I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.70/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_70/2008
Urteil vom 22. Juni 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
Staat Zürich, Beschwerdeführer, handelnd durch das Immobilienamt des Kantons
Zürich, Walcheplatz 1, Postfach, 8090 Zürich, und dieses vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Peter Bösch,
gegen
Stadt Zürich, Beschwerdegegnerin, handelnd durch den Stadtrat, und dieser
vertreten durch den Rechtskonsulent-Stellvertreter, Stadthaus, Postfach, 8022
Zürich,
Gegenstand
Materielle Enteignung; Heimschlag,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 6. Dezember 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Staat Zürich ist Eigentümer des unüberbauten Grundstücks Kat.-Nr. WO5849
mit einer Fläche von rund 16'500 m² an der Morgentalstrasse in
Zürich-Wollishofen. An der südöstlichen Flanke weist Kat.-Nr. WO5849 einen
langen Einschnitt auf. Dort befindet sich die überbaute Liegenschaft Kat.-Nr.
WO6054.
Nach der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich von 1963 (BZO 1963) lag
Kat.-Nr. WO5849 überwiegend, d.h. mit rund 12'700 m², in der Freihaltezone;
insgesamt knapp 3'800 m² entlang der Morgentalstrasse - westlich und östlich
anschliessend an Kat.-Nr. WO6054 - befanden sich hingegen in der Wohnzone D.
Mit der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung (BZO 1992)
wurde bloss eine Teilfläche von ca. 595 m² entlang der Westseite von Kat.-Nr.
WO6054 der neuen Bauzone W2 zugeteilt; die Restfläche von Kat.-Nr. WO5849 wurde
zur Freihaltezone geschlagen. Die Zuweisung zur Freihaltezone galt mit anderen
Worten ebenfalls für die beiden übrigen Teilflächen, die zur altrechtlichen
Wohnzone D gehört hatten; dabei handelt es sich um den weiter westlich
gelegenen Bereich an der Morgentalstrasse (ca. 3'060 m²) und eine kleine,
östlich an Kat.-Nr. WO6054 angrenzende Teilfläche (ca. 141,8 m²). Nachdem der
Regierungsrat eine Teilgenehmigung der BZO 1992 im Bereich der neuen
Freihaltezonen beschlossen hatte, traten diese Festlegungen am 11. Oktober 1997
in Kraft.
B.
Am 5. Mai 1998 meldete der Staat Zürich gegenüber der Stadt Zürich eine
Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung an; in der Folge wurde das
Schätzungsverfahren durchgeführt.
Die Schätzungskommission I des Kantons Zürich stellte mit Entscheid vom 18.
August 2005 fest, dass die Umteilung der ca. 3'060 m² und ca. 141,8 m²
messenden Teilflächen von der altrechtlichen Wohnzone D zur Freihaltezone keine
materielle Enteignung bewirkt habe. Weiter anerkannte die Schätzungskommission
das Heimschlagsrecht des Grundstückseigentümers für die genannten beiden
Teilflächen und den ca. 595 m² grossen Streifen in der neuen Bauzone; die
Behörde verweigerte aber das Heimschlagsrecht für die restliche
Grundstücksfläche. Für die heimgeschlagenen Flächen setzte die
Schätzungskommission unter Vorbehalt des genauen Nachmasses folgende Beträge
fest: für die ca. 595 m² Bauland je Fr. 1'100.--/m2, für die daran westlich
anschliessenden ca. 210 m² je Fr. 150.--/m2 und für die übrigen ca. 2'850 m² im
westlichen Bereich je Fr. 30.--/m2 sowie für die ca. 141,8 m² im östlichen
Parzellenbereich je Fr. 15.--/m2.
C.
Der Staat Zürich rekurrierte gegen den Entscheid der Schätzungskommission an
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dabei wandte er sich gegen die
Feststellung, dass keine materielle Enteignung vorliege, und verlangte höhere
Heimschlagsentschädigungen. Den Umfang des Heimschlagsrechts focht er jedoch
nicht an. Das Verwaltungsgericht wies den Rekurs am 7. Dezember 2006 ab.
Den Entscheid des Verwaltungsgerichts zog der Staat Zürich mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiter. Dieses hiess die
Beschwerde mit Urteil vom 14. August 2007 wegen Verletzung des rechtlichen
Gehörs gut und wies die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht
zurück (Verfahren 1A.36/2007).
Daraufhin nahm das Verwaltungsgericht das Verfahren wieder auf. Am 6. Dezember
2007 fällte es seinen neuen Entscheid. Dabei hielt es fest, dass der Staat
Zürich inzwischen die Höhe des Entschädigungsbegehrens bezüglich Bauland von
Fr. 1'372.--/m2 auf Fr. 1'100.--/m2 reduziert habe. Insofern ging das
Verwaltungsgericht von einem Teilrückzug des Rekurses aus. Im Übrigen wies es
das Rechtsmittel wiederum ab.
D.
Mit Eingabe vom 6. Februar 2008 erhebt der Staat Zürich gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten. Er verlangt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Es sei
festzustellen, dass die Zuweisung von total ca. 3'201,8 m² zur Freihaltezone
eine materielle Enteignung darstelle; die Stadt Zürich sei zu verpflichten,
dafür eine Entschädigung von Fr. 1'100.--/m² zu bezahlen. Für den Fall, dass
dieser Hauptantrag nicht gutgeheissen werde, sei eventualiter die
Heimschlagsentschädigung für die beiden Teilflächen von ca. 2'850 m² und von
ca. 141,8 m² auf je Fr. 50.--/m² zu erhöhen.
In der Folge ist das Beschwerdeverfahren beim Bundesgericht antragsgemäss bis
Ende 2008 sistiert worden, weil zwischen den Parteien Vergleichsverhandlungen
geführt wurden. Nach Mitteilung der Parteien, dass die zwischen ihnen geführten
Verhandlungen zu keinem Ergebnis geführt hätten, ist das Verfahren mit
Verfügung vom 13. Januar 2009 wieder aufgenommen worden. Mit Vernehmlassung vom
18. Februar 2009 beantragt die Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht hat sich innert gesetzter Frist nicht vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
Auf das vorliegende Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005
über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Endentscheid bestätigt den
Entscheid der kantonalen Schätzungskommission. Damit wurde eine
Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung verneint und die Höhe der
Heimschlagsentschädigung geregelt. Hierbei geht es um eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein
Ausschlussgrund nach Art. 83 und Art. 85 BGG liegt nicht vor. Der vor der
Vorinstanz unterlegene Beschwerdeführer ist als Grundeigentümer gleich wie ein
Privater betroffen und zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, kann - unter dem Vorbehalt
der Zulässigkeit der einzelnen Vorbringen - auf die Beschwerde eingetreten
werden.
2.
In der Beschwerdeschrift an das Bundesgericht wird die Anordnung eines zweiten
Schriftenwechsels beantragt. Ein solcher wird nur ausnahmsweise durchgeführt
(vgl. Art. 102 Abs. 3 BGG). Im Übrigen kann eine neue Eingabe eines
Verfahrensbeteiligten dem Beschwerdeführer nach der bundesgerichtlichen Praxis
selbst dann ohne Fristansetzung zur Kenntnisnahme zugestellt werden, wenn in
der Beschwerdeschrift eine Replikmöglichkeit vorsorglich verlangt wurde. Auch
wenn mit der gerichtlichen Zustellung keine Frist für eine allfällige
Stellungnahme angesetzt wird, steht es dem Beschwerdeführer frei, sich zu
diesen Eingaben zu äussern. Das Bundesgericht wartet mit der Entscheidfällung
zu, bis es annehmen darf, der Adressat habe auf eine weitere Eingabe
verzichtet. Das bedeutet, dass die Partei, die sich nochmals äussern will, dies
umgehend tun muss (vgl. BGE 133 I 98 E. 2.3 S. 100; 132 I 42 E. 3.3.4 S. 47 mit
weiteren Hinweisen).
Im vorliegenden Fall hat das Bundesgericht dem Beschwerdeführer am 29. April
2009 die Vernehmlassung der beschwerdegegnerischen Stadt Zürich zur
Kenntnisnahme zugestellt. Damit wurde das Hauptanliegen des Verfahrensantrags
erfüllt. Der Beschwerdeführer hat auf diese Zustellung hin nicht reagiert.
Unter diesen Umständen ist anzunehmen, er habe auf weitere Äusserungen
verzichtet. Es besteht - nicht zuletzt mit Blick auf das Beschleunigungsgebot -
keine Veranlassung, ihm jetzt noch eine Replikmöglichkeit einzuräumen.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer beanstandet es als Verletzung von Art. 97 Abs. 1 BGG,
dass das Verwaltungsgericht den von ihm beantragten Augenschein abgelehnt hat.
Gemäss dieser Bestimmung kann die Feststellung des Sachverhalts nur gerügt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den
Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. Eine entsprechende Rüge ist
rechtsgenüglich zu substanziieren (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl.
dazu BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287; je mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat auf einen Augenschein verzichtet, weil es die
Schätzungsakten und die im Rekursverfahren eingereichten Fotografien für
genügend aussagekräftig erachtet hat. Der Beschwerdeführer behauptet das
Gegenteil. Es kann offen bleiben, ob seine diesbezüglichen Vorbringen der
Rügepflicht genügen, denn sie erweisen sich in der Sache ohnehin als
unbegründet. Es ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht den
Beweisantrag in vorweggenommener Beweiswürdigung abgewiesen hat.
3.2 Vor diesem Hintergrund besteht auch kein Anlass, dem Begehren um
Durchführung eines Augenscheins im bundesgerichtlichen Verfahrens stattzugeben.
4.
4.1 Zur Hauptsache dreht sich die Auseinandersetzung um die Frage, ob die
Zuweisung der beiden Teilflächen von ca. 3'060 m² und ca. 141,8 m² der Parzelle
Kat.-Nr. WO5849 zur Freihaltezone eine materielle Enteignung darstellt. Dabei
geht es um die Anwendung von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung (RPG; SR 700). Diese Bestimmung verlangt eine volle
Entschädigung, wenn Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer
Enteignung gleichkommen. Zunächst ist der Frage nachzugehen, ob es sich
vorliegend um eine Auszonung oder um eine Nichteinzonung handelt (vgl. zur
Abgrenzung dieser beiden Begriffe BGE 131 II 728 E. 2.3 S. 731 f. mit
Hinweisen).
