I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.87/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_87/2008 /daa
Urteil vom 21. Juli 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiber Härri.
Parteien
A.X.________, Beschwerdeführer, vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Francesco Bertossa,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern, Schermenweg 5,
Postfach, 3001 Bern,
Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern, Kramgasse 20, 3011 Bern.
Gegenstand
Entzug von Fahrzeug-Kontrollschildern,
Beschwerde gegen das Urteil vom 16. Januar 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ GmbH war eine im Bereich des gewerbsmässigen Personentransports
tätige Gesellschaft. Sie war Halterin der auf die Kontrollschilder BE 10 und BE
60 immatrikulierten Fahrzeuge. Die Kontrollschilder BE 60 hinterlegte die
X.________ GmbH am 6. September 2001 beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt
des Kantons Bern (im Folgenden: Strassenverkehrsamt), worauf dieses den darauf
lautenden Fahrzeugausweis am 19. Mai 2004 annullierte.
Am 1. Oktober 2003 beschloss die Gesellschafterversammlung, die Firma in
Y.________ GmbH zu ändern, und löste die Gesellschaft anschliessend auf. Die
Liquidation erfolgte unter der Firma Y.________ GmbH in Liquidation. Der
entsprechende Handelsregistereintrag wurde am 3. Oktober 2003 vorgenommen. Am
2. September 2005 wurde die Liquidation beendet und die Gesellschaft im
Handelsregister gelöscht.
Seit der Auflösung der Gesellschaft am 1. Oktober 2003 betreibt der Liquidator
und frühere Gesellschafter der X.________ GmbH, A.X.________, den
gewerbsmässigen Personentransport unter der nicht im Handelsregister
eingetragenen Einzelfirma A.X.________ weiter. Dazu benutzt er unter anderem
das auf den Fahrzeugausweis BE 10 immatrikulierte Fahrzeug.
B.
Mit Verfügung vom 4. Dezember 2006 ordnete das Strassenverkehrsamt den Entzug
des Fahrzeugausweises BE 10 an und forderte A.X.________ auf, diesen zusammen
mit den Kontrollschildern zurückzugeben. Es verfügte die Freisetzung der
Kontrollschildnummer BE 10 nach deren Eingang mit sofortiger Wirkung.
Im Weiteren ordnete es den Entzug der hinterlegten Kontrollschildnummer BE 60
und deren Freisetzung mit sofortiger Wirkung an.
C.
Die von A.X.________ dagegen erhobene Einsprache wies das Strassenverkehrsamt
am 16. Januar 2007 ab.
Es erwog im Wesentlichen, als Halterin der beiden Kontrollschilder BE 10 und 60
sei die X.________ GmbH registriert. Diese sei liquidiert und im
Handelsregister gelöscht worden. Da die GmbH nicht mehr existiere, habe sie
auch kein schutzwürdiges Interesse mehr an den beiden Kontrollschildern BE 10
und 60. A.X.________ sei heute rechtswidrig im Besitz der beiden
Kontrollschildnummern. Er habe die gesetzliche Meldepflicht verletzt, indem er
dem Strassenverkehrsamt den Wechsel des Halters nicht bekannt gegeben habe. Um
den Missstand zu beheben, müsste eine Übertragung der Kontrollschilder auf die
neue Einzelfirma vorgenommen werden. Dies sei heute aber nicht mehr möglich,
weil die GmbH nicht mehr existiere.
D.
Dagegen reichte A.X.________ Beschwerde bei der Polizei- und Militärdirektion
des Kantons Bern (im Folgenden: Polizeidirektion) ein. Diese wies die
Beschwerde mit Entscheid vom 14. Mai 2007 ab.
E.
Die von A.X.________ hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies
das Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Verwaltungsrechtliche Abteilung) am
16. Januar 2008 ab, soweit es darauf eintrat.
F.
A.X.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben; eventualiter sei das
Verfahren zu sistieren und dem Beschwerdeführer Gelegenheit zu geben,
nachträglich eine Bewilligung zum Halterwechsel einzuholen.
G.
Das Verwaltungsgericht und die Polizeidirektion beantragen unter Hinweis auf
die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde.
