMRK), die Verfahrensgarantien von Art. 29 und 29a BV
sowie Art. 6 und 13 EMRK bzw. Art. 14 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) und
abgaberechtliche Grundsätze (Art. 127 Abs. 2 BV) verletzt. Ausserdem verstosse
die erwähnte Bestimmung gegen die bundes- und kantonalrechtlich gewährleistete
Dispositionsmaxime, den Grundsatz des sozialen Zivilprozesses und die
Streitwertregelung gemäss § 18 Abs. 1 der Zürcher Zivilprozessordnung vom 13.
Juni 1976 (ZPO/ZH).
Zur Illustration ihrer Rügen verweisen die Beschwerdeführer auf einen komplexen
Haftpflichtfall mit Dauerinvalidität und unklarer Haftungsgrundlage. Es müsse
dem Kläger möglich sein, die Grundfrage der Haftung mit einer Teilklage
gerichtlich beurteilen zu lassen, ohne das Kostenrisiko tragen zu müssen, das
beim Einklagen des gesamten Anspruchs bestehe. Zu Letzterem führe aber § 2 Abs.
2 GebV/ZH, der aufgrund seiner apodiktischen Formulierung in einem solchen Fall
eine Gebührenfestsetzung nach dem Streitwert der Teilklage nicht zulasse,
sondern ein Abstellen auf das tatsächliche Streitinteresse verlange.
4.
Soweit die Beschwerdeführer die Verletzung von einfachem kantonalem Recht
rügen, ist darauf nicht einzutreten, da dieses gemäss Art. 95 BGG nicht zu den
statthaften Beschwerdegründen gehört.
5.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle hebt das Bundesgericht eine kantonale
Norm nur auf, wenn sie sich einer Auslegung entzieht, die mit dem angerufenen
höherrangigen Recht vereinbar ist. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung
unter normalen Verhältnissen als zulässig, so vermag die ungewisse Möglichkeit,
dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als rechtswidrig auswirken
könnte, ein Eingreifen des Bundesgerichts im Stadium der abstrakten
Normenkontrolle nicht zu rechtfertigen. Die Betroffenen haben die Möglichkeit,
eine allfällige Rechtswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall geltend zu
machen (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295; 130 I 82 E. 2.1 S. 86, je mit Hinweisen).
6.
Im zürcherischen Prozessrecht wird bei Rechtsverhältnissen, für welche die
Dispositionsmaxime gilt (vgl. § 54 Abs. 2 und 3 ZPO/ZH), die sog. Teilklage als
zulässig angesehen. Die Dispositionsmaxime - und damit auch die Teilklage -
wird ausschliesslich vom kantonalen Prozessrecht geregelt (BGE 109 II 452 E. 5d
S. 460). Mit diesem Instrument klagt der Rechtsuchende nur einen Teil der von
ihm behaupteten Gesamtforderung ein. Die Befugnis zur Teilklage findet nach der
Praxis des Zürcher Obergerichts eine Schranke grundsätzlich nur im Verbot des
Handelns gegen Treu und Glauben (Urteil vom 15. Februar 1984 E. 2, publ. in:
Blätter für zürcherische Rechtsprechung [ZR] 83/1984 Nr. 104 S. 254 ff.).
7.
Den Beschwerdeführern geht es darum, mit einer Teilklage den Streitwert und
damit das Kostenrisiko zu begrenzen. Es fragt sich, ob die von den
Beschwerdeführern angerufenen Verfassungsrechte diese Möglichkeit der
Beschränkung des Kostenrisikos überhaupt gewährleisten. Jedenfalls hat das
Bundesgericht der Gegenpartei, gegen die eine Teilklage erhoben wird, ein
rechtliches Interesse zuerkannt, durch Widerklage den Nichtbestand des ganzen
behaupteten Anspruchs oder Schuldverhältnisses feststellen zu lassen (als sog.
negative Feststellungsklage). Der für die Berechnung der Gerichtskosten und
Parteientschädigungen massgebende Betrag bestimmt sich dann nach dem gesamten
Wert des in Abrede gestellten Rechtsverhältnisses. Der Kläger hat insoweit
hinzunehmen, dass das Motiv für die Erhebung der Teilklage - nämlich das
geringere Kostenrisiko - im Ergebnis durchkreuzt wird (Urteil 5C.252/2006 vom
1. Mai 2007 E. 5.1 und 5.2).
Immerhin sieht auch die neue - noch nicht in Kraft getretene - eidgenössische
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) in Art. 86 die Teilklage zur
Reduzierung der Prozesskosten vor (vgl. Referendumsvorlage in BBl 2009 21 ff.;
Botschaft vom 28. Juni 2006 zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, BBl 2006
7288 zu Art. 84 E-ZPO). Eine Verringerung der Verfahrenskosten durch eine
Teilklage kann zudem im Interesse sowohl des Klägers als auch des Beklagten
liegen.
Ob die Teilklage den Schutz der von den Beschwerdeführern angerufenen
Bestimmungen geniesst, kann aber offen gelassen werden. Denn die Beschwerde
erweist sich bereits aus anderen Erwägungen als unbegründet, soweit auf sie
einzutreten ist.
8.
8.1 Gemäss § 2 Abs. 1 GebV/ZH bildet der Streitwert neben weiteren Kriterien
Grundlage für die Festsetzung der Gerichtsgebühren. Diese berechnen sich
zunächst nach dem Streitwert und können je nach Zeitaufwand und Schwierigkeit
des Falles bis auf das Doppelte erhöht oder auf die Hälfte herabgesetzt werden
(§§ 4, 9 und 10 GebV/ZH; vgl. auch Urteil 4P.315/2006 vom 22. Mai 2007 E.
2.2.2). Der Streitwert richtet sich gemäss § 18 ZPO/ZH nach dem Rechtsbegehren
des Klägers zur Zeit des Eintritts der Rechtshängigkeit (vgl. auch Art. 91
ZPO). Gemäss der hier interessierenden Bestimmung des § 2 Abs. 2 GebV/ZH
bemessen sich die Gebühren "bei offensichtlichem Missverhältnis zwischen
Streitwert und tatsächlichem Streitinteresse" nach dem höheren der beiden
Werte. Es ist indes nicht zum Vornherein klar, was genau unter offensichtlichem
Missverhältnis einerseits und tatsächlichem Streitinteresse anderseits zu
verstehen ist. Beide Begriffe werden weder in der Verordnung noch in anderen
Erlassen näher erläutert.
8.2 Auf den ersten Blick könnte § 2 Abs. 2 GebV/ZH tatsächlich so verstanden
werden, wie es die Beschwerdeführer tun und denn auch beanstanden (E. 3
hievor). Demnach käme es für die Bemessung der Gerichtsgebühren bei einer
Teilklage regelmässig nicht auf das eigentliche Klagebegehren an, sondern
darauf, was bzw. wieviel der Anspruchsteller über die Teilklage hinaus
insgesamt zu fordern beabsichtigt, falls er mit dieser durchdringt.
8.3 Eine solche Auslegung der neuen Norm widerspricht jedoch der bisherigen
Rechtsprechung. Das Bundesgericht hatte sich bereits zu einer vergleichbaren
Bestimmung im Kanton Luzern zu äussern, in der statt des Begriffs des
tatsächlichen Interesses derjenige des wirtschaftlichen Interesses verwendet
wird. Es hat festgehalten, dass das wirtschaftliche Interesse bei
Geltendmachung einer ersten Rate einer Kaufpreisforderung nicht auch die
restlichen Raten umfasst, wenn über diese kein verbindlicher Entscheid gefällt
wird; die gegenteilige Auffassung sei willkürlich. Dass der Entscheid über die
Teilforderung eine "gewisse präjudizielle Wirkung" - im Sinne einer Prognose -
für weitere strittige Ansprüche haben könne, rechtfertige unter den erwähnten
Umständen nicht, für die Bestimmung der Höhe der Gerichtskosten auf die
letztgenannten Ansprüche abzustellen (Urteil 4A_43/2008 vom 4. März 2008 E.
3.4-3.6, in: Pra 2008 Nr. 121 S. 756). Die Beschwerdeführer verweisen ausserdem
selber auf ein Urteil des Zürcher Obergerichts, in dem dieses erklärt, bei
Teilklagen bemesse sich die Gerichtsgebühr nach dem Streitwert gemäss
Rechtsbegehren und nicht nach einem angeblichen wirtschaftlichen Interesse
(Urteil vom 15. Februar 1984 E. 2c und 4, in: ZR 83/1984 Nr. 104 S. 254 ff.).
An dieser Auslegung, wonach sich bei Teilklagen das tatsächliche Interesse
grundsätzlich nicht auf den Gesamtbetrag des Anspruchs erstreckt, ist
festzuhalten. Denn der Kläger erhält beim Obsiegen mit einer Teilklage nur
einen Titel über den entsprechenden Teilanspruch. Wegen der weitergehenden
Forderungen, die nicht Gegenstand der Teilklage waren, wird er möglicherweise
zusätzlich klagen müssen, ohne dass er Gewissheit haben kann, auch mit diesen
erfolgreich zu sein. Dabei werden erneut Kosten anfallen. Die Gerichte sind in
Bezug auf die erst später geltend gemachten Forderungen nicht an ihre
Erwägungen im Urteil über die Teilklage gebunden. Aufgrund neuer Erkenntnisse -
sei es in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht - können sie einen
Sachverhalt bzw. Rechtsfragen anders beurteilen. In Rechtskraft erwächst bei
einem Urteil über eine Teilklage lediglich der eingeklagte Teilanspruch (vgl.
BGE 42 II 696 E. 4 S. 702; Urteil C.214/1987 vom 21. Juni 1988 E. 1d, in: SJ
1988 S. 609). Auch die Verjährung wird bei einer Teilklage regelmässig nur
bezüglich des eingeklagten Teilanspruchs unterbrochen (BGE 122 III 195 E. 9c S.
203 mit Hinweisen).
8.4 Auch aus der Entstehungsgeschichte von § 2 Abs. 2 GebV/ZH geht nicht - wie
von den Beschwerdeführern behauptet - hervor, dass bei Teilklagen regelmässig
der Gesamtanspruch zur Bemessung der Gerichtsgebühren herangezogen werden soll.
So ist vielmehr nur in Ausnahmefällen zu verfahren, wenn die mit der Erhebung
einer Teilklage angestrebte Reduktion des Kostenrisikos missbräuchlich
erscheint und die Klage nach der Zürcher Praxis (E. 6 in fine) nicht bereits
gegen Treu und Glauben verstösst. In diesem Sinne ist der in § 2 Abs. 2 GebV/ZH
verwendete Ausdruck des offensichtlichen Missverhältnisses zu verstehen.
Die Erhebung einer Teilklage - namentlich in Haftpflichtsachen - erscheint
nicht bereits deshalb missbräuchlich, weil der Teilanspruch erheblich geringer
ist als die Gesamtforderung. Ein Rechtsmissbrauch liegt erst dann vor, wenn ein
Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird,
die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (vgl. BGE 134 I 65 E. 5.1 S. 72
f.; 128 II 145 E. 2.2 S. 151, je mit Hinweisen). Rechtsmissbrauch wird unter
anderem angenommen, wenn ein Recht ohne schützenswertes Interesse ausgeübt wird
oder wenn dessen Ausübung zu einem krassen Missverhältnis berechtigter
Interessen führt (vgl. BGE 132 III 115 E. 2.4 S. 118; 129 III 493 E. 5.1 S.
497, je mit Hinweisen). In welchen Einzelfällen wegen des Einklagens "ganz
kleiner Streitwerte" - so die Formulierung des Präsidenten des Obergerichts (im
Protokoll des Zürcher Kantonsrats der Sitzung vom 12. November 2007, KR-Nr.
137a/2007, S. 1411) - ein offensichtliches Missverhältnis gegeben und deshalb
für die Gebührenfestsetzung auf einen höheren Interessenwert abzustellen ist,
werden die Zürcher Justizbehörden aufgrund der jeweiligen Gesamtumstände zu
prüfen haben. Dabei ist auch die nach § 9 GebV/ZH eingeräumte Möglichkeit zu
berücksichtigen, bei grösserem Aufwand höhere Gebühren festzusetzen, ohne dass
bereits von einem Missbrauch die Rede zu sein braucht.
9.
Aus diesen Gründen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten den
Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung
aufzuerlegen (Art. 65 und 66 Abs. 1 und 5 BGG). Parteientschädigungen werden
nicht geschuldet (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern je
zur Hälfte und unter solidarischer Haftbarkeit für den gesamten Betrag
auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Kantonsrat Zürich und dem
Obergericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. April 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Müller Merz