4.2 Der Beschwerdeführer behauptet, in seinem Fall habe eine Auszonung
stattgefunden. Er weist darauf hin, dass die Stimmberechtigten der Stadt Zürich
am 10. März 1985 eine Volksinitiative zur Freihaltung aller Grünflächen, die
damals der öffentlichen Hand gehörten, ablehnten. Nach Meinung des
Beschwerdeführers hat dieser Volksentscheid bewirkt, dass bezüglich dieser
Grundstücke auf Stadtgebiet bereits eine RPG-konforme Planung vorlag. Daran
habe die nachfolgende Festsetzung der BZO 1992 nichts mehr ändern können.
4.3 Die bundesgerichtliche Praxis hat die Zuweisung von Grundstücken zur
Freihaltezone im Rahmen der BZO 1992 jeweils als Nichteinzonungen eingestuft.
Dahinter stand die Überlegung, dass die Stadt Zürich erstmals mit der BZO 1992
ihre Nutzungsplanung an die Anforderungen des RPG angepasst hat (vgl. BGE 132
II 218 E. 2.1 S. 220 mit Hinweis; Urteil 1C_281/2008 vom 7. April 2009 E. 2).
Der Beschwerdeführer stellt diese Praxis in Frage. Er verlangt dabei im
Ergebnis, dass auf eine sektorielle Betrachtungsweise, die sich nur auf einen
Teil des Planungsgebiets beschränkt, zurückgegriffen würde; dies hat die
Rechtsprechung ausdrücklich verworfen (vgl. BGE 122 II 326 E. 5b S. 330;
Urteile 1A.200/1997 vom 11. November 1997 E. 3b, in: ZBl 100/1999 S. 33; 1A.8/
2002 vom 22. Juli 2002 E. 3.5.1; 1A.313/2005 vom 1. September 2006 E. 3.3). Zu
einer Änderung dieser Rechtsprechung besteht kein Anlass. Die kantonalen
Instanzen sind im vorliegenden Fall zu Recht von einer Nichteinzonung
ausgegangen. Es braucht an dieser Stelle nicht weiter darauf eingegangen zu
werden, inwiefern die Abstimmung vom 10. März 1985 überhaupt materiell eine
RPG-konforme Nutzungsplanung anstrebte (dazu E. 7 hiernach).
4.4 Nichteinzonungen lösen grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie
treffen den Eigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er
überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem
gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird,
und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche
Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ
erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte
eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn
sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet.
Aufgrund solcher Umstände lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am
massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft
realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen dürfen. Dabei ist eine
Gesamtwürdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten vorzunehmen
(BGE 132 II 218 E. 2.2 und 2.3 S. 220 f. mit Hinweisen). Im Folgenden ist die
Beurteilung des konkreten Falls durch das Verwaltungsgericht im Lichte dieser
Rechtsprechung zu überprüfen. Massgeblicher Stichtag für die Frage, ob eine
materielle Enteignung vorliegt, ist das Inkrafttreten des neuen Zonenplans am
11. Oktober 1997 (BGE 132 II 218 E. 2.4 S. 222).
5.
Das Verwaltungsgericht hat die fraglichen beiden Flächen nicht dem weitgehend
überbauten Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG
zugerechnet.
5.1 Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts liegen diese Flächen am
Siedlungsrand. Dieser verlaufe im Wesentlichen entlang der Morgentalstrasse,
die beim weiter westlich befindlichen Kehrplatz endet. Südlich der
Morgentalstrasse befinde sich ein Wohngebiet mit Reiheneinfamilienhäusern.
Kat.-Nr. WO5849 grenze indessen an die nördliche Seite der Morgentalstrasse an.
Dabei umschliesse sie die mit einem Altersheim überbaute Liegenschaft Kat.-Nr.
WO6054. Wie das Verwaltungsgericht dargelegt hat, erstreckt sich im Übrigen auf
der Nordseite der Morgentalstrasse ein grossflächiges Freihaltegebiet.
Nordöstlich von Kat.-Nr. WO5849 führt der Dunkelhölzliweg vorbei und dahinter
liegt der Friedhof Manegg; nordwestlich dieser Parzelle hat es Waldgelände. Im
Rahmen der BZO 1992 eingezont wurden ca. 595 m² von Kat.-Nr. WO5849 entlang der
Westseite der Altersheimliegenschaft. Die beiden im Streit liegenden
Teilflächen bilden die nicht eingezonten Restflächen von Kat.-Nr. WO5849 in der
ersten Bautiefe entlang der Morgentalstrasse. Es ist dies einerseits - östlich
der Altersheimliegenschaft - ein dreiecksförmiger Spickel von ca. 141,8 m²;
darauf befindet sich ein unterirdischer Sperrmuffenschacht, der den städtischen
Elektrizitätswerken dient. Anderseits geht es - westlich anschliessend an die
eingezonte Teilfläche von ca. 595 m² - um einen nicht eingezonten Landstreifen
von ca. 3'060 m², der bis zum Kehrplatz reicht.
5.2 Das weitgehend überbaute Gebiet umfasst im Wesentlichen den geschlossenen
Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken. Baulücken sind einzelne
unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der
Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die
Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt;
das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an
der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark
geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage
kommt (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1 und 4.2.1 S. 222 f. mit Hinweisen). Dabei
können Grundstücks-Teilflächen planerisch ein eigenes Schicksal haben (vgl. BGE
121 II 417 E. 5c S. 425; Urteil 1A.200/1997 E. 4c in: ZBl 100/1999 S. 33).
5.3 Die strittigen Flächen weisen zwar ein relativ geringes Ausmass auf, liegen
aber - wie vom Verwaltungsgericht zu Recht erwogen - am Siedlungsrand. Ihre
Einzonung oder Nichteinzonung stand grundsätzlich im Ermessen der Stadt Zürich.
Dem Verwaltungsgericht ist weiter beizustimmen, dass das dreigeschossige
Altersheim eine singuläre Baute ist, welche die daneben liegenden Teilflächen
in der ersten Bautiefe nördlich der Morgentalstrasse nicht entscheidend prägt.
An diesem Ergebnis ändert sich nichts, wenn zusätzlich die Sperrmuffenstation,
die Anlage des Kehrplatzes und das Wohnquartier auf der gegenüber liegenden
Strassenseite einbezogen werden. Der Beschwerdeführer versucht aus den
vorgenannten einzelnen Elementen einen Siedlungszusammenhang zu konstruieren,
um das Vorhandensein von Lücken zu begründen. Er postuliert, die unüberbauten
Flächen der ersten Bautiefe nördlich der Morgentalstrasse - er spricht von
einer Bauendlücke - seien ebenfalls als Baulücken anzuerkennen. Seine
diesbezüglichen Vorbringen sind jedoch nicht stichhaltig, weil sie den eng zu
verstehenden Begriff des weitgehend überbauten Gebiets überdehnen. Im Übrigen
geht es bei der Beurteilung, ob die umstrittenen Flächen von der Umgebung
geprägt werden, nicht um eine Sachverhaltsfrage, sondern um deren rechtliche
Bewertung.
5.4 Vorliegend wurden nur eine Teilfläche des Grundstücks von ca. 595 m² und
nicht auch die beiden hier fraglichen Teilflächen eingezont; aus diesem Umstand
kann der Beschwerdeführer allerdings im Hinblick auf die Frage, ob Baulücken
gegeben sind, nichts ableiten. Die Stadt Zürich räumt ein, dass die Einzonung
der Teilfläche von ca. 595 m² bezweckte, dem Altersheim im Bedarfsfall einen
gewissen Spielraum für eine Erweiterung zu verschaffen. Inwiefern sich dieses
planerische Anliegen konkret baulich verwirklichen lässt, muss hier nicht
geprüft werden. Jedenfalls gebot selbst die Einzonung dieser Teilfläche keine
Ausdehnung der Einzonung auf die streitbetroffenen Flächen. Dem angefochtenen
Entscheid lassen sich hinreichende planerische Gründe für die Grenzziehung
zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet im fraglichen Bereich entnehmen, soweit
diese im vorliegenden Zusammenhang überhaupt zu berücksichtigen sind.
5.5 Zusammengefasst: Mit dem Verwaltungsgericht ist die Annahme von Baulücken
bei den streitbetroffenen Flächen zu verneinen.
6.
6.1 Im Hinblick auf Erschliessung und Überbaubarkeit hat das Verwaltungsgericht
Folgendes festgehalten: Die erste Bautiefe nördlich der Morgentalstrasse - und
somit auch die strittigen Teilflächen - seien am Stichtag vollständig
erschlossen gewesen; sie hätten auch innerhalb des vom Regierungsrat am 7. Juli
1993 genehmigten GKP der Stadt Zürich gelegen. Altrechtlich seien sie ohne
Weiteres überbaubar gewesen; ein Quartierplan sei nicht mehr nötig gewesen. Der
Beschwerdeführer habe im Jahr 1948 die Fläche der beiden heutigen Grundstücke
Kat.-Nr. WO5849 und WO6054 erworben. Dabei habe er einen Mischpreis für die
damals eingezonten und nicht eingezonten Grundstücksbereiche bezahlt. Mit
diesem Kaufpreis habe er den Rechtsvorgängern Erschliessungsleistungen
abgegolten, welche diese im Jahr 1947 beim Bau der Morgentalstrasse hätten
erbringen müssen. Diese Erschliessungskosten stufte das Verwaltungsgericht, im
Unterschied zur Schätzungskommission, als erheblich ein. Es hat indessen dafür
gehalten, wegen Zeitablaufs habe der Beschwerdeführer aufgrund dieser
Investitionskosten keine schutzwürdige Vertrauensposition auf eine Einzonung im
Rahmen der BZO 1992 mehr aufrechterhalten können. Als Richtschnur für die
zeitliche Komponente nahm das Verwaltungsgericht den ungefähren
Planungshorizont der Richt- und Nutzungsplanung an. Ein Grundeigentümer, der
sich über mehr als 20 bis 25 Jahre nicht weiter um eine Überbauung seines
erschlossenen Grundstücks bemüht habe, könne nicht mehr darauf vertrauen, dass
sein Grundstück auch nach Inkrafttreten des RPG einer Bauzone zugewiesen werde.
Im Anwendungsfall seien zwischen der Erhebung der Erschliessungsbeiträge und
dem Stichtag rund 50 Jahre vergangen, zwischen dem Landerwerb durch den
Beschwerdeführer und der Zonenplanrevision rund 44 Jahre. Während dieser
Zeitspanne habe der Beschwerdeführer zwar Kat.-Nr. WO6054 abparzellieren lassen
und diese Parzelle im Hinblick auf die Realisierung des Altersheims verkauft.
