I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.584/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_584/2008
Urteil vom 14. Mai 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Raselli,
Gerichtsschreiber Dold.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer,
gegen
Einwohnergemeinde Zug, handelnd durch den Stadtrat, Stadthaus am Kolinplatz,
6300 Zug,
Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude am Postplatz, Seestrasse 2,
Postfach 156, 6301 Zug.
Gegenstand
Dienstrecht (rückwirkende Lohnnachzahlung),
Beschwerde gegen das Urteil vom 31. Oktober 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ war ab dem Schuljahr 1994/1995 bis zu seiner Pensionierung am 31.
Juli 2007 als Lehrer mit Teilzeitpensum an der Integrationsschule (heute
Integrations-Brückenangebot, IBA, genannt) tätig. Neben dem IBA, welches zur
Eingliederung von schweizerischen und ausländischen fremdsprachigen
Jugendlichen im Alter von 16 bis 19 Jahren geschaffen worden war, existieren im
Kanton Zug zwei weitere "Brückenangebote": das schulische Brückenangebot (SBA,
vormals Berufsvorbereitungsschule genannt) und das kombinierte Brückenangebot
(KBA, vormals BVL-Extra genannt). Das IBA wurde bis Ende des Schuljahres 2007/
2008 im Auftrag der Direktion für Bildung und Kultur von den Stadtschulen Zug
geführt. Arbeitgeberin der dort angestellten Lehrpersonen ist die Stadt Zug.
Mit Beschlüssen vom 28. Juni 2005, 16. August 2005 und 8. November 2005
reduzierte der Regierungsrat des Kantons Zug die Anzahl wöchentlicher
Pflichtlektionen für Lehrpersonen des IBA von 28 auf 26. Damit führte er mit
Wirkung ab 1. August 2006 die gleiche Regelung wie bei den beiden anderen
Brückenangeboten ein, wo die Anzahl wöchentlicher Pflichtlektionen bereits
vorher 26 betragen hatte. Der Regierungsrat sah sich zu diesem Schritt
veranlasst, nachdem der Schlussbericht der "Projektgruppe zur Überarbeitung des
Konzepts für das Integrationsbrückenangebot" gezeigt hatte, dass Arbeit und
Belastung der Lehrpersonen am IBA mit jener am SBA und am KBA absolut
vergleichbar seien.
Mit Eingabe vom 11. Juli 2006 erhob X.________ Verwaltungsbeschwerde. Er
beantragte unter anderem, seine 26 Pflichtlektionen überschreitende
Mehrleistung sei abzugelten. Infolge Beschwerderückzugs schrieb die
Sicherheitsdirektion des Kantons Zug die Beschwerde mit Verfügung vom 6.
Dezember 2006 als erledigt ab.
Eine entsprechende, mit Schreiben vom 21. Oktober 2006 geltend gemachte
Forderung nach rückwirkender Abgeltung der zuviel geleisteten
Unterrichtsstunden wies der Stadtrat von Zug mit Verfügung vom 14. November
2006 ab. X.________ erhob gegen diese Verfügung Beschwerde beim Regierungsrat.
Mit Beschluss vom 6. November 2007 wies der Regierungsrat das Rechtsmittel ab.
Eine gegen diesen Beschluss gerichtete Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht
des Kantons Zug mit Urteil vom 31. Oktober 2008 ebenfalls abgewiesen.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 17. Dezember 2008 beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts
sei aufzuheben und es sei rückwirkend für den Zeitraum von 2000 bis 2006
Rechtsgleichheit herzustellen. Er rügt eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 und 3
BV sowie sinngemäss eine willkürliche Anwendung von § 39 des Personalgesetzes
des Kantons Zug vom 1. September 1994 (BGS 154.21).
Der Regierungsrat beantragt in seiner Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde. Der Stadtrat und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid betrifft die Nachzahlung von Lohn aus einem
öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis, mithin eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Neben der Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids beantragt der Beschwerdeführer, es sei rückwirkend für den Zeitraum
zwischen den Jahren 2000 und 2006 Rechtsgleichheit herzustellen. Aus der
Beschwerdebegründung geht hervor, dass er mit diesem Begehren eine Forderung in
der Höhe von Fr. 30'014.-- geltend machen will (vgl. dazu BGE 133 II 409 E. 1.4
S. 414 f. mit Hinweisen). Es handelt sich somit um eine vermögensrechtliche
Angelegenheit, und der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG ist nicht
gegeben. Der Streitwert überschreitet die von Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG
festgelegte Mindesthöhe von Fr. 15'000.--. Der Beschwerdeführer hat am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Er ist als Adressat des angefochtenen
Entscheids besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung bzw. Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass.
Unter dem Vorbehalt hinreichend begründeter Rügen (Art. 42 Abs. 2 und 106 Abs.
2 BGG) ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots von
Art. 8 Abs. 1 BV und des Anspruchs von Mann und Frau auf gleichen Lohn für
gleichwertige Arbeit nach Art. 8 Abs. 3 BV.
2.2 Inwiefern die für den Beschwerdeführer bis zum 1. August 2006 geltende
Besoldungsordnung eine geschlechtsspezifische, direkte oder indirekte
Diskriminierung bedeuten sollte, wird in der Beschwerdeschrift nicht dargelegt.
Auf die Rüge der Verletzung von Art. 8 Abs. 3 BV ist nicht einzutreten (Art.
106 Abs. 2 BGG).
2.3 In Bezug auf das vom Beschwerdeführer ebenfalls angerufene
Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV ist der sich von Art. 8 Abs. 3 BV
unterscheidende Gehalt zu beachten. Der Anspruch auf gleiche Entlöhnung von
Mann und Frau ist in Art. 8 Abs. 3 BV als subjektives Individualrecht
ausgestaltet. Bei Nachweis einer ungerechtfertigten Diskriminierung besteht ein
direkter Anspruch auf einen diskriminierungsfreien Lohn, der im Rahmen der
bundesrechtlichen Verjährungsregeln auch rückwirkend geltend gemacht werden
kann. Bei ungleichen Besoldungen, die nicht geschlechtsspezifisch bedingt sind,
liegen die Dinge anders: Hier gilt als Schranke lediglich das allgemeine
Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV, welches nicht unmittelbar ein
subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn verschafft. Von Verfassungs
wegen kann vielmehr lediglich verlangt werden, dass der rechtsungleiche Zustand
auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben wird. Was die
Angemessenheit der Frist anbelangt, so darf in vertretbarer Weise
berücksichtigt werden, wann sich ein Betroffener erstmals gegen die
beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat. Es ist nicht unhaltbar, einen
rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in
dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren gestellt worden ist (BGE
131 I 105 E. 3.6 f. S. 109 f. mit Hinweis; Urteil 2P.287/2005 vom 12. April
2006 E. 2.3). Nicht von Bedeutung ist, ob die zuständigen Behörden bereits
vorher um den rechtsungleichen Zustand wussten oder diesen bei der Anwendung
der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen.
Nach den insoweit unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz hat der
Beschwerdeführer erstmals mit seiner Beschwerde vom 11. Juli 2006 geltend
gemacht, sein Anspruch auf rechtsgleichen Lohn sei infolge einer im Vergleich
zu den Lehrpersonen der anderen Brückenangebote höheren Zahl von
Pflichtlektionen verletzt worden. Dies geschah unmittelbar vor der Reduktion
der wöchentlichen Pflichtlektionen bei den Lehrpersonen des
Integrations-Brückenangebots (IBA) am 1. August 2006. Unter diesen
Voraussetzungen kann nicht gesagt werden, dass der angeblich rechtsungleiche
Zustand nicht innert angemessener Frist beseitigt worden wäre.
Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich damit als unbegründet und es kann
offen bleiben, ob die vor dem 1. August 2006 geltende Regelung tatsächlich
rechtsungleich war. Lediglich der Vollständigkeit halber sei darauf
hingewiesen, dass das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung stets betont hat,
den Behörden komme bei der Auswahl der für die Besoldung des Personals
massgebenden Kriterien ein weiter Ermessensspielraum zu (vgl. im Einzelnen BGE
131 I 105 E. 3.1 S. 107 mit Hinweisen). Der blosse Umstand, dass der
Regierungsrat des Kantons Zug die Anzahl der Pflichtlektionen änderte und
diesen Schritt mit dem Rechtsgleichheitsgebot begründete, bedeutet nicht a
priori, dass die bisherige Regelung Art. 8 Abs. 1 BV verletzte.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt schliesslich sinngemäss eine willkürliche
Anwendung von § 39 des kantonalen Personalgesetzes. Nach dieser Bestimmung
haben Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bei vergleichbarer Ausbildung und
Erfahrung, soweit sie für die Arbeit von Nutzen sind, Anspruch auf gleichen
Lohn für gleichwertige Arbeit und Leistung.
3.2 Der Beschwerdeführer stand in einem Arbeitsverhältnis zur Einwohnergemeinde
Zug, sodass in erster Linie deren Personalreglement vom 5. September 2000 (SRZ
171.1) zur Anwendung kommt (§ 1 Personalreglement). In Bezug auf das für
Lehrpersonen geltende Recht bestimmen § 51 Abs. 1 und § 52 Abs. 1
Personalreglement, dass das Arbeitsverhältnis zwischen der Lehrerschaft und der
Einwohnergemeinde Zug sich nach dem kantonalen Lehrerbesoldungsgesetz und dem
kantonalen Personalgesetz richtet. Der vom Beschwerdeführer angerufene § 39
Personalgesetz ist somit anwendbar. Diese kantonalrechtliche Bestimmung ist im
Übrigen weitgehend identisch mit § 19 der kommunalen Personalverordnung vom 24.
Oktober 2000 (SRZ 171.11). Der einzige Unterschied besteht darin, dass § 19
Personalverordnung von "Mitarbeitenden" spricht, § 39 Personalgesetz dagegen
wie gesehen von "Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern".
3.3 Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar
ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm
oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender
Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen
Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder
gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 132 III 209 E. 2.1 S. 211; 131 I
467 E. 3.1 S. 473 f.; je mit Hinweisen).
Hinsichtlich der dem Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang obliegenden
Begründungsanforderungen gilt Art. 106 Abs. 2 BGG. Danach überprüft das
Bundesgericht die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der
willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht) nur insoweit, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist. Es prüft mit
anderen Worten nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte
Rügen. Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es
nicht ein. Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand
der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der
Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 134
II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f. mit Hinweisen).
3.4 Das Verwaltungsgericht führt aus, die erwähnten kantonalen und kommunalen
Rechtsnormen räumten keine über Art. 8 Abs. 1 BV hinausreichenden Ansprüche
ein. Wohl könnte man sich die Frage stellen, ob gemäss § 39 des kantonalen
Personalgesetzes oder zumindest gemäss § 19 der kommunalen Personalverordnung
mit seiner geschlechtsneutralen Formulierung der Lohngleichheitsanspruch als
subjektives Individualrecht nicht geschlechtsspezifisch zu verstehen sei.
Massgebend ist indessen ausschliesslich, ob die Auslegung durch das
Verwaltungsgericht willkürlich ist. Der Beschwerdeführer legt in keiner Weise
dar, weshalb dies zutreffen sollte. Auf seine Rüge ist deshalb nicht
einzutreten.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
BGG). Der Einwohnergemeinde Zug, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt
hat, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Einwohnergemeinde Zug sowie dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche
Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Mai 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Dold