Das Strassenverkehrsamt hat Gegenbemerkungen eingereicht mit dem Antrag, die
Beschwerde abzuweisen.
H.
A.X.________ hat dazu eine Replik eingereicht. Er hält an den in der Beschwerde
gestellten Anträgen fest.
I.
Das Bundesamt für Strassen hat sich vernehmen lassen mit dem Antrag, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Diese Vernehmlassung wurde den Beteiligten zur Kenntnisnahme zugestellt.
A.X.________ hat dazu Bemerkungen eingereicht.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen
Rechts. Damit ist gemäss Art. 82 lit. a BGG die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben.
1.2 Um ein Sachgebiet, bei dem die Beschwerde nach Art. 83 BGG ausgeschlossen
ist, geht es hier nicht.
1.3 Die Vorinstanz hat kantonal letztinstanzlich entschieden. Gegen ihr Urteil
ist die Beschwerde nach Art. 86 Abs. 1 lit. d i.V.m. Abs. 2 BGG zulässig.
1.4 Der Beschwerdeführer hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen. Er
betreibt einen Limousinen-Service mit Luxusfahrzeugen für gehobene Ansprüche.
Die Kontrollschildnummern BE 10 und 60 tragen zur Exklusivität des
Erscheinungsbildes seiner Fahrzeuge bei. Wie er nachvollziehbar darlegt,
stellen die Nummern BE 10 und 60 für ihn deshalb nicht nur einen ideellen,
sondern auch einen wirtschaftlichen Wert dar. Er ist durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung. Damit ist er gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde befugt.
1.5 Das angefochtene Urteil stellt einen Endentscheid dar. Dagegen ist die
Beschwerde nach Art. 90 BGG zulässig.
1.6 Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass.
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.7 Der Beschwerdeführer kann gemäss Art. 95 lit a BGG insbesondere die
Verletzung von Bundesrecht rügen.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt (S. 19 ff.), der angefochtene Entscheid sei
überspitzt formalistisch und verletze damit Art. 29 Abs. 1 BV.
Er bringt vor, nach Berner Recht könne der bisherige Fahrzeughalter auf seine
Kontrollschildnummern zugunsten eines Dritten verzichten. Die Verzicht müsse
auf einem Formular erklärt werden. Die GmbH könne den Verzicht nicht mehr
erklären, da sie aufgelöst und im Handelsregister gelöscht worden sei. Es sei
aber offensichtlich, dass die GmbH den Willen gehabt habe, die Kontrollschilder
BE 10 und 60 dem Beschwerdeführer zu übertragen. Die Willensbildung der GmbH
sei durch den Liquidator, also den Beschwerdeführer, erfolgt. Dieser habe
sämtliche Aktiven und Passiven der GmbH übernommen und deren Geschäfte
weitergeführt. Damit sei klar, dass die GmbH auch gewollt habe, dass der
Beschwerdeführer die Kontrollschildnummern übernehme. Unter den gegebenen
Umständen stelle es überspitzten Formalismus dar, die Übertragung der
Kontrollschildnummern auf den Beschwerdeführer mit dem Hinweis zu verweigern,
die GmbH könne heute das entsprechende Formular nicht mehr unterzeichnen. Der
Kanton Bern mache sich die Verletzung des Formularerfordernisses und damit
einer untergeordneten Verfahrensvorschrift zunutze, um ein einbringliches
Geschäft betreiben zu können. Tiefe Kontrollschildnummern versteigere der
Kanton und erziele damit erhebliche Gewinne. Würde sich der Kanton Bern keinen
solchen Gewinn erhoffen, müsste er ohne Weiteres zum Schluss kommen, dass die
Kontrollschildnummern dem Beschwerdeführer zuzuordnen seien.
2.2
2.2.1 Das aus Art. 29 Abs. 1 BV fliessende Verbot des überspitzten Formalismus
wendet sich gegen prozessuale Formenstrenge, die als exzessiv erscheint, durch
kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird
und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert
oder gar verhindert. Das Bundesgericht prüft frei, ob eine solche
Rechtsverweigerung vorliegt (BGE 128 II 139 E. 2a S. 142, mit Hinweisen).
Das Problem des überspitzten Formalismus stellt sich, wenn die Anwendung des
Verfahrensrechts - insbesondere aufgrund einer Auslegung nach dem Wortlaut - in
einem ersten Schritt als korrekt erscheint. Diesfalls ist in einem zweiten
Schritt zu beurteilen, ob die getroffene Lösung dem Anspruch auf ein gerechtes
Verfahren genügt oder überspitzt formalistisch erscheint. Massstab bilden unter
anderem die Erforderlichkeit der Formenstrenge für die Verwirklichung des
materiellen Rechts und Billigkeitserwägungen im Einzelfall (Gerold Steinmann,
in: Ehrenzeller/Schweizer/Mastronardi/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar
zur Bundesverfassung, 2. Aufl., 2008, Art. 29 BV N. 15).
2.2.2 Gemäss Art. 27 Abs. 1 der Strassenverkehrsverordnung des Kantons Bern vom
20. Oktober 2004 (StrVV; BSG 761.111) kann die bisherige Fahrzeughalterin oder
der bisherige Fahrzeughalter vor Ablauf der Aufbewahrungsfrist zugunsten eines
Dritten auf ihre oder seine Kontrollschilder verzichten. Nach Art. 29 StrVV ist
die Verzichtserklärung schriftlich auf amtlichem Formular bei der
Strassenverkehrsbehörde einzureichen (Abs. 1 Satz 1). Sobald die Übertragung
bewilligt worden ist, kann sie vollzogen werden (Abs. 2). Gemäss Art. 29a StrVV
erhebt die Strassenverkehrsbehörde eine Sonderabgabe für die Übertragung einer
bestimmten Kontrollschildnummer. Diese Abgabe beträgt bei Motorwagen für
Kontrollschilder mit einer zweistelligen Zahlenkombination 200 bis 5'000
Franken.
Das vor der Inkraftsetzung der Berner Strassenverkehrsverordnung vom 20.
Oktober 2004 geltende kantonale Recht enthielt hinsichtlich der Formalien für
die Übertragung von Kontrollschildnummern materiell die gleichen Vorschriften
(angefochtenes Urteil S. 9 E. 4.3).
2.3 Der Beschwerdeführer ist gelernter Automechaniker. Wie gesagt, betreibt er
einen Limousinen-Service für gehobene Ansprüche mit Luxusfahrzeugen; dies seit
dem Jahr 1989. In einem Presseartikel (Beschwerdebeilage 15) ist er mit einem
weissen "Bentley" (Baujahr 1954) abgebildet und wird er als
"Prominenten-Chauffeur" dargestellt; seine Kunden seien Hochzeitspaare,
Politiker, Unternehmer sowie "Prominente aus Show und Adel". In einem in den
Akten liegenden Werbeprospekt ist ein Photo enthalten, in dem der
Beschwerdeführer in Chauffeur-Uniform neben einem grossen schwarzen "Mercedes"
steht, an dem die Kontrollschildnummer BE 10 angebracht ist. Es liegt auf der
Hand, dass die tiefen Nummern BE 10 und 60 zur Exklusivität des
Erscheinungsbildes seiner Fahrzeuge passen und für ihn von erheblicher
Bedeutung sind. Das Strassenverkehrsamt (Einspracheentscheid S. 5) und die
Polizeidirektion (S. 7) räumen denn auch ein, dass ihn der Entzug der
Kontrollschildnummern BE 10 und 60 hart trifft.
Der Beschwerdeführer betrieb den Limousinen-Service faktisch stets allein. Nur
die Rechtsform änderte. Ab April 1997 betrieb er den Limousinen-Service in Form
einer GmbH. Gesellschafter waren er selber und B.X.________, bei der es sich
offenbar um seiner frühere Ehefrau handelt. Am 1. Oktober 2003 wurde die GmbH
aufgelöst und am 2. September 2005 im Handelsregister gelöscht. Seither
betreibt der Beschwerdeführer den Limousinen-Service wieder als nicht im
Handelsregister eingetragener Einzelunternehmer. Er war Liquidator der GmbH.
Nach ihrer Liquidation übernahm er ihre Aktiven und Passiven und führte alle
ihre Geschäfte weiter. Insbesondere kam er sämtlichen finanziellen
Verpflichtungen aus dem Betrieb des auf den Fahrzeugausweis BE 10
immatrikulierten Fahrzeugs und aus der Hinterlegung der Kontrollschilder BE 60
gegenüber dem Kanton nach. Die Fahrzeuge des Beschwerdeführers dienten sowohl
unter der GmbH als auch der Einzelunternehmung stets dem gewerbsmässigen
Personentransport.
Wie der Beschwerdeführer zutreffend vorbringt, ist unter diesen Umständen
offensichtlich, dass die GmbH den Willen hatte, ihm die Kontrollschildnummern
BE 10 und BE 60 zu übertragen. Der Beschwerdeführer sollte sein Geschäft zwar
in neuer Rechtsform, ansonsten aber wie bisher weiterbetreiben. Im Verhältnis
zu den Kunden und insbesondere am exklusiven Erscheinungsbild der Fahrzeuge
sollte sich nichts ändern. Zwar hat es der Beschwerdeführer versäumt, als
einzelzeichnungsberechtigter Gesellschafter und Liquidator der GmbH vor deren
Löschung im Handelsregister gemäss Art. 29 Abs. 1 StrVV den Verzicht auf die
Kontrollschilder zu seinen Gunsten auf dem dafür vorgesehenen Formular zu
erklären. Der Beschwerdeführer ist jedoch nicht Jurist. Beim
Strassenverkehrsrecht handelt es sich um eine weite und in den Einzelheiten
teilweise nicht mehr leicht überblickbare Materie mit Gesetzen und zahlreichen
Verordnungen sowohl auf Bundes- wie auf kantonaler Ebene. Dem Beschwerdeführer
kann daher kein schwerer Vorwurf gemacht werden, wenn er das
Formularerfordernis nach Art. 29 Abs. 1 StrVV nicht gekannt hat. Diese
Bestimmung soll offenkundig sicherstellen, dass über den Verzicht des
Fahrzeughalters auf seine Kontrollschildnummern zugunsten eines Dritten
Klarheit besteht. Ist aber, wie hier, aufgrund der Umstände kein Zweifel
gegeben, dass ein derartiger Verzicht vorliegt, ist es überspitzt formalistisch
und verletzt es deshalb Art. 29 Abs. 1 BV, die Übertragung nur deshalb
abzulehnen, weil der bisherige Fahrzeughalter das Formular nicht unterzeichnet
hat bzw. - nach seiner Auflösung als juristische Person - nicht mehr
unterzeichnen kann. Kann das Formularerfordernis nicht mehr Klarheit bringen,
als sie ohnehin besteht, stellt es einen Selbstzweck dar.
Wie die Vorinstanz (S. 13 E. 6.4) im Übrigen selber darlegt, handelt es sich
bei Art 29 Abs. 1 StrVV um eine "Ausführungsbestimmung von untergeordneter
Bedeutung". Damit ist es widersprüchlich, wenn die Vorinstanz selbst in einem
Fall wie hier, wo ein eindeutiger konkludenter Verzicht des bisherigen
Fahrzeughalters auf seine Kontrollschildnummern zugunsten eines Dritten
vorliegt, keine Ausnahme vom Formularerfordernis zulassen will.
Zu berücksichtigen ist überdies Folgendes: Der Kanton Bern versteigert begehrte
Kontrollschildnummern im Internet. Dafür werden teilweise hohe Summen bezahlt.
So wurde die Nummer BE 14 für 30'0000 Franken versteigert. Da es sich bei BE 10
um eine noch exklusivere Nummer handelt, ist anzunehmen, dass dafür ein höherer
Preis erzielt werden könnte. Bliebe es beim angefochtenen Entscheid, könnte -
wie der Beschwerdeführer aus seiner Sicht nachvollziehbar vorbringt - zumindest
der Anschein entstehen, der Kanton mache sich die Missachtung einer
untergeordneten Verfahrensvorschrift durch einen juristischen Laien zunutze, um
begehrte Kontrollschildnummern zurückzuerlangen und diese dann für hohe Summen
versteigern zu können. Dieser Anschein ist zu vermeiden.
Ist nach dem Gesagten davon auszugehen, dass die GmbH auf die Kontrollschilder
BE 10 und 60 gültig zugunsten des Beschwerdeführers verzichtet hat, braucht
nicht weiter untersucht zu werden, ob die GmbH allenfalls wieder im
Handelsregister eingetragen werden könnte, um das Formular nachträglich
unterzeichnen zu können (vgl. dazu Christoph Stäubli, Basler Kommentar,
Obligationenrecht II, 2. Aufl., 2002, Art. 747 OR N. 6).
2.4 Der angefochtene Entscheid ist in Gutheissung der Beschwerde wegen
Verstosses gegen Art. 29 Abs. 1 BV aufzuheben.
Damit kann offen bleiben, ob er - wie der Beschwerdeführer rügt - überdies
willkürlich sei und damit Art. 9 BV verletze. Anzumerken ist immerhin, dass es
als stossend erschiene, wenn der heute in angespannten finanziellen
Verhältnissen lebende Beschwerdeführer, um die Nummern BE 10 und 60 weiterhin
benutzen zu können, diese im Internet ersteigern und dafür gegebenenfalls
Summen von je mehreren zehntausend Franken bezahlen müsste; dies nur, weil ihm
als juristischem Laien nicht bewusst war, dass er den Verzicht der GmbH auf die
Kontrollschildnummern zu seinen Gunsten nach Art. 29 Abs. 1 StrVV auf dem
Formular hätte erklären müssen.
3.
3.1 Die Sache wird in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG an das
Strassenverkehrsamt zurückgewiesen. Dieses wird davon auszugehen haben, dass
die GmbH zugunsten des Beschwerdeführers gültig auf die Kontrollschildnummern
BE 10 und 60 verzichtet hat.
Wie das Strassenverkehrsamt in der Vernehmlassung (S. 2 "Ad lit. C") darlegt,
wäre die Übertragung der Kontrollschildnummern BE 10 und 60 während der
Liquidation der GmbH problemlos möglich gewesen. Ebenso bemerkt die
Polizeidirektion in ihrem Entscheid (S. 6 E. 5a), gestützt auf die Akten seien
keine Gründe ersichtlich, weshalb die Übertragung der Kontrollschilder von der
GmbH auf den Beschwerdeführer hätte verweigert werden sollen. Dem ist
beizupflichten. Bestehen demnach keine sachlichen Gründe gegen die Übertragung,
wird diese das Strassenverkehrsamt zu bewilligen haben; dies unter Erhebung der
dafür vorgesehenen Gebühren.
Wie gesagt, erhebt das Strassenverkehrsamt gemäss Art. 29a StrVV für die
Übertragung zweistelliger Kontrollschildnummern eine Sondergebühr von 200 bis
5'000 Franken. Der Beschwerdeführer stellt die gesetzliche Grundlage dafür zu
Unrecht in Frage. Diese Grundlage ist enthalten in Art. 11 Abs. 5 des Berner
Kantonalen Strassenverkehrsgesetzes vom 27. März 2006 (KSVG; BSG 761.11).
Danach wird die Übertragbarkeit von Kontrollschildern zwischen
Fahrzeughalterinnen und Fahrzeughaltern an eine Abgabe bis höchstens 100'000
Franken gebunden. Der Regierungsrat regelt durch Verordnung die
Voraussetzungen. Dies hat er mit Art. 29a StrVV getan.
3.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66
Abs. 4 BGG). Der Kanton Bern hat dem Anwalt des Beschwerdeführers für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und
2 BGG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist damit
gegenstandslos.
Der Anwalt macht (act. 19) eine Entschädigung von Fr. 10'356.50 geltend. Dem
legt er einen Aufwand von 38,5 Stunden zugrunde. Da der Anwalt die Akten vor
der Abfassung der Beschwerdeschrift bereits kannte, ist dieser Aufwand deutlich
übersetzt. Angemessen ist - wie in vergleichbaren Fällen üblich - eine
Entschädigung von Fr. 2'500.--.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern vom 16. Januar 2008 aufgehoben und die Sache an das
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Bern hat dem Vertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Francesco
Bertossa, eine Entschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Strassenverkehrs- und
Schifffahrtsamt, der Polizei- und Militärdirektion und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt für
Strassen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Juli 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Aemisegger Härri