Für die übrigen Teilflächen habe er aber in keiner Weise je eine
Überbauungsabsicht bekundet.
6.2 Die bei E. 4.4 hiervor wiedergegebene Formel enthält drei Voraussetzungen,
welche sich auf die Erschliessungsverhältnisse beziehen. Vorliegend sind die
ersten beiden Anforderungen (überbaubares und im gewässerschutzrechtskonformen
GKP liegendes Land) erfüllt. Hinzu tritt als in der Regel kumulatives
Erfordernis, dass der Grundeigentümer erhebliche Kosten für die Erschliessung
und Überbauung seines Landes aufgewendet hat. Die Bedeutung dieser dritten
Voraussetzung ist hier umstritten.
6.2.1 Das soeben genannte dritte Kriterium - d.h. die Frage, ob erhebliche
Kosten aufgewendet wurden -, spielt nur dort eine Rolle, wo der Boden nicht im
weitgehend überbauten, sondern lediglich in einem vom GKP erfassten Gebiet
liegt und überbaubar oder grob erschlossen ist (Urteil 1A.41/2002 vom 26.
November 2002 E. 4, in: ZBl 104/2003 S. 383). Die Wendung, wonach diese dritte
Anforderung in der Regel kumulativ gegeben sein muss, bedeutet, dass in
derartigen Fällen besondere Gründe nötig sind, damit von diesem Erfordernis
abgesehen werden kann. Im Urteil 1A.72/2003 vom 4. November 2003 (auszugsweise
publ. in: ZBl 106/2005 S. 661), das sich ebenfalls auf die Stadt Zürich bezog,
wurde eine seit Jahrzehnten bestehende, vollständige Erschliessung des Landes
nicht als derartiger besonderer Grund anerkannt (E. 4.3). Unabhängig davon
hatten die damaligen Beschwerdeführer geltend gemacht, finanzielle
Dispositionen getätigt zu haben; insofern fehlte es jedoch unter anderem am
entschädigungsrechtlich relevanten Kausalzusammenhang zwischen den baulichen
Investitionen und einer infolge der Nichteinzonung entgangenen
Überbauungsmöglichkeit (vgl. a.a.O., E. 4.2.3).
6.2.2 Grundsätzlich gilt der Kaufpreis für ein unüberbautes Grundstück nach der
Rechtsprechung nicht als Aufwendung für die Erschliessung und Überbauung (vgl.
BGE 119 Ib 124 E. 4a/aa S. 133 f.). Sofern sich die von der Verkäuferschaft
erbrachten Erschliessungsleistungen indessen auf den Kaufpreis auswirkten und
diese damit abgegolten wurden, kann sich der Käufer auf die von seinen
Rechtsvorgängern erworbene Vertrauensposition berufen (vgl. BGE 125 II 431 E.
5b S. 436). Im vorliegenden Fall widerspricht die Stadt Zürich zu Recht nicht
der Würdigung des Verwaltungsgerichts, dass der Beschwerdeführer mit dem
Landerwerb im Jahr 1948 konkret Erschliessungsleistungen aus dem Jahr 1947
abgegolten hat. Er ist daher insofern in die Vertrauensposition seiner
Rechtsvorgänger nachgerückt.
6.2.3 Das Gewicht der aus derartigen Investitionen ableitbaren
Vertrauensposition schwindet freilich mit zunehmendem Zeitablauf. Dieser
Grundsatz wurde in allgemeiner Weise in BGE 125 II 431 E. 5b S. 437 geäussert.
Die enteignungsrechtlich im Regelfall verlangten Investitionen müssen mit
anderen Worten eine gewisse Aktualität aufweisen. Es ist richtig, dass - wie
ebenfalls in BGE 125 II 431 E. 5b S. 437 erwogen -, die Investitionen an sich
unter Hinzurechnung der entgangenen Zinsen zu würdigen sind. Auf der anderen
Seite sind Investitionen, wenn sie einmal baulich realisiert worden sind,
abzuschreiben. Lange Zeit nach der baulichen Realisierung kommt finanziellen
Dispositionen in der Art von Erschliessungsbeiträgen die erforderliche
Erheblichkeit nicht mehr zu, selbst wenn diese im Zeitpunkt der Bezahlung
absolut und relativ bedeutend waren. Dabei geht es nicht um das Verjähren oder
Erlöschen eines Anspruchs auf Erstattung von Erschliessungsinvestitionen wegen
Zeitablaufs. Vielmehr ist bezüglich altrechtlich überbaubarer Parzellen
ausserhalb des weitgehend überbauten Siedlungsgebiets dem Grundsatz nach zu
verneinen, dass ein Grundeigentümer damit rechnen durfte, die aufgrund von
einst erbrachten, erheblichen Erschliessungsbeiträgen erhöhte Bauchance auf
unbestimmte Zeit verwirklichen zu können.
6.2.4 Haben die Erschliessungsbeiträge wegen Zeitablaufs ihre Erheblichkeit
eingebüsst, so ist gleich vorzugehen, wie wenn derartige finanzielle
Dispositionen von Anfang an nicht erheblich waren. Es ist zu prüfen, ob wegen
besonderer Gründe auf das kumulative Vorliegen der Erheblichkeit der
Investition verzichtet werden kann. Im Ergebnis läuft dann die Prüfung der
Erschliessungssituation darauf hinaus, ob insofern ein besonderer
Vertrauensgesichtspunkt (vgl. zu diesem Begriff BGE 132 II 218 E. 6.1 S. 228
mit Hinweisen) vorliegt. In diesem Rahmen dürfen die Überbauungsabsichten des
Grundeigentümers berücksichtigt werden. Im Regelfall können hingegen subjektive
Kriterien allein nicht entscheidend sein, um eine nach objektiven Massstäben
gegebene enteignungsgleiche Wirkung auszuschliessen (BGE 113 Ib 318 E. 3c/bb S.
325). Insbesondere kommt es für die Annahme einer materiellen Enteignung bei
einer Auszonung wie bei der Nichteinzonung eines Grundstücks, das im weitgehend
überbauten Gebiet liegt, nicht darauf an, ob der Grundeigentümer für die nahe
Zukunft Bauabsichten hegte (vgl. BGE 113 Ib 318 E. 3c/aa S. 324 und E. 3d S.
326).
6.3 In BGE 125 II 431 wurde die geforderte Aktualität bejaht bei
Erschliessungsbeiträgen, die weniger als 20 Jahre vor dem Stichtag geleistet
worden und damals erheblich waren. Dabei spielte ausserdem eine Rolle, dass aus
diesen Mitteln die Erschliessung des Areals bis relativ kurz vor dem Stichtag
vorangetrieben wurde. Daraus schloss das Bundesgericht, die Beschwerdeführer
seien bis dahin im Vertrauen auf die Überbaubarkeit ihres Landes bestärkt
worden (a.a.O., E. 5b S. 437). Im vorliegenden Fall wurden die
Erschliessungsbeiträge rund 50 Jahre vor dem Stichtag erbracht. Es ist weder
behauptet noch ersichtlich, dass diese Mittel nach 1947 noch für
Erschliessungsmassnahmen eingesetzt worden wären. Nach einem derart langen
Zeitraum können die Erschliessungsbeiträge nicht mehr als erheblich eingestuft
werden; es ist vielmehr davon auszugehen, dass die damit realisierten
Investitionen vollständig abgeschrieben waren. Wie es sich bei kürzeren
Zeiträumen verhält, ist hier nicht zu entscheiden. Jedenfalls kommt es
vorliegend nicht entscheidend darauf an, ob die Erschliessungsbeiträge im
Zeitpunkt der Zahlung finanziell bedeutend waren. Dem Einwand der Stadt Zürich,
wonach diese bzw. deren Abgeltung über den Kaufpreis bereits im Zeitpunkt der
Bezahlung nicht erheblich gewesen seien, braucht nicht näher nachgegangen zu
werden. Zu untersuchen bleibt jedoch, ob wegen besonderer Umstände auf das
Kriterium der Erheblichkeit der Investitionen verzichtet werden kann.
6.4 Eine nähere Prüfung verdient die Behauptung des Beschwerdeführers, er habe
zusätzlich Gebühren für den Unterhalt der Erschliessungsanlagen entrichten
müssen. Das Verwaltungsgericht hat diese Gebühren stillschweigend für nicht
massgeblich betrachtet. Der Beschwerdeführer zeigt nicht auf, inwiefern diese
Beurteilung rechtsverletzend wäre. Insbesondere hat er im bundesgerichtlichen
Verfahren der Sachdarstellung der Stadt Zürich nicht widersprochen, wonach sich
diese periodischen Abgaben auf Meteorwassergebühren beschränkt haben. Bereits
in Urteil 1A.72/2003 E. 4.4, nicht publ. in: ZBl 106/2005 S. 661, wurde die
Bezahlung von Meteorwassergebühren für die dort betroffenen, erschlossenen
Grundstücke in der Stadt Zürich nicht als besonderer Grund anerkannt. Nichts
anderes kann im vorliegenden Fall gelten.
6.5 Der Verkauf des abparzellierten Grundstücks für die Realisierung der
Altersheimliegenschaft in den sechziger Jahren bildet keinen besonderen Umstand
im vorliegenden Zusammenhang. Der Beschwerdeführer bestreitet auch nicht
konkret die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass er keine Absicht hatte,
die hier zur Diskussion stehenden Flächen einer Überbauung zuzuführen. Wenn der
Beschwerdeführer dafür die Nutzungsplanung in der Stadt Zürich verantwortlich
machen will, überzeugt dies nicht. Eine Blockadewirkung macht er lediglich für
die Jahre 1983 bis 1985 wegen der bei E. 4.2 hiervor angesprochenen Vorlage und
nach einem Unterbruch wieder für den Zeitraum des Erlassverfahrens der BZO 1992
geltend. Gleichzeitig räumt er ein, angesichts des zunehmenden Lärms der im
Sihltal vorbeiführenden Autobahn A3 mit einem Verkauf zugewartet zu haben. Wie
die Stadt Zürich einwirft, war der Beschwerdeführer über die bauliche
Entwicklung und Planung bei dieser Verkehrsanlage, für die er mitverantwortlich
war, genau im Bilde. Im Ergebnis sind damit Indizien erkennbar, weshalb der
Beschwerdeführer - unabhängig von der Nutzungsplanung der Stadt Zürich - nicht
in naher Zukunft mit einer Siedlungsentwicklung nördlich der Morgentalstrasse
rechnete. Daraus folgt, dass die fehlende Überbauungsabsicht vorliegend im
Ergebnis vom Verwaltungsgericht nicht rechtswidrig gewürdigt worden ist. Auch
in dieser Hinsicht liegen keine besonderen Gründe vor, die dem Beschwerdeführer
aus der gegebenen Erschliessungssituation eine Vertrauensposition im Hinblick
auf eine Einzonung vermittelt hätten.
7.
Unabhängig davon führt der Beschwerdeführer die Ablehnung der Vorlage zur
Festsetzung von Freihaltezonen auf Grünflächen der öffentlichen Hand in der
kommunalen Abstimmung vom 10. März 1985 als besonderen Vertrauensgesichtspunkt
ins Feld. Diese Vorlage wurde bereits in E. 4.2 und E. 6.5 hiervor
angesprochen. Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer als Grundeigentümer von
dieser Vorlage besonders betroffen war. Kat.-Nr. WO5849 war denn auch in der
Weisung des Stadtrats zur Abstimmung vom 10. März 1985 als einbezogenes
Eigentum des Kantons Zürich aufgeführt. Das Initiativbegehren hatte sich jedoch
auf alle Grünflächen der öffentlichen Hand im Stadtgebiet bezogen. Bei der
Ausarbeitung der Vorlage waren, wie in der Weisung des Stadtrats erläutert -
planerische Gesichtspunkte nicht massgebend gewesen. In BGE 132 II 218 E. 6.5/
6.6 S. 231 wurde dargelegt, der damalige, private Beschwerdeführer habe
aufgrund dieser Vorlage keinen Anlass gehabt, an der weiteren Überbaubarkeit
seiner Parzellen zu zweifeln. Diese Beurteilung erfolgte vor dem Hintergrund
des dort hängigen Quartierplanverfahrens und lässt sich nicht auf den
vorliegenden Fall übertragen. Im vorliegenden Fall ist wesentlich, dass die
Grünflächen der öffentlichen Hand aufgrund der Abstimmung vom 10. März 1985
global im altrechtlichen Baugebiet belassen wurden. Damit setzte die Stadt
Zürich keinen besonderen Vertrauensgesichtspunkt im Hinblick auf eine spätere
Einzonung der streitbetroffenen Flächen.
8.
Im Hinblick auf eine gesamthafte Betrachtung der fraglichen Nichteinzonung ist
dem Verwaltungsgericht beizupflichten, dass keine hinreichenden Besonderheiten
gegeben sind, welche die Annahme einer materiellen Enteignung rechtfertigen
würden. Demzufolge verletzt die Verneinung einer materiellen Enteignung im
angefochtenen Entscheid kein Bundesrecht.
9.
9.1 Ein weiterer Rügenkomplex betrifft die Höhe der Heimschlagsentschädigung.
Dabei geht es nur um die nicht eingezonten Teilflächen; dafür verlangt der
Beschwerdeführer eine Vergütung von Fr. 50.--/m². Die Höhe der Entschädigung
ist in § 13 des kantonalen Abtretungsgesetzes (AbtrG/ZH; LS 781) geregelt.
Danach ist der Verkehrswert am Stichtag massgebend. Wenn - wie hier - der
Heimschlag aufgrund des kantonalen Rechts auf eine planerische Massnahme hin
gewährt wird, die zu keiner materiellen Enteignung führt und somit nicht unter
Art. 5 Abs. 2 RPG fällt, so ist der Richter nicht an die bundesrechtliche
Garantie gebunden und darf die Entschädigung ausschliesslich nach den
kantonalen Vorschriften bemessen werden (vgl. BGE 114 Ib 174 E. 3a S. 177). Im
vorliegenden Zusammenhang steht somit die Anwendung kantonalen Rechts zur
Diskussion. Entsprechend ist die Bundesrechtsrüge gemäss Art. 95 lit. a BGG auf
die behauptete Verletzung von Bundesverfassungsrecht beschränkt. Was der
Beschwerdeführer hierzu geltend macht, lässt sich als Gleichbehandlungs- und
Willkürrüge verstehen.
9.2 Das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV und das Willkürverbot nach
Art. 9 BV sind eng miteinander verbunden. Ein Entscheid ist willkürlich, sofern
er nicht auf ernsthaften sachlichen Gründen beruht oder sinn- und zwecklos ist.
Er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der
Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte
Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. In
dieser Hinsicht erscheint ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit als eine
besondere Form der Willkür (vgl. BGE 131 I 394 E. 4.2 S. 399 mit Hinweisen).
9.3 Was die ca. 3'060 m² westlich der Altersheimliegenschaft betrifft, gingen
die kantonalen Behörden für ca. 2'850 m² von einem Verkehrswert von Fr. 30.--/
m² und für ca. 210 m², die unmittelbar an die eingezonte Teilfläche von ca. 595
m² anschliessen, von einem Ansatz von Fr. 150.--/m² aus. Das Verwaltungsgericht
rechtfertigte den höheren Ansatz damit, dass die ca. 210 m² als
Gebäudeumschwung nutzbar seien, wenn für allfällige Bauten auf den ca. 595 m²
eine Unterschreitung des Grenzabstands in dieser Richtung bewilligt würde. Den
vom Beschwerdeführer verlangten Preis von 50.--/m² für die ca. 2'850 m² hielt
das Verwaltungsgericht für übersetzt. Es stufte die vom Beschwerdeführer
geltend gemachten beiden Vergleichsbeispiele als untauglich ein. Dieser hatte
zum einen dargelegt, am Burghölzlihügel in der Stadt Zürich sei im Rahmen einer
materiellen Enteignung ein Restlandwert von Fr. 50.--/m² in Anschlag gebracht
worden. Zum andern sei bei Landabtretungen in der Stadt Zürich zugunsten der
neuen Stadtbahn Glattal (sog. Glattalbahn) für Nicht-Bauland Fr. 50.--/m²
bezahlt worden. Das Verwaltungsgericht hat sich mit den genannten
Vergleichsbeispielen eingehend befasst. Weshalb diese Beispiele hier nicht
herangezogen werden können, hat es bei beiden je mit mehreren, voneinander
unabhängigen Begründungselementen erläutert.
Die Rügen des Beschwerdeführers setzen sich nicht mit allen diesen
Begründungssträngen hinreichend auseinander. So bestreitet er nicht, dass die
Lage am Burghölzlihügel besser ist als an der Morgentalstrasse; ebenso wenig
zeigt er konkret auf, inwiefern ein allfälliger Preisunterschied durch die
zwischenzeitliche Wertsteigerung von Freihaltezonenland wettgemacht worden
wäre. Ferner äussert er sich nicht zum Argument des Verwaltungsgerichts, dass
der Wert von 50.--/m² bei Landabtretungen für die Glattalbahn einen Mischpreis
darstellte. Demzufolge kann auf die Beschwerde insoweit insgesamt nicht
eingetreten werden (vgl. BGE 133 IV 119 E. 6.3 S. 120 f.). Bei diesem Ergebnis
kann auch seiner Sachverhaltsrüge im Zusammenhang mit dem flächenmässigen
Umfang am Burghölzlihügel, für den ein Restlandwert von Fr. 50.--/m² gegolten
habe, kein Erfolg beschieden sein. Im Übrigen bleibt es bei der Behauptung,
dass für Freihaltezonenland im vorliegenden Fall mindestens Fr. 50.--/m² hätte
bezahlt werden müssen. Insofern erweisen sich die Vorbringen des
Beschwerdeführers als rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid;
damit kommt der Beschwerdeführer seiner Rügepflicht nicht nach (vgl. dazu den
bei E. 3.1 hiervor erwähnten BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
9.4 Für den ca. 141,8 m² messenden Spickel auf der Ostseite der
Altersheimliegenschaft setzten die kantonalen Behörden einen Verkehrswert von
Fr. 15.--/m² fest. Das Verwaltungsgericht schätzte den Nutzwert dieser
Teilfläche als Freihaltezonenland tiefer ein als bei der Teilfläche von ca.
2'850 m² auf der gegenüber liegenden Seite der Altersheimliegenschaft; deshalb
sei ein Ansatz von Fr. 30.--/m² beim Spickel nicht geboten. Darüber hinaus nahm
es an, der Spickel könne keine Verwendung als gebäudenahen Umschwung der
Altersheimliegenschaft finden. Es erwog, im Osten des Altersheims beständen
wegen der Verjüngung des Grundstücks keine vergleichbaren
Erweiterungsmöglichkeiten wie im Westen. Deshalb schloss es den Preis von Fr.
150.--/m², der für die ca. 210 m² auf der Westseite festgelegt worden war, beim
Spickel aus.
Im Hinblick auf den Verkehrswert beim Spickel setzt sich der Beschwerdeführer
wiederum über weite Strecken nicht rechtsgenüglich mit der differenzierten
Begründung des angefochtenen Entscheids auseinander. Soweit darauf eingetreten
werden kann, ist auszuführen was folgt: Das Verwaltungsgericht hat nicht auf
die Überbaubarkeit des Spickels abgestellt, als es dieser Teilfläche einen
geringeren Nutzwert als den nicht eingezonten Flächen westlich des Altersheims
zumass. Es ist daher unbehelflich, wenn der Beschwerdeführer einwendet, der
Spickel hätte vor der Nichteinzonung als anrechenbare Grundstücksfläche
verwendet werden können. Ferner bestreitet der Beschwerdeführer - allerdings
nur im Zusammenhang mit dem Spickel - die Zulässigkeit einer Höhervergütung von
Fr. 150.--/m² für Freihaltezonenland. Dabei weist er darauf hin, dass Land
ausserhalb des Baugebiets nur mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff.
RPG baulich genutzt werden könnte. Das Verwaltungsgericht hat zu diesem,
ebenfalls bereits im kantonalen Verfahren vorgetragenen Argument ausdrücklich
Stellung genommen. Es hat bezüglich des Verkehrswerts von gebäudenahem
Umschwung auf Freihaltezonenland nicht die Möglichkeit einer eingezäunten
Gartenanlage in den Raum gestellt. Inwiefern für eine Erweiterung des
Altersheims der Grenzabstand bezüglich des Nichtbaugebiets unterschritten
werden dürfte, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht geprüft werden. Im
Übrigen vermag der Beschwerdeführer nicht darzutun, dass es verfassungswidrig
sein soll, die Erweiterungsmöglichkeiten des Altersheims auf der Ostseite als
nicht vergleichbar mit derjenigen auf der Westseite einzustufen.
10.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden kann. Diesem Ausgang entsprechend hat der Staat Zürich, dessen
Vermögensinteressen im Spiel sind, die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der obsiegenden Stadt Zürich
steht keine Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren zu (vgl.
Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 22. Juni 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet