I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 1D.8/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1D_8/2008
Urteil vom 7. Juli 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
A.________,
Ehepaar B.________,
C.________,
D.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Paul Rechsteiner,
gegen
Politische Gemeinde Rheineck, vertreten durch den Stadtrat, Hauptstrasse 21,
9424 Rheineck,
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St.
Gallen.
Gegenstand
Einbürgerung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 14. Oktober 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
An der Bürgerversammlung der politischen Gemeinde Rheineck vom 21. März 2005
lehnte die Bürgerschaft entgegen den Anträgen ihres Einbürgerungsrates zwölf in
den Jahren 2003 und 2004 eingereichte Einbürgerungsgesuche ab. Aufgrund einer
dagegen von einer Stimmbürgerin erhobenen Beschwerde hob das Departement des
Innern des Kantons St. Gallen die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse mit
Entscheid vom 23. August 2005 auf. Auf Beschwerde der politischen Gemeinde
Rheineck hin wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 6. Dezember
2005 die Angelegenheit zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren an das
Departement zurück. Dieses holte daraufhin die bis anhin unterlassene
Verfahrensbeteiligung der betroffenen Gesuchsteller nach. Mit Entscheiden vom
27. April 2006 hob es die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse auf und wies die
politische Gemeinde Rheineck an, die Einbürgerungsgesuche der nächsten
Bürgerversammlung vorzulegen, soweit die Gesuchsteller die
Einbürgerungsvoraussetzungen noch erfüllten.
Die meisten Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller hielten an ihrem
Einbürgerungsgesuch fest. Sie wurden vom Einbürgerungsrat nochmals geprüft und
wiederum positiv beurteilt. Dementsprechend beantragte der Einbürgerungsrat der
Bürgerschaft an der Bürgerversammlung vom 19. März 2007, unter anderem den
verbliebenen zehn Einbürgerungsvorlagen, welche ein zweites Mal zu beurteilen
waren, zuzustimmen. Mehrere Personen nutzten an der Bürgerversammlung die
Möglichkeit, die Einbürgerungen zu diskutieren. Dabei fiel die Diskussion nicht
bei allen Vorlagen gleich ausführlich aus. Teilweise erfolgte überhaupt keine
Wortmeldung. Die zehn Einbürgerungsgesuche wurden von der Bürgerversammlung
wiederum abgelehnt.
B. Gegen die Ablehnung ihrer Einbürgerungsgesuche gelangten unter anderem
A.________, die Eheleute B.________ (mit Sohn E.________), C.________ und
D.________ (mit den Kindern F.________, G.________ und H.________) mit
Beschwerde an das Departement des Innern mit den Anträgen:
"1. Es seien die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse der Bürgerversammlung
Rheineck vom 19. März 2007 aufzuheben.
2. Den Einbürgerungsgesuchen der Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen sei
zu entsprechen und es sei ihnen das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu
erteilen."
Zur Begründung der Beschwerde wurde insbesondere dargelegt, die Bürgerschaft
habe mit ihrem Vorgehen am 19. März 2007 klar zum Ausdruck gebracht, dass sie
nicht gewillt sei, Einbürgerungsentscheide in Übereinstimmung mit der geltenden
Rechtsprechung vorzunehmen. Es sei deshalb unwahrscheinlich, dass ein drittes
Verfahren zu einem anderen Ergebnis führen werde. Zur Vermeidung eines
prozessualen Leerlaufs sei es somit notwendig, dass das Departement in der
Sache selbst entscheide.
Das Departement hiess die Beschwerden mit Entscheid vom 2. Juni 2008 teilweise
gut und hob die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse vom 19. März 2007
betreffend A.________, die Eheleute B.________ (mit Sohn E.________),
C.________ und D.________ (mit den Kindern F.________, G.________ und
H.________) auf. Es hielt fest, dass ein Teil der umstrittenen
Einbürgerungsvorlagen diskussionslos abgelehnt worden sei. Eines der
betroffenen Einbürgerungsgesuche sei trotz unterstützendem Votum und ein
anderes gestützt auf die Religionszugehörigkeit abgewiesen worden. Eine weitere
Absage sei nicht individuell begründet worden. Das Departement wies die
Angelegenheit an die politische Gemeinde Rheineck zurück, damit der
Einbürgerungsrat die Einbürgerungsvorlagen der Bürgerschaft an der nächsten
Bürgerversammlung vorlegen könne, sofern die betroffenen Personen dannzumal die
Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten (Dispositiv Ziff. 1 a-g des Entscheids).
Soweit die Beschwerdeführer die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts
durch die Beschwerdeinstanz beantragt hatten, wies das Departement die
Beschwerde ab (Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids). Es wies die Gemeinde zudem
darauf hin, dass bei einer erneut ungenügend begründeten Ablehnung der Vorlagen
die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts aufsichtsrechtlich angeordnet
werden könnte (Dispositiv Ziff. 3 des Entscheids).
A.
In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen
beantragten A.________, die Eheleute B.________ (mit Sohn E.________),
C.________ und D.________ (mit den Kindern F.________, G.________ und
H.________) insbesondere, Ziff. 2 des Entscheids des Departements sei
aufzuheben und ihnen sei das Gemeindebürgerrecht von Rheineck zu erteilen.
Eventuell sei das Departement anzuweisen, ihren Gesuchen zu entsprechen und
ihnen das Bürgerrecht zu erteilen.
Mit Urteil vom 14. Oktober 2008 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde
gegen Ziff. 2 des Entscheids des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 nicht
ein. Es begründete seinen Entscheid damit, dass der Verzicht auf die sofortige
aufsichtsrechtliche Erteilung des Bürgerrechts nicht als Verfügung gelte, wenn
die Rechtsmittelinstanz die Gesuche zur Behandlung an das gesetzlich zuständige
Organ überweise. Die vorliegende Verweigerung der aufsichtsrechtlichen
Erteilung des Bürgerrechts sei ein Entscheid im Rahmen der Staatsaufsicht.
Dagegen sei die Beschwerde gestützt auf Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 16. Mai 1965 (VRP/SG; sGS 951.1)
nicht zulässig, bevor die am 1. Januar 2009 ablaufende Übergangsfrist gemäss
Art. 130 Abs. 3 BGG verstrichen sei. Erst ab diesem Datum hätten die Kantone
die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV zu beachten und den Rechtsschutz durch
ein oberes kantonales Gericht zu gewährleisten (Art. 86 Abs. 2 BGG).
B.
Mit Verfassungsbeschwerde vom 20. November 2008 beantragen A.________, die
Eheleute B.________ (mit Sohn E.________), C.________ und D.________ (mit den
Kindern F.________, G.________ und H.________) im Wesentlichen, der
Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und ihnen sei
das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck zu erteilen. Eventuell sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung bzw. zur materiellen Entscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Menschenwürde (Art. 7 BV), das
Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV), die Begründungspflicht (Art. 29 Abs.
2 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie die Bindung der staatlichen Organe
an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV). Zudem machen sie Rechtsverzögerung
(Art. 29 Abs. 1 BV) und eine Verletzung der Art. 8 und 13 EMRK geltend. Sie
bringen vor, sie hätten nach zwei verfassungswidrigen Beschlüssen der
Bürgerversammlung und mehreren zu ihren Gunsten lautenden Beschwerdeentscheiden
des Departements und des Verwaltungsgerichts einen Anspruch auf die Herstellung
des rechtmässigen Zustands durch die Rechtsmittelinstanz. Eine nochmalige
Rückweisung der Sache an die Gemeindebehörden missachte die Pflicht der
Rechtsmittelinstanzen zur Rechtsgewährleistung und verfassungskonformer
Beurteilung innert angemessener Frist.
C.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werden könne. Mangels eines Rechtsanspruchs auf eine Einbürgerung
hätten die Beschwerdeführer kein rechtlich geschütztes Interesse an der
Aufhebung des angefochtenen Entscheids (Art. 115 lit. b BGG). Eine Verletzung
bundesrechtlicher Verfahrensgarantien, zu deren Rüge die Beschwerdeführer
berechtigt wären (BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168), liege nicht vor.
Die Gemeinde Rheineck stellt ebenfalls den Antrag, die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei. Sie bringt vor, es bestehe kein Anspruch auf
eine Einbürgerung, sondern lediglich ein Anspruch auf Begründung des negativen
Einbürgerungsentscheids. Eine Verletzung von Verfahrensrechten (fehlende
Begründung) führe bloss zur Aufhebung des mangelhaften Entscheids, nicht aber
zur direkten Erteilung des Bürgerrechts durch eine Rechtsmittelinstanz.
Einbürgerungsorgan sei nach Art. 104 Abs. 1 KV/SG ausschliesslich die
Bürgerschaft, weshalb nicht eine Rechtsmittelinstanz das Gemeindebürgerrecht
reformatorisch erteilen könne.
Das kantonale Departement des Innern verzichtet auf die Einreichung einer
Stellungnahme.
Die Beschwerdeführer haben von der Gelegenheit, sich zu den Stellungnahmen des
Verwaltungsgerichts und der Gemeinde zu äussern, Gebrauch gemacht. Sie halten
darin an ihren Anträgen und Rechtsauffassungen fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art.
82 BGG ist gemäss Art. 83 lit. b BGG gegen Entscheide über die ordentliche
Einbürgerung ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde fällt nicht in
Betracht. Damit ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG im Grundsatz gegeben. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts kann mit keinem
kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal
letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).
1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab. Es liegt somit
kein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor. Mit seinem
Nichteintretensentscheid hat das Verwaltungsgericht die Frage der Zuständigkeit
des Departements, das Bürgerrecht anstelle der Bürgerversammlung im Rahmen des
Rechtsmittelverfahrens zu erteilen, als Frage der Staatsaufsicht bezeichnet, zu
deren Beurteilung es in Anwendung von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP/SG
nicht zuständig sei. Somit liegt in zweifacher Hinsicht ein Vor- oder
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit im Sinne von Art. 92 BGG vor. Dieser
kann mit Verfassungsbeschwerde angefochten werden, soweit dieses Rechtsmittel
auch gegen den Endentscheid erhoben werden kann (Art. 92 Abs. 1 i.V.m. Art. 117
BGG; vgl. BGE 133 III 645 E. 2.2 S. 647 f.). Daran ändert im vorliegenden Fall
auch der Umstand nichts, dass das Verwaltungsgericht auf das bei ihm
eingereichte Rechtsmittel nicht eintrat, weil es die Sache als Angelegenheit
der Staatsaufsicht im Sinne von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP
bezeichnete.
1.3 Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die
Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Zur Beschwerde ist
gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung
oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).
Die in Art. 115 lit. a BGG genannte Voraussetzung ist offensichtlich erfüllt.
Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich geschützte Interesse kann
durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch
ein spezielles Grundrecht oder bundesverfassungsrechtliche Verfahrensgarantien
begründet sein (BGE 133 I 185 E. 4 S. 191 und E. 6.2 S. 199; 129 I 217 E. 1 S.
219). Die Legitimation bei der Anrufung spezieller Verfassungsrechte ergibt
sich bereits aus der Grundrechtsträgerschaft und dem Inhalt des als verletzt
gerügten Verfassungsrechts (BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Insoweit können die
Beschwerdeführer eine Verletzung der Menschenwürde (Art. 7 BV) und des
Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV) und der Bindung der staatlichen
Organe an die Grundrechte (Art. 35 Abs. 2 BV) geltend machen. Soweit sich die
Beschwerdeführer auf eine durch ein spezielles Grundrecht geschützte
Rechtsstellung berufen, kommt ihrer Rüge der Verletzung des allgemeinen
Willkürverbots (Art. 9 BV) keine selbstständige Bedeutung zu (BGE 133 I 185 E.
6.2 S. 199; 129 I 217 E. 1.3 S. 222).
Als Parteien im kantonalen Verfahren können die Beschwerdeführer zudem die
Verletzung bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren
Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 133 I 185 E. 6.2 S.
199; 132 I 167 E. 2.1 S. 168). Dies trifft auf die Rügen der Rechtsverzögerung
(Art. 29 Abs. 1 BV) und der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 BV zu. Den Anspruch auf Begründung bei Verweigerung der
Einbürgerung (vgl. BGE 134 I 56 E. 2 S. 58; 130 I 140 E. 4.2 S. 147) hat der
Gesetzgeber mit der am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Revision des
Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer
Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) nun auch ausdrücklich ins
Bundesgesetzesrecht aufgenommen (Art. 15b BüG; AS 2008 S. 5911).
Umstritten ist einzig, ob die Beschwerdeführer nach zwei Entscheiden der
Bürgerversammlung, welche sich wegen Verletzung der Begründungspflicht als
verfassungswidrig erwiesen, Anspruch auf eine umfassende verfassungskonforme
Beurteilung ihrer Einbürgerungsgesuche durch eine Rechtsmittelinstanz haben.
Die angerufenen speziellen Verfassungsrechte sowie die in Art. 29 BV
verankerten Verfahrensgarantien verleihen den Beschwerdeführern als Träger
dieser verfassungsmässigen Rechte im Einbürgerungsverfahren ein rechtlich
geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids. Ihre Beschwerde ist somit unter dem Gesichtspunkt der
Beschwerdeberechtigung zulässig. Dies bedeutet nicht, dass die Beschwerdeführer
einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung hätten.
1.4 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG sind die Beschwerdeanträge zu begründen. In der
Beschwerdeschrift wird nicht begründet, weshalb Dispositiv Ziff. 4 des
angefochtenen Entscheids aufzuheben sei. In dieser Ziffer des Dispositivs
verzichtet das Verwaltungsgericht auf die Erhebung der auf Fr. 2'500.--
festgesetzten amtlichen Kosten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die
Beschwerdeführer durch diese Kostenbefreiung beschwert sind. Auf den genannten
Antrag kann somit nicht eingetreten werden.
1.5 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen der subsidiären
Verfassungsbeschwerde sind erfüllt, so dass darauf unter Vorbehalt der
Ausführungen in E. 1.4 hiervor einzutreten ist.
2.
Der angefochtene Entscheid erging am 14. Oktober 2008. Die am 1. Januar 2009 in
Kraft getretenen revidierten Bestimmungen des Bürgerrechtsgesetzes (AS 2008 S.
5911 f.), welche insbesondere das Verfahren in den Kantonen betreffen, sind
somit auf die vorliegende Angelegenheit nicht anwendbar. Die umstrittenen
verfahrensrechtlichen Fragen sind aufgrund des kantonalen Rechts und der von
den Beschwerdeführern angerufenen verfassungsrechtlichen Ansprüche zu
beurteilen. Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts prüft das
Bundesgericht dabei auf Willkür hin.
3.
Die Beschwerdeführer machen geltend, ihre Eingabe sei zu Unrecht als
Angelegenheit der Staatsaufsicht eingestuft worden anstatt als ordentliche
Beschwerde behandelt zu werden. Diese Beanstandung ist im Rahmen der
Verfassungsbeschwerde gegen den verwaltungsgerichtlichen
Nichteintretensentscheid zulässig (vgl. BGE 123 II 402 E. 1b/bb S. 406; 119 Ia
237 E. 3 S. 238; je mit Hinweisen; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage 1998, S. 168 Rz. 461; Walter
Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage 1994, S.
332).
3.1 Im Kanton St. Gallen beschliessen die Stimmberechtigten der politischen
Gemeinde über die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts auf Antrag des
Einbürgerungsrats (Art. 104 Abs. 1 KV/SG). Besteht ein Gemeindeparlament, fasst
dieses Beschluss (Art. 104 Abs. 1 Satz 2 KV/SG). Das Verfahren wird im
kantonalen Gesetzesrecht geregelt (Art. 104 Abs. 3 KV/SG). Die gesetzliche
Regelung über den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts ist im
kantonalen Bürgerrechtsgesetz vom 5. Dezember 1955 (sGS 121.1) enthalten. Die
Rechtsmittelordnung ergibt sich im Wesentlichen aus dem kantonalen
Gemeindegesetz vom 23. August 1979 (GG; sGS 151.2) und dem kantonalen
Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRP; sGS 951.1).
Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Stimmberechtigte und andere Personen, die an der
Änderung oder Aufhebung des Beschlusses ein eigenes schutzwürdiges Interesse
dartun, Beschlüsse der Bürgerschaft wegen Rechtswidrigkeit beim zuständigen
Departement anfechten. Das Departement kann nach Art. 243 Abs. 3 GG auf
Abstimmungsbeschwerde hin den Beschluss der Bürgerschaft aufheben (lit. a) oder
angemessene Massnahmen treffen, wobei Art. 238 GG sachgemäss angewendet wird
(lit. b). Gemäss Art. 238 GG trifft das zuständige Departement angemessene
Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung. Dabei
kann es insbesondere anstelle eines Gemeindeorgans handeln, Ersatzvornahmen
anordnen und Reglemente erlassen (Art. 238 Abs. 2 lit. a bis c GG). Der
Rechtsschutz in Verwaltungsstreitsachen richtet sich nach den Vorschriften des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (Art. 242 GG).
3.2 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 erging aufgrund einer
Abstimmungsbeschwerde der nicht eingebürgerten Gesuchsteller in Anwendung der
Art. 243 und 238 GG. Diese Bestimmungen befinden sich im Gemeindegesetz im
neunten Teil betreffend die "Staatsaufsicht", welcher in die Abschnitte "I. Im
Allgemeinen" (Art. 228-237 GG), "II. Zwangsmassnahmen" (Art. 238-240 GG) und
"III. Rechtspflege" (Art. 241-247 GG) aufgeteilt ist. Das bedeutet bei der
dargelegten Regelung des Rechtsschutzes in Gemeindeangelegenheiten nicht, dass
jede Massnahme, die in sinngemässer Anwendung von Art. 238 GG ergriffen wird,
eine nur beschränkt justiziable Massnahme der Staatsaufsicht darstellt. Zu
unterscheiden ist, ob das Departement auf Anzeige hin entscheidet (Art. 241 GG)
oder ob es im Rahmen einer Verwaltungsstreitsache tätig wird (Art. 242 GG). Die
Anzeige ist nur mit beschränkten Parteirechten und -pflichten verbunden und
führt in der Regel nicht zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung (Art. 241 GG;
vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2003, S.
610 f.; BGE 121 I 87 E. 1a S. 90). Im Beschwerdeverfahren gegen einen negativen
Einbürgerungsentscheid stehen einer Partei hingegen die Verfahrensrechte des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes und der Bundesverfassung zu (vgl. Art. 242 f.
GG; BGE 132 I 167 E. 2.1 S. 168 mit Hinweisen). Hierzu gehört im Unterschied
zur aufsichtsrechtlichen Anzeige insbesondere auch der Anspruch auf einen
Entscheid (Art. 63 VRP).
3.3 Der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 hatte den Erlass von
Verfügungen über die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer im Rahmen der
Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit gemäss Art. 243 GG zum Gegenstand.
In diesem Rechtsmittelverfahren entsprach das Departement den Anträgen der
Beschwerdeführer teilweise, indem es die negativen Einbürgerungsentscheide
wegen Rechtswidrigkeit aufhob (Dispositiv Ziffer 1a-1g des
Departementsentscheids). Es lehnte jedoch den weiteren, nach Art. 243 und 238
GG im Rahmen der Abstimmungsbeschwerde grundsätzlich zulässigen Antrag der
Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungsvoraussetzungen
materiell umfassend prüfen und die Einbürgerungen anstelle der Bürgerschaft
vornehmen, ab (Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids). Damit bejahte
das Departement entgegen dem Antrag der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der
Gemeinde zur erneuten Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen. Es stellt sich
die Frage, ob dieser Entscheid eine Verfügung gegenüber den Gesuchstellern
darstellt, in welcher ihr Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen geregelt wird. Das
Verwaltungsgericht verneint dies, indem es ausführt, es handle sich um "keine
Entscheidung im Bereich der ordentlichen gesetzlichen Zuständigkeit des
Einbürgerungsrechts, sondern um die (vorläufige) Ablehnung einer
Zwangsmassnahme gegenüber der Gemeinde". Die Beschwerdeführer halten dem
entgegen, der Entscheid des Departements vom 2. Juni 2008 enthalte Verfügungen,
d.h. auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnungen, mit denen im Einzelfall
Rechte und Pflichten begründet, abgeändert oder aufgehoben werden (vgl. Häfelin
/Uhlmann/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2006, S. 180 ff.).
Der in Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids enthaltene Entscheid über
die Einbürgerung habe zweifellos Verfügungscharakter, werde doch darin der
Antrag abgelehnt, die Einbürgerung sei vom Departement zu beurteilen und
vorzunehmen, und damit in geschützte (Verfahrens-)Rechte der Beschwerdeführer
eingegriffen.
3.4 Das Verwaltungsgericht anerkennt im angefochtenen Urteil den
Verfügungscharakter des Departementsentscheids insoweit, als damit die
Abstimmungsbeschwerde gutgeheissen und die Einbürgerungsgesuche zur neuen
Entscheidung an die Gemeindebehörde zurückgewiesen werden (Dispositiv Ziff. 1a
bis 1g des Departementsentscheids). In Bezug auf die umstrittene Dispositiv
Ziff. 2 des Departementsentscheids, mit welcher der Antrag der
Beschwerdeführer, das Departement solle die Einbürgerungen anstelle der
Bürgerschaft vornehmen, abgewiesen wurde, verneint das Verwaltungsgericht
hingegen den Verfügungscharakter. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
Zwar hat das Departement in seinem Entscheid auch ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten gegenüber der Gemeinde (zurzeit) abgelehnt. Es hat aber
gleichzeitig den Antrag der Beschwerdeführer, im ordentlichen
Bürgerrechtsverfahren einen reformatorischen Entscheid zu treffen, abgewiesen.
Dispositiv Ziff. 2 des beim Verwaltungsgericht angefochtenen
Departementsentscheids enthält somit negative Verfügungen über die
Zuständigkeit zur Vornahme der beantragten Einbürgerungen. Das Departement hat
an die von der Gemeinde zu vertretende Verfassungsverletzung nicht die von den
Beschwerdeführern im Rechtsmittelverfahren in zulässiger Weise verlangte
Rechtsfolge (Art. 238 Abs. 2 lit. a GG; Handeln anstelle des Gemeindeorgans)
geknüpft. Solche auf Beschwerde im ordentlichen Einbürgerungsverfahren hin
erlassene ablehnende Verfügungen des Departements sind nach Art. 59bis Abs. 1
VRP beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene
Behandlung des erwähnten Rechtsbegehrens als Angelegenheit der Staatsaufsicht,
ist mit dem Anspruch auf gerechte Behandlung vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen (faires Verfahren, Art. 29 Abs. 1 BV) nicht vereinbar. Die
Abspaltung des im Einbürgerungsverfahren zulässigen reformatorischen
Beschwerdeantrags und dessen Einstufung als Staatsaufsichtsangelegenheit stellt
eine grobe Verletzung der Verfahrensrechte der Beschwerdeführer dar, verfügt
doch der Beschwerdeführer im aufsichtsrechtlichen Verfahren nur über eine stark
eingeschränkte Rechtsstellung (Art. 241 GG und Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1
VRP; E. 3.2 und Sachverhalt lit. C hiervor). Das Verwaltungsgericht hat damit
seine Zuständigkeit zur Behandlung der gegen Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids
des Departements vom 2. Juni 2008 gerichteten Beschwerde in unhaltbarer Weise
verneint. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit gutzuheissen.
4.
Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es nach Art. 107
Abs. 2 BGG in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die
Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als
erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG).
4.1 Die Beschwerdeführer beantragen, bei Gutheissung der Beschwerde sei ihnen
das Bürgerrecht der Gemeinde Rheineck unmittelbar im bundesgerichtlichen
Verfahren zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Eine Erteilung des Bürgerrechts durch das
Bundesgericht kann unter den vorliegenden Umständen nicht erfolgen. Die
Einbürgerungsvoraussetzungen können erst aufgrund eines umfassend abgeklärten
Sachverhalts materiell beurteilt werden. Die massgebenden
Sachverhaltsfeststellungen sind im kantonalen Verfahren vorzunehmen. Das
Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz
festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die zuständige kantonale Instanz prüft
den Sachverhalt frei und wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 110 BGG).
Vorliegend hat die kantonale Vorinstanz den zur materiellen Beurteilung der
Einbürgerungsgesuche erheblichen Sachverhalt nicht festgestellt. Auch hat sie
die Einbürgerungsvoraussetzungen unter Berücksichtigung der kantonalen Praxis
nicht umfassend geprüft. Es erscheint somit gerechtfertigt, die Sache an die
kantonalen Behörden zurückzuweisen (vgl. Giovanni Biaggini,
Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, Rz. 16 ff. zu Art. 117 BGG). Nach dem
Grundsatz der devolutiven Wirkung der Beschwerde (sog. Devolutiveffekt) gilt im
vorliegenden Verfahren auch Dispositiv Ziff. 2 des Departementsentscheids vom
2. Juni 2008 als mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis). Es
ist im Folgenden aufgrund der massgebenden verfassungsrechtlichen Grundsätze zu
untersuchen, welche Instanz unter den gegebenen Umständen die
Einbürgerungsgesuche behandeln soll.
4.2 Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist nach Art. 35 Abs. 2 BV an die
Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen.
Dadurch verpflichtete Grundrechtsadressaten sind zunächst die Gemeinwesen von
Bund, Kantonen und Gemeinden mit allen ihren Verfassungsorganen (inkl.
Stimmberechtigte; vgl. BGE 130 I 140 E. 4 S. 146 f.; 129 I 232 E. 3.4.2 S. 240,
217 E. 2.2.1 S. 225). Weiter richtet sich Art. 35 Abs. 2 BV an die Aufsichts-
und Rechtsmittelinstanzen, welche verfassungswidrige Entscheide unter gewissen
Umständen nicht bloss aufzuheben, sondern den Grundrechtsschutz dadurch zu
verwirklichen haben, dass sie angemessene Ersatzregelungen schaffen (Rainer J.
Schweizer, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2.
Auflage 2008, Art. 35 Rz. 18 und 25; Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von
Grundrechtsverletzungen, 2002, S. 350; vgl. BGE 130 I 140 E. 4.1 S. 146; s.
auch Art. 107 Abs. 2 BGG; BGE 133 I 270 E. 1.1 S. 273). Dieser Grundsatz führte
im Rahmen der Praxis zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde zu Ausnahmen von
der grundsätzlich kassatorischen Natur dieses Rechtsmittels (BGE 132 I 21 E. 1
S. 22 mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 400 ff.).
4.3 Ablehnende Entscheide über Einbürgerungen unterliegen bereits vor
Inkrafttreten von Art. 15b BüG gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV der
Begründungspflicht, welche einen Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör
darstellt (BGE 132 I 196 E. 3.1; 131 I 18 E. 3 S. 20, je mit Hinweisen). Die
für den Entscheid zuständigen Personen handeln, wenn sie über
Einbürgerungsgesuche beschliessen, als Organ der Gemeinde und nehmen eine
staatliche Aufgabe wahr. Sie sind daher gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die
Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (BGE
129 I 217 E. 2.2.1 S. 225 mit Hinweisen).
4.3.1 Die Bürger von Rheineck hatten an den Versammlungen vom 21. März 2005 und
19. März 2007 Gelegenheit, ihre trotz des zustimmenden Antrags des
Einbürgerungsrats ablehnende Haltung zu begründen. Zumindest an der zweiten
Versammlung vom 19. März 2007 wären sie, nachdem das Departement des Innern die
Sache wegen fehlender Begründung an die Gemeinde zurückgewiesen hatte und auch
der Versammlungsleiter auf die Unzulässigkeit ungenügend begründeter
Nichteinbürgerungen hingewiesen hatte, nach dem Anspruch der Gesuchsteller auf
Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtet gewesen,
sämtliche Einbürgerungsvoraussetzungen umfassend zu prüfen, abschliessend zu
beurteilen und die Gründe für den ablehnenden Entscheid im Einzelnen
darzulegen. Dadurch wären sowohl die betroffenen Gesuchsteller als auch das
Departement des Innern als Beschwerdeinstanz in die Lage versetzt worden, sich
mit den dargelegten Gründen auseinanderzusetzen und diese auf ihre
Stichhaltigkeit hin zu prüfen.
4.3.2 Die Bürgerversammlung hat es nach den unbestrittenen Ausführungen im
Entscheid des Departements des Innern vom 2. Juni 2008 erneut versäumt, ihre
Beschlüsse an der zweiten Versammlung vom 19. März 2007 in Bezug auf die
Beschwerdeführer unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen zu
fassen und zu begründen. Während die Beschlüsse der Versammlung vom März 2005
bereits wegen Missachtung des Anspruchs der Gesuchsteller auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV) aufgehoben werden mussten, litten die Entscheide vom März
2007 erneut an Gehörsverletzungen und teilweise an unzulässiger Begründung der
Nichteinbürgerung. Einer der beim Departement angefochtenen kommunalen
Nichteinbürgerungsentscheide verstiess zudem gegen das in Art. 8 Abs. 2 BV
verankerte Diskriminierungsverbot. Dies führte zur Aufhebung der
Nichteinbürgerungsentscheide durch das Departement, verbunden mit der
Androhung, dass bei einer erneuten verfassungswidrigen Verweigerung der
Einbürgerungen durch die Bürgerversammlung eine aufsichtsrechtliche Anordnung
der Einbürgerung durch das Departement erfolgen könne. Das Departement ging
davon aus, dass die Gemeinde bei einer dritten Behandlung der
Einbürgerungsgesuche ein rechtsstaatlich korrektes Verfahren durchführen werde.
Deshalb sei ihr nochmals Gelegenheit einzuräumen, einen rechtmässigen Beschluss
zu fassen. Im Rahmen einer Interessenabwägung berücksichtigte das Departement
die unerwünschten zeitlichen Verzögerungen. Diese seien jedoch angesichts der
kantonalrechtlichen Zuständigkeit der Bürgerversammlung als Einbürgerungsorgan
Ausdruck der Gemeindedemokratie und deshalb gerechtfertigt.
4.4 Diese Ausführungen sind im Lichte des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf
Beurteilung innert angemessener Frist und des Verbots der Rechtsverzögerung
(Art. 29 Abs. 1 BV) zu würdigen. Danach sind die Gemeinden verpflichtet, die
bei ihnen hängigen Einbürgerungsverfahren ohne unnötige Verzögerungen zum
Abschluss zu bringen (vgl. BGE 130 I 174 E. 2.2 S. 177 f., 269 E. 2.3 S. 272
f., 312 E. 5.1 S. 331, je mit Hinweisen; s. auch BGE 135 II 127 E. 3.4 S. 134).
Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt sich nach der Art des
Verfahrens und den konkreten Umständen einer Angelegenheit (wie Umfang und
Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, Bedeutung des
Verfahrens für die Beteiligten etc.; vgl. Übersicht bei Gerold Steinmann, in:
Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Auflage 2008, N.
12 zu Art. 29 BV). Bei der Beurteilung, ob die Dauer eines
Einbürgerungsverfahrens als angemessen gelten kann, ist zu berücksichtigen,
dass die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung, die Voraussetzung für die
Einbürgerung auf Kantons- und Gemeindeebene bildet, auf drei Jahre befristet
ist (Art. 13 Abs. 3 BüG; BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147). Mit dieser Befristung
hat der Gesetzgeber dem Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist
gemäss Art. 29 Abs. 1 BV entsprochen. Die in Art. 13 Abs. 3 BüG enthaltene
Verlängerungsmöglichkeit soll nur ausnahmsweise angewendet werden, ansonsten
die Befristung ihres Sinns entleert würde. Selbst wenn ein triftiger Grund für
eine Fristverlängerung vorliegt, so ist von der Verlängerungsmöglichkeit im
Lichte von Art. 29 Abs. 1 BV zurückhaltend Gebrauch zu machen. Das
Einbürgerungsverfahren darf insgesamt eine angemessene Dauer nicht
überschreiten.
4.5 Art. 29 Abs. 1 BV verpflichtet die Gemeinden und die Rechtsmittelinstanzen
somit in verfahrensrechtlicher Hinsicht zu einer rechtskräftigen Bewältigung
der Einbürgerungsverfahren innert angemessener Frist. Wie andere Grundrechte
wird auch die in Art. 29 BV verankerte Garantie auf gleiche und gerechte
Behandlung von der Forderung nach Achtung der Menschenwürde (Art. 7 BV)
mitgetragen (Garantie des fairen Verfahrens; vgl. Müller/Schefer, Grundrechte
in der Schweiz, 4. Auflage 2008, S. 821; Lorenz Engi, Was heisst
Menschenwürde?, ZBl 109/2008 S. 670).
Die Einbürgerungsgesuche, die dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegen,
wurden in den Jahren 2003 und 2004 eingereicht. Seither haben die
Beschwerdeführer das kommunale Einbürgerungsverfahren mit anschliessendem
kantonalem Rechtsmittelverfahren bereits zweimal durchlaufen. Die Gesuche
wurden vom zuständigen kommunalen Einbürgerungsrat beide Male positiv
beurteilt, dann aber von der Bürgerversammlung ohne verfassungskonforme
Begründung abgelehnt. Das Departements des Innern hat mit der wiederholten
Rückweisung der Sache an die Gemeinde verkannt, dass eine solche Rückweisung zu
neuer Entscheidung sinnvoll sein kann, wenn eine Verwaltungsbehörde
angesprochen wird, während das gleiche Verfahren eine selbstbewusste
Versammlung schweizerischer Stimmberechtigter nur zum Widerstand provoziert. In
solchen Fällen soll das Departement als für Bürgerrechtsfragen zuständige
Instanz auf Beschwerde hin anstelle der Gemeinde direkt in der Sache
entscheiden und auf eine Rückweisung verzichten. Dies entspricht offenbar auch
seiner Absicht in zukünftigen Fällen (Yvo Hangartner, Grundsatzfragen der
Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009 S. 311). Das Departement wird eine
allfällige Veränderung der individuellen Verhältnisse in Bezug auf die
Einbürgerungsvoraussetzungen unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
der betroffenen Personen und der Gemeinde prüfen müssen, bevor es über die
Einbürgerungen entscheidet. In diesem Sinne ist die Sache in Anwendung von Art.
107 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 117 BGG an das Departement des Innern zur
neuen Beurteilung zurückzuweisen.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die
Ziff. 1 und 5 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2008 sowie
Ziff. 2 des Entscheids des Departement des Innern vom 2. Juni 2008 aufzuheben
sind. Die Sache wird an das Departement des Innern zu neuer Beurteilung
zurückgewiesen.
Der unterliegenden Gemeinde Rheineck sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen
(Art. 66 Abs. 4 BGG). Sie hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG). Für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren hat die politische Gemeinde Rheineck den
Beschwerdeführern überdies eine angemessene Parteientschädigung auszurichten
(Art. 68 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Ziff. 1 und 5 des Urteils des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 14. Oktober 2008 sowie Ziff. 2
des Entscheids des Departements des Innern des Kantons St. Gallen vom 2. Juni
2008 werden aufgehoben. Die Sache wird an das Departement des Innern zu neuer
Beurteilung zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die politische Gemeinde Rheineck hat den Beschwerdeführern für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr.
3'000.-- und für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Politischen Gemeinde Rheineck
sowie dem Departement des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Juli 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag