I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.56/2008
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_56/2008
1C_60/2008
Urteil vom 7. Mai 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
1C_56/2008
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Bibiane Egg,
gegen
Stadt Zürich, handelnd durch den Stadtrat, und dieser vertreten durch
Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner,
und
1C_60/2008
Stadt Zürich, handelnd durch den Stadtrat, und dieser vertreten durch
Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner,
gegen
X.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwältin Bibiane Egg.
Gegenstand
Überleitung in das neue Personalrecht,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 19. Dezember 2007 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich,
4. Abteilung, Einzelrichter.
Sachverhalt:
A.
Am 22. Januar 2001 stellte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine
besoldungsmässige Diskriminierung der beim Kanton Zürich angestellten
Krankenpflegenden gegenüber den kantonalen Polizisten fest. Daraufhin gelangten
verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich an die Stadt
Zürich. Sie machten geltend, auch die Einreihung der städtischen
Krankenpflegenden und weiterer Berufe im Gesundheitswesen sei diskriminierend
und verlangten Lohnnachzahlungen für die letzten fünf Jahre.
Nachdem die Stadt Zürich die Begehren abgewiesen hatte, gelangten die
Berufsorganisationen an den Bezirksrat Zürich. Dieser hiess den Rekurs
teilweise gut und stellte fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden,
Unterrichtsassistenten und Kliniklehrer in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis zum
30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes
vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann
(Gleichstellungsgesetz [GlG; SR 151.1]) verstossen habe. Er hielt eine Anhebung
um je zwei Besoldungsklassen für geboten, um eine diskriminierende Entlöhnung
zu vermeiden.
Mit Entscheid vom 20. Dezember 2006 bestätigte das Verwaltungsgericht den
bezirksrätlichen Entscheid im Wesentlichen. Gegen diesen Entscheid erhoben
sowohl die Berufsorganisationen als auch die Stadt Zürich
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Verfahren 2A.97 und 98/2007).
B.
Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das
Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28. November 2001
(Personalrecht; PR) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27.
März 2002 (AB PR) in Kraft. Damit führte die Stadt Zürich ein neues Lohnsystem
ein, das unter anderem im Pflegebereich zu besser entlöhnten Einreihungen
führte.
Nach dem neuen Besoldungssystem richtet sich der Lohn der städtischen
Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der
nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47 PR). Jede Stelle ist
aufgrund der betreffenden Funktionsumschreibung einer von 18 Funktionsstufen
(FS 1-18) zuzuordnen (Art. 48 ff. PR). Jeder Funktionsstufe wird gemäss einer
Lohnskala ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten
Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen
Lohnbands bewegen. Die Bandbreite des Lohnbands beträgt +/-5 %, ausgehend vom
Mittelwert (Art. 52 PR). Die Zunahme an nutzbarer Erfahrung führt innerhalb
einer Funktionsstufe in 15 Schritten zu einem Lohnanstieg von höchstens 22.5 %
(Art. 52 Abs. 3 PR).
C.
X.________ arbeitet seit 1979 im Gesundheitswesen der Stadt Zürich. Gestützt
auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie per Verfügung des
Direktors des Stadtspitals Triemli vom 3. Oktober 2003 rückwirkend per 1. Juli
2002 in die Funktionsstufe 7 der Funktionskette 303 überführt. Als nutzbare
Erfahrung wurden ihr 12 Jahre angerechnet; die Lage im Lohnband betrug 95 % des
Mittelwerts. Daraus resultierte eine Lohnerhöhung von 3.84 %. Diese Verfügung
bestätigte der Stadtrat Zürich mit Beschluss vom 21. Dezember 2005.
D.
Mit Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte X.________ per 1. Juli 2002 die
Einreihung in Funktionsstufe 9, unter Beibehaltung einer nutzbaren Erfahrung
von 12 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 % festzulegen. Am 26.
Juli 2007 wies der Bezirksrat den Antrag auf Einreihung in Funktionsstufe 9 ab;
dagegen hiess er den Antrag auf Einreihung bei 100 % im Lohnband teilweise gut:
Er wies die Sache zu neuer Entscheidung an die Stadt Zürich zurück, um
X.________ nach Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres
Lohns im alten Lohnsystem nochmals per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem
überzuleiten; dabei müsse der Rekurrentin im Vergleich zu ihrem
(diskriminierungsfreien) Ausgangslohn mindestens eine Lohnerhöhung von 5 %
gewährt werden.
E.
Gegen diesen Beschluss erhoben sowohl die Stadt Zürich als auch X.________
Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. X.________ akzeptierte
die Einreihung in die Funktionsstufe 7 mit einer nutzbaren Erfahrung von 12
Jahren, verlangte aber eine Anhebung auf 100 % des Lohnbands.
Am 19. Dezember 2007 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden teilweise
gut. Es ging davon aus, dass X.________ Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 10 %
habe, ausgehend vom altrechtlichen Lohn (ohne Zulagen). Sollte sich allerdings
in den vor Bundesgericht pendenten Verfahren (2A.97 und 98/2007) ergeben, dass
ein diskriminierungsfreier Lohn bereits unter dem alten Personalrecht hätte
höher sein müssen als die ab 1. Juli 2002 ausbezahlte Besoldung, so wäre der
höhere Lohn jedenfalls auch unter dem neuen Personalrecht zu bezahlen, formal
durch eine entsprechende Anhebung der Lage im Lohnband. Das Verwaltungsgericht
wies die Sache an die Stadt Zürich zurück, um X.________ nach Vorliegen eines
rechtskräftigen Entscheids betreffend den Lohn des Pflegepersonals im alten
Lohnsystem nochmals ins neue Lohnsystem überzuleiten.
Tatsächlich hatte das Bundesgericht schon am 20. November 2007, d.h. knapp
einen Monat vor dem verwaltungsgerichtlichen Entscheid, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Berufsorganisationen und der Stadt Zürich
abgewiesen und damit das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2006
bestätigt.
F.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 19. Dezember 2007 haben sowohl
X.________ als auch die Stadt Zürich am 1. bzw. 4. Februar 2008 Beschwerde ans
Bundesgericht erhoben.
X.________ beantragt, Disp.-Ziff. 1 und 4 des angefochtenen Entscheids seien
aufzuheben und sie sei ab 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7, anrechenbare
Erfahrung 12 Jahre, Lage im Lohnband 100 %, einzustufen.
Die Stadt Zürich beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und
demgemäss zu bestätigen, dass X.________ mit Verfügung des Direktors des
Stadtspitals Triemli vom 3. Oktober 2003 bzw. mit Einsprachebeschluss des
Stadtrates von Zürich vom 21. Dezember 2005 rechtmässig in das neue
Personalrecht der Stadt überführt worden sei.
G.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. X.________
beantragt, die Beschwerde der Stadt sei abzuweisen. Die Stadt Zürich schliesst
auf Abweisung der Beschwerde von X.________.
Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) hält den
angefochtenen Entscheid für widersprüchlich und beantragt dessen Aufhebung.
Mit Schreiben vom 25. September und 7. November 2008 nahmen die
Beschwerdeführerinnen zu den Vernehmlassungen der Gegenseite und des EBG
Stellung.
Erwägungen:
1.
Zunächst ist zu prüfen, ob und in welchem Verfahren auf die Beschwerden
einzutreten ist.
1.1 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts schliesst das Verfahren
nicht ab, sondern weist die Sache zu neuem Entscheid an die Stadt Zürich
zurück. Insofern handelt es sich um einen Zwischenentscheid.
Die Stadt Zürich führt Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie und
kann deshalb geltend machen, ihr entstehe ein nicht wieder gutzumachender
Nachteil i.S.v. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, wenn sie eine neue
Überleitungsverfügung erlassen müsste, die nicht ihrer Rechtsauffassung
entspricht (so schon zu Art. 87 OG: BGE 128 I 3 E. 1b S. 7; 120 Ib 207 E. 1a S.
209).
Kann deshalb die Stadt Zürich den Zwischenentscheid selbständig anfechten, so
muss dies auch für die private Beschwerdeführerin gelten. Es würde der
Prozessökonomie sowie dem Prinzip der Einheit des Verfahrens widersprechen und
wäre auch im Lichte der Waffengleichheit nach Art. 29 Abs. 1 BGG problematisch,
zunächst nur die Beschwerde der Stadt zu behandeln und auf die konnexe
Beschwerde der privaten Beschwerdeführerin nicht einzutreten, diese also auf
die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen.
1.2 Streitig ist die Überleitung der privaten Beschwerdeführerin in das neue
Lohnsystem der Stadt Zürich. Es handelt sich um eine vermögensrechtliche
Streitigkeit auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse.
Gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten unzulässig, wenn der Streitwert (gemäss Art. 51 BGG) weniger
als 15'000 Franken beträgt, es sei denn, es handle sich um eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung.
Das Verwaltungsgericht hat den Streitwert auf knapp Fr. 14'000 beziffert, unter
Berücksichtigung der streitigen Lohndifferenz (monatlich rund Fr. 210) und des
Termins der nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses Ende Dezember
2007 (Zeitraum von 66 Monaten). Wie die private Beschwerdeführerin zutreffend
darlegt, erhöht sich jedoch dieser Streitwert auf rund Fr. 15'000 unter
Berücksichtigung der in diesem Zeitraum gewährten Lohnanhebungen bzw.
Teuerungszuschläge. Die Streitwertgrenze gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG ist
somit erreicht.
Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerden
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.
1.3 Das Bundesgericht hat bereits im Urteil 1C_54 und 68/2008 vom 3. März 2009
über Beschwerden der Stadt Zürich und einer privaten Beschwerdeführerin
betreffend die Überleitung ins Lohnsystem 2002 der Stadt Zürich entschieden. Im
vorliegenden Fall stellen sich die gleichen Rechtsfragen, weshalb die
Erwägungen des Urteils vom 3. März 2009 übernommen werden.
2.
Das Verwaltungsgericht führte im angefochtenen Entscheid seine Rechtsprechung
zur Überführung vom alten zum neuen Lohnsystem der Stadt Zürich fort (Urteile
PB.2004.00054 vom 26. Januar 2005 betreffend Kundenberater eines öffentlichen
Transportbetriebs und Urteile PB.2005.00059 und PB.2005.00060 vom 8. September
2006 betreffend Hortleiterinnen).
2.1 Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass der Anfangslohn gemäss Art. 62
Abs. 2 AB PR (in der am 1. Juli 2002 geltenden Fassung) grundsätzlich auf dem
Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe, also auf 100 %, liegt. Ein Anfangslohn
unter dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe könne nur festgelegt werden,
soweit noch nicht alle an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt seien
(Art. 62 Abs. 4 AB PR). Erfolge die Überführung bisheriger Angestellten zur
Vermeidung von grösseren Lohnerhöhungen auf 95 % im Lohnband, so ergebe sich -
bei gleicher Qualifikation - die unerträgliche Konstellation, dass der Lohn
einer neu eintretenden Angestellten bei gleicher Qualifikation auf 100 % zu
liegen kommen müsse. In der Festlegung auf 95 % liege deshalb eine
Kürzungsmassnahme bzw. eine Etappierung des Lohnanstiegs, die nach Art. 89 Abs.
3 Satz 2 PR (in der am 1. Juli 2002 geltenden Fassung) nur zulässig sei, wenn
der bisherige Lohn deutlich vom ermittelten Lohn abweicht. Gestützt auf diese
Bestimmung dürfe der nach neuem Recht ermittelte Lohn nur soweit abgesenkt
werden, dass kein deutlicher Unterschied mehr zum bisherigen Lohn vorliege.
In einem Urteil vom 26. Januar 2005 betreffend Kundenberater eines öffentlichen
Transportbetriebs (PB.2004.00054 E. 2.5 und 2.6) hielt das Verwaltungsgericht
hierfür eine Lohndifferenz von mindestens 5 % für erforderlich, unter
Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei den Kundenberatern um sog.
"unechte Aufholer" handle, d.h. eine Berufsgruppe, die in eine Funktionsstufe
gelangt sei, die über den Resultaten der Arbeitsbewertung liege (vgl. dazu
unten E. 7.1).
Anders beurteilte es die Lage bei "echten Aufholern", d.h. vorwiegend weiblich
identifizierten Tätigkeiten, die aufgrund einer höheren Bewertung ihrer
Arbeitstätigkeit höher eingereiht wurden. Die Verbesserung der internen
Lohngerechtigkeit und somit die Besserstellung der sogenannten aufholenden
Berufe sei eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen; von ihr
profitierten insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich.
Würden diese Personen gleich behandelt wie die unechten Aufholer, d.h. würde
die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts verbundene Lohnerhöhung
ebenso stark gekürzt bzw. etappiert, so wirke sich dies diskriminierend im
Sinne des Gleichsstellungsgesetzes aus. Die formal geschlechtsneutrale
Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren greife, treffe die Angehörigen
weiblich besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem
Aufholbedarf weit härter als die unechten Aufholer. Bei solchen Personen seien
daher Korrekturen erst zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine
Lohnerhöhung von über 10 % ergebe (Urteile betreffend Hortleiterinnen vom 8.
September 2006 PB.2005.00060 E. 4 und PB.2005.00059 E. 3).
2.2 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die private Beschwerdeführerin
als Krankenschwester bzw. als Pflegefachfrau einen Beruf ausübe, der bei der
Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf gehabt habe, und -
entsprechend dem Arbeitswert - einer besser bezahlten Funktionsstufe zugeordnet
worden sei. Daher habe die Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres
Salärs auf den nach neuem Personalrecht ermittelten Lohn, soweit diese Erhöhung
nicht mehr als 10 % ausmache.
Ausgangspunkt hierfür sei - so das Verwaltungsgericht - der altrechtliche Lohn
ohne die gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 geleisteten Zulagen.
Mit diesen sei der Aufholbedarf des Pflegepersonals bereits teilweise
abgegolten worden; würden diese Zulagen für die Berechnung des neuen Lohns
mitberücksichtigt, würde der Aufholbedarf zweimal berücksichtigt werden. Ebenso
unberücksichtigt bleibe die nachträgliche Erhöhung des altrechtlichen Lohns
wegen Diskriminierung: Eine festgestellte Diskriminierung würde lediglich den
angenommenen Aufholbedarf (teilweise) manifestieren, würde indessen nicht etwa
den Umfang des Aufholbedarfs begrenzen, denn ein Aufholbedarf könne auch dort
bestehen, wo die Lohnhöhe im Vergleich zum Arbeitswert zwar tief sei, jedoch
die gesetzlichen Voraussetzungen für die Annahme einer Diskriminierung noch
nicht erfüllt seien.
Laut Überleitung per 1. Juli 2002 sei der privaten Beschwerdeführerin gegenüber
der altrechtlichen Besoldung (mit Zulagen) eine Lohnerhöhung von 3.84 % gewährt
worden; ohne die Zulagen betrage die massgebliche Lohnerhöhung rund 9.5 %. Die
von der privaten Beschwerdeführerin verlangte Anhebung auf 100 % im Lohnband
würde dagegen eine Lohnerhöhung von insgesamt rund 14 % ergeben und sei damit
nicht voll ausgewiesen. Anspruch habe die private Beschwerdeführerin auf eine
10-prozentige Lohnerhöhung. Dies entspricht einem jährlichen Salär von Fr.
84'666 und einer Lage im Lohnband von 95.42 %.
2.3 Allerdings machte das Verwaltungsgericht einen Vorbehalt: Sollte sich in
dem vor Bundesgericht (vermeintlich noch) pendenten Verfahren (2A.97 und 98/
2007) ergeben, dass ein diskriminierungsfreier Lohn bereits unter dem alten
Personalrecht hätte höher sein müssen als die der privaten Beschwerdeführerin
ab 1. Juli 2002 ausbezahlte Besoldung, so wäre der höhere Lohn jedenfalls auch
unter dem neuen Personalrecht zu bezahlen, formal durch eine entsprechende
Anhebung der Lage im Lohnband.
Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 20. November 2007 den Entscheid der
kantonalen Gerichte bestätigt, wonach die betroffenen Gesundheitsberufe
altrechtlich um zwei Besoldungsklassen bessergestellt werden mussten. Danach
ergibt sich für die private Beschwerdeführerin ein altrechtlicher
diskriminierungsfreier Lohn von jährlich Fr. 84'236. Dieser liegt unter dem
Lohn gemäss Überleitungsverfügung (Fr. 84'287), weshalb der vom
Verwaltungsgericht formulierte Vorbehalt nicht zum Tragen kommt.
3.
Die Stadt Zürich hält die Auslegung ihres Personalrechts durch das
Verwaltungsgericht für willkürlich und autonomieverletzend.
Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Lohnüberführung in das neue
Personalrecht sich nicht nach denselben Bestimmungen richte wie die
Lohnfestsetzung bei Neuanstellungen. Massgeblich für die Überleitung sei die
Regelung, die der Stadtrat in Art. 187 AB PR, gestützt auf Art. 89 Abs. 3 Satz
1 PR, getroffen habe. Danach erfolge die Überleitung auf der Basis des
bisherigen Jahreslohns.
Dies entspreche auch der in der Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat vom
25. Oktober 2000 geschilderten Überführungsstrategie. Diese habe vorgesehen,
dass aus der Überführung in der Regel weder Lohnerhöhungen noch -kürzungen
folgen, sondern die Angestellten auf der Grundlage ihres bisherigen Lohns nach
neuem Recht eingestuft werden, um die zukünftige Lohnentwicklung nach Massgabe
des neuen Rechts zu ermöglichen. Eine Lohnänderung sei nur erfolgt, wenn der
altrechtliche Lohn unter dem nach neuem Recht ermittelten Lohnband gelegen
habe. In diesem Fall sei der neue Lohn auf der Untergrenze (95 %) des neuen
Lohnbandes gelegt worden. Nur in diesen Fällen sei der altrechtliche Lohn
bereits mit der Überführung angepasst worden.
Bei der parlamentarischen Beratung sei vorgesehen gewesen, eine entsprechende
Übergangsregelung in die gemeinderätliche Personalverordnung aufzunehmen
(Protokoll der Spezialkommission Finanzdepartement/Departement der
industriellen Betriebe vom 25. Oktober 2001, S. 20 f.). Schliesslich sei jedoch
die Übergangsregelung in den Ausführungsbestimmungen belassen worden.
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach die Lohnüberführung grundsätzlich
auf die Lage 100 % im Lohnband zu erfolgen habe, stehe in diametralem Gegensatz
zu den Gesetzesmaterialien und sei unhaltbar. Vielmehr ergebe sich aus Art. 187
AB PR eindeutig, dass die Leistungsbeurteilung für die Festlegung des Lohnes im
Lohnband gerade keine Rolle spiele, sondern die Überleitung auf der Basis des
bisherigen Lohns erfolge. Eine Überleitung auf 100 % des Lohnbands habe bei der
Beratung der Totalrevision des städtischen Personalrechts nie zur Diskussion
gestanden und wäre als finanziell untragbar abgelehnt worden.
Der Stadtrat habe ursprünglich ein Lohnband von 90-110 % vorgeschlagen; dagegen
habe sich der Gemeinderat für ein Lohnband von 95-105 % entschieden. Dies habe
zur Folge gehabt, dass die finanzielle Entwicklung des Systems aus dem Ruder
gelaufen sei und Kürzungsmassnahmen erwogen werden mussten. Erst jetzt habe
sich die Frage gestellt, ob Art. 89 Abs. 3 PR auch eine Grundlage biete, um
besonders grosse Lohnerhöhungen (vom altrechtlichen Lohn auf 95 % des neuen
Lohnbands) nicht bzw. nicht in einem Schritt zu gewähren. Der Stadtrat habe am
12. Juni 2002 beschlossen, unverhältnismässigen Lohnerhöhungen durch eine
Kürzung der anrechenbaren nutzbaren Erfahrung entgegenzutreten
(Stadtratsbeschluss Nr. 828 Ziff. 3).
Damit habe sich die Stadt für ein sozialverträgliches, ausgewogenes und
angemessenes Übergangsregime entschieden, welches zum einen den aufholenden
Berufen unabhängig vom altrechtlichen Lohn einen Lohn mindestens auf der
untersten Lage des Lohnbandes von 95 % gewährte, und zum anderen den
altrechtlichen Lohn sämtlicher Angestellten garantierte.
Das Verwaltungsgericht habe diese Ausführungen einzig mit Hinweis auf Art. 62
Abs. 2 und 4 AB PR verworfen. Diese Bestimmung sei jedoch für die Überleitung
gar nicht anwendbar, die sich vielmehr nach Art. 187 AB PR richte. Dies belege
auch die Praxis zur Überleitung von Angestellten, deren altrechtlicher Lohn
über dem Mittelwert des Lohnbandes gelegen habe.
4.
Auf Beschwerde einer Gemeinde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie prüft das
Bundesgericht die Verletzung von eidgenössischem oder kantonalem
Verfassungsrecht frei, hingegen prüft es die Anwendung von kantonalem Gesetzes-
oder Verordnungsrecht nur auf Willkür hin (Art. 95 BGG; so auch die bisherige
Praxis unter dem OG: vgl. BGE 132 I 68 E. 1.1 S. 69 f. mit Hinweis).
4.1 Zum Zeitpunkt der Überleitung am 1. Juli 2002 lauten die einschlägigen
Bestimmungen (unter Berücksichtigung der Umnummerierung gemäss
Gemeinderatsbeschluss vom 27. Februar 2002) wie folgt:
Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals (Personalrecht;
PR)
Art. 52 Lohnband
1. Die Bandbreite beträgt für jede Funktionsstufe plus/minus 5 Prozent,
ausgehend vom Mittelwert.
2. Die Löhne der Angestellten bewegen sich innerhalb des Lohnbandes ihrer
jeweiligen Funktionsstufe.
3. Die Lohnentwicklung wird bestimmt durch den Leistungsbeitrag der oder des
Angestellten und den Zuwachs an nutzbarer Erfahrung. Die nutzbare Erfahrung
wird im Lauf von 15 Jahren mit höchstens 22.5 Prozent berücksichtigt.
Art. 53 Lohnfestsetzung
Bei Stellenantritt oder bei Funktionswechsel legt die Anstellungsinstanz den
Lohn innerhalb des Lohnbandes der Funktionsstufe fest, die der Stelle
zugeordnet ist. Dabei sind die nutzbare berufliche und ausserberufliche
Erfahrung und der zu erwartende Leistungsbeitrag geschlechtsneutral nach
einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen. Der Stadtrat erlässt dazu
Richtlinien.
Art. 54 Ausnahmeregelungen
In begründeten Fällen kann der Stadtrat für einzelne Angestellte oder ganze
Angestelltengruppen zeitlich befristete Abweichungen bis höchstens 15 Prozent
über dem Maximalwert des Lohnbandes vorsehen.
Art. 87 Vollzug
1. Der Stadtrat erlässt die Ausführungsbestimmungen zum Vollzug dieser
Verordnung.
2. [...]
Art. 89 Übergangsbestimmungen
1. Für alle beim Inkrafttreten dieser Verordnung bereits bestehenden
Arbeitsverhältnisse gelten ab diesem Zeitpunkt diese Verordnung und ihre
Ausführungsbestimmungen. [...]. Vorbehalten bleiben Abs. 2 und 3.
2. [...]
3. Der Stadtrat regelt die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss
dieser Verordnung. Er trifft Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen
Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss dieser
Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten
schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen
Lohnanpassungen gemäss Art. 56 vorsehen.
4. Liegt der Lohn gemäss bisherigem Personalrecht am Ende des achten der
Inkraftsetzung des Personalrechts folgenden Kalenderjahres noch über dem
Lohnband der zutreffenden Funktionsstufe, kann er auf das folgende Jahr so
verändert werden, dass er entsprechend der anrechenbaren nutzbaren Erfahrung
auf den oberen Rand des Lohnbandes zu liegen kommt. Danach setzt die normale
Lohnsteuerung ein. Ausgenommen von diesen Lohnänderungen sind Angestellte, die
bei Inkrafttreten dieser Verordnung das 50. Altersjahr überschritten haben.
[...]
Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des
städtischen Personals (AB PR)
Art. 62 Anfangslohn
1. Die für die Funktion nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung wird
angemessen mitberücksichtigt [...].
2. Der Anfangslohn wird grundsätzlich auf dem Mittelwertsverlauf der
Funktionsstufe festgelegt.
3. Der Anfangslohn wird über dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe
festgelegt, wenn die Leistungsprognose überdurchschnittlich ist.
4. Der Anfangslohn wird unter dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe
festgelegt, wenn noch nicht alle an die Funktion gestellten Anforderungen
erfüllt sind.
[...]
Art. 187 Überleitung in das neue Lohnsystem
1. Die Angestellten werden, basierend auf den neuen Stellen- und
Einreihungsplänen, den zutreffenden Funktionsstufen zugeordnet.
2. Bei der Überleitung werden das Lebensalter, die für die Funktion
erforderliche Ausbildung, die bisherige Biografie und die Berufserfahrung in
der aktuellen Funktion angemessen berücksichtigt. HR Stadt Zürich erlässt
entsprechende Richtlinien.
3. Die Überleitung erfolgt auf der Basis des bisherigen Jahreslohns und unter
Berücksichtigung der gemäss Abs. 2 ermittelten nutzbaren Erfahrung. Wegfallende
Zulagen sind mit zu berücksichtigen.
4. Der neue Lohn wird so festgelegt, dass er höchstens 5 Prozent unter den
Mittelwert des zutreffenden Lohnbandes zu liegen kommt.
5. Liegt der bisherige Lohn über der Obergrenze des der Funktion entsprechenden
Lohnbandes, bleibt er einstweilen unverändert. Er wird so lange von generellen
Lohnmassnahmen ausgenommen, bis er in das Lohnband zu liegen kommt oder bis er
gemäss Art. 89 Abs. 4 PR korrigiert werden kann. Vorbehalten bleiben
teuerungsbedingte Lohnerhöhungen, so weit sie 2 Prozent übersteigen,
Anpassungen bei Funktionswechsel oder eine individuelle Lohnreduktion, die
jedoch nur bei nachweislich ungenügender Leistung oder ungenügendem Verhalten
vorgenommen werden kann.
Stadtratsbeschluss Nr. 828 vom 12. Juni 2002:
Ziff. 3:
Der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren
Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn darf im Einzelfall zu keiner
unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen.
Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen, werden entsprechend
korrigiert. Solche Ergebniskorrekturen stützen sich auf Art. 89 Abs. 3 PR. Sie
gehen insbesondere Art. 187 AB PR vor und erfolgen in erster Linie bei der
angerechneten nutzbaren Erfahrung.
4.2 Die Überleitung der Angestellten ins neue Lohnsystem ist in Art. 187 AB PR
geregelt. Dieser sieht vor, dass die Überleitung auf der Basis des bisherigen
Jahreslohns erfolgt (Abs. 3), der allerdings höchstens 5 Prozent unter den
Mittelwert des zutreffenden Lohnbandes zu liegen kommen darf (Abs. 4),
ansonsten eine Anhebung auf 95 % des Lohnbands vorzunehmen ist. Nach dieser
Regelung erfolgt die Platzierung im Lohnband bei der Überleitung aufgrund des
bisherigen Lohns und nicht aufgrund einer Leistungsprognose, wie dies Art. 62
AB PR bei Neueinstellungen vorsieht. Die Regelung in Art. 187 AB PR entspricht
der Weisung des Stadtrats vom 25. Oktober 2000 und dem Vorschlag der
Spezialkommission für eine Übergangsregelung in der Verordnung selbst. Insofern
erscheint die Auffassung der Stadt zutreffend, wonach die Überleitung auf die
dem altrechtlichen Lohn entsprechende Platzierung im Lohnband keine
Kürzungsmassnahme gemäss Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR bzw. Ziff. 3
Stadtratsbeschluss Nr. 828 darstellt.
Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR sieht vor, dass der Stadtrat Massnahmen zur
Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten trifft, deren bisheriger Lohn
deutlich vom ermittelten Lohn gemäss dieser Verordnung abweicht. Vor dem
Hintergrund der Materialien und der in Art. 187 AB PR getroffenen
Überleitungsregelung beziehen sich diese Kürzungsmassnahmen (die gemäss
Stadtratsbeschluss Nr. 828 in erster Linie durch Nichtanrechnung der nutzbaren
Erfahrung vorzunehmen sind) auf Angestellte, deren Lohn trotz der Platzierung
am unteren Rand des Lohnbands (95 %) deutlich vom bisherigen Lohn abweicht und
unverhältnismässig erscheint.
Zwar spricht Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR von "nach dieser Verordnung ermittelten
Löhnen". Der Bezirksrat folgerte daraus, dass es nicht im Ermessen des
Stadtrats gelegen habe, den Lohn übergangsrechtlich in anderer Weise zu
ermitteln, als es das neue Lohnsystem vorgebe. Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR lässt
sich aber zwanglos als Verweis auf die Verordnung und ihre
Ausführungsbestimmungen verstehen, zu deren Erlass der Stadtrat im
vorangehenden Satz (Art. 89 Abs. 3 Satz 1 PR) ermächtigt wird. Diese
Ermächtigung wäre überflüssig, wenn das neue Lohnsystem (mit dem Vorbehalt von
Kürzungsmassnahmen nach Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR) sofort hätte zur Anwendung
gelangen sollen, nach denselben Grundsätzen wie bei Neueinstellungen.
Die Auslegung der PR und ihrer Ausführungsbestimmungen ergibt daher klar, dass
die Überführung auf 95 % des Lohnbandes keine Kürzungsmassnahmen i.S.v. Art. 89
Abs. 3 Satz 2 PR darstellt, und deshalb nicht erst zulässig ist, wenn der
altrechtliche Lohn deutlich vom ermittelten Lohn nach der Verordnung abweicht.
Vielmehr sollte die Überleitung grundsätzlich zu keinen Lohnerhöhungen führen,
von den Fällen abgesehen, in denen der altrechtliche Lohn unterhalb des
Minimums des neuen Lohnbands lag.
4.3 Zu prüfen ist, ob die gegenteilige Auslegung des Verwaltungsgerichts, die
sich über den klaren Wortlaut und den Willen des kommunalen Gesetzgebers
hinwegsetzt, aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten war und deshalb die
Gemeindeautonomie nicht verletzt.
Dabei ist zunächst zu fragen, ob die vom Verwaltungsgericht gewählte Auslegung
erforderlich war, um eine indirekte Diskriminierung typisch weiblicher Berufe
zu vermeiden (E. 5). In diesem Zusammenhang sind auch die Rügen der privaten
Beschwerdeführerin zu prüfen, wonach Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 GlG eine noch
höhere Platzierung im Lohnband verlangen, als dies vom Verwaltungsgericht
angeordnet wurde.
Anschliessend ist zu prüfen, ob das allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 8
Abs. 1 BV) gebietet, die private Beschwerdeführerin höher im Lohnband
einzustufen, um eine Diskriminierung gegenüber neu angestellten städtischen
Bediensteten zu verhindern (E. 6) oder um eine Ungleichbehandlung gegenüber
anderen, bereits nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
übergeleiteten Berufsgruppen (Personalberatern, Hortleiterinnen) zu vermeiden
(E. 7).
5.
Art. 3 GlG und Art. 8 Abs. 3 BV verbieten die direkte und indirekte
Diskriminierung von Arbeitnehmenden aufgrund des Geschlechts. Eine indirekte
geschlechtsbedingte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal
geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend
Angehörige des einen Geschlechts ohne sachliche Begründung gegenüber jenen des
anderen Geschlechts erheblich benachteiligt (BGE 125 II 541 E. 6a S. 550 f.).
Die Diskriminierung wird vermutet, wenn sie glaubhaft gemacht wird (Art. 6
GlG).
5.1 Das EBG betont in seiner Vernehmlassung, dass die Überführung von einem
alten in ein neues Lohnsystem eine hoch komplexe Angelegenheit sei. Aus Sicht
des Gleichstellungsgesetzes dürfe sie nicht dazu führen, dass typische
Frauenberufe weiterhin oder neu im Vergleich zu neutralen oder männlichen
Funktionen zu tiefe Löhne erzielen. Eine zuvor bestehende Lohndiskriminierung
dürfe nicht fortgeschrieben werden und es dürfe auch nicht zu einer neuen
Diskriminierung kommen.
Das neue Lohnsystem der Stadt Zürich sei mit dem Anspruch eingeführt worden,
die bisher zu tief eingereihten typischen Frauenberufe angemessen zu entlöhnen;
weitere Vorgaben seien die grundsätzliche Kostenneutralität des Wechsels und
eine gewisse Besitzstandswahrung gewesen. Letztere Vorgaben liessen sich jedoch
nicht mit einer diskriminierungsfreien Überführung vereinbaren, denn die
bessere Entlöhnung der aufholenden Berufe bewirke eine Kostensteigerung, und
die Besitzstandswahrung komme den Berufen zugute, die bisher gut bezahlt worden
seien.
Es sei daher für alle sogenannten Frauenberufe problematisch, wenn die
Überführung am altrechtlichen Lohn anknüpfe und dieser den Effekt des neuen
Lohnsystems bremse. Die Forderung des verfassungsmässigen Anspruchs auf
gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit verlange mehr als nur eine kleine
Nachbesserung; geschuldet sei der nicht diskriminierende Lohn, basierend auf
dem Arbeitswert, welcher der Funktion zugeschrieben werde. Dabei komme der
Frage der Einordnung ins Lohnband zentrales Gewicht zu: Die Einordnung bei 95 %
bremse den ansonsten eintreffenden Lohnanstieg und verhindere, dass die Kosten
aus dem Ruder laufen. Die Frage, ob es sich dabei um eine Kürzung handle oder
nicht, sei nicht relevant. Entscheidend sei vielmehr, dass als Folge dieser
"Etappierung des Lohnanstiegs" die Arbeitnehmerin einen tieferen Lohn erhält,
als wenn sie 100 % der ermittelten Lohnklasse erhielte.
Wenn unter dem alten Lohnsystem sogenannt typischen Frauenberufen zu tiefe
Löhne bezahlt wurden, dann treffe die formal geschlechtsneutrale Regelung,
wonach der neue Lohn erst nach Jahren greift, die Angehörigen weiblich
besetzter Berufe härter als die unechten Aufholer. Für sogenannt typische
Frauenberufe müssten daher bei der Überführung in ein neues Lohnsystem
besondere Regeln eingeführt werden. Falls die Überführung auch gestützt auf den
bisherigen Lohn errechnet werde, müsse für typische Frauenberufe der
diskriminierungsfrei ermittelte Arbeitswert massgeblich sein.
Das EBG hält den Ansatz des Verwaltungsgerichts, wonach aufholende Frauenberufe
formell nicht völlig gleich zu behandeln seien wie unechte Aufholer, für
richtig. Etwas willkürlich erscheine jedoch die gerichtliche Festsetzung auf 5
% bzw. 10 % Lohnerhöhung.
Widersprüchlich seien auch die Aussagen der Vorinstanz zum Einfluss des
altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohns. Richtigerweise hätte der Entscheid
des Bundesgerichts zum altrechtlichen Lohn abgewartet bzw. berücksichtigt
werden müssen, um - ausgehend von diesem nicht diskriminierenden Lohn und in
Gleichbehandlung mit den nicht diskriminierten (Männer-)Löhnen - den Effekt des
neuen Lohnsystems bis zu einer Lohnerhöhung von 5 % ungekürzt zuzusprechen.
Allenfalls hätte, im Hinblick auf einen raschen Entscheid, der Effekt des neuen
Lohnsystems voll zum Tragen kommen müssen, ohne Berücksichtigung des alten
Lohns.
5.2 Auch die private Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Überführung auf
der Basis des bisherigen Lohns benachteilige aufholende, typisch weibliche
Berufe im Resultat, weil sie zu einer tieferen Platzierung im Lohnband und
damit zu einer tieferen Entlöhnung der Aufholenden gegenüber gleichwertigen
Funktionen (wie z.B. der Polizei) führe.
Diese Benachteiligung wirke noch heute fort: Eine Anhebung um 1 % auf Lage 96 %
im Lohnband sei bisher erst einmal (am 1. April 2003) erfolgt. Auch bei der auf
den 1. Juli 2007 in Kraft getretenen Besoldungsrevision sei aufgrund der alten
Löhne überführt worden.
Werde auf der Grundlage der alten Löhne überführt, müssten entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die "Zulagen Gesundheitsberufe" gemäss
Beschluss des Stadtrates vom 21. November 2001 berücksichtigt werden. Diese
seien aus Marktgründen gewährt worden, nachdem der Kanton die Löhne seiner
Pflegenden angehoben hatte. Ihre Nichtberücksichtigung verstosse gegen Art. 187
Abs. 3 Satz 2 AB PR und sei diskriminierend im Vergleich zur Überführung der
Polizisten, deren Differenzzulagen berücksichtigt worden seien.
Die private Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass ein Aufholbedarf
unabhängig von einer allfälligen Diskriminierung bestehen könne, wo die
Lohnhöhe im Vergleich zum Arbeitswert tief, aber die Voraussetzungen für eine
gesetzliche Diskriminierung noch nicht erfüllt seien. Dies sei bei den
Gesundheitsberufen der Fall, weil sich das Verwaltungsgericht in seinen
Entscheiden zum alten diskriminierungsfreien Lohn auf die minimal vertretbare,
nicht diskriminierende Einreihung beschränkt habe.
5.3 Die Stadt Zürich betont, dass der Lohn gemäss Überleitungsverfügung (Fr.
84'287) über dem alten diskriminierungsfreien Lohn (Fr. 84'236) der
Beschwerdeführerin liege. Eine weitere Anhebung sei im Hinblick auf das
Diskriminierungsverbot nicht geboten, da männlich und neutral identifizierte
Berufe gleich behandelt worden seien. Per 1. Juli 2002 seien 65,5 % sämtlicher
Mitarbeitender der Stadt Zürich auf einer Lage im Lohnband von unter 100 %
platziert worden. Auf die Lage 95 % im Lohnband seien 4802 Frauen und 2894
Männer überführt worden; das Verhältnis betrage somit 1.6 zu 1. Umgerechnet auf
die Gesamtzahl der städtischen Mitarbeitenden seien ca. 45 % aller weiblichen
Angestellten und ca. 27 % aller männlicher Angestellten auf die Lage 95 % im
Lohnband übergeleitet worden. Diese Relationen erlaubten nicht die Annahme
einer indirekten Diskriminierung.
Diese Zahlen werden von der privaten Beschwerdeführerin bestritten. Sie
verweist auf Widersprüche zwischen den von der Stadt eingereichten Unterlagen.
Zudem müsse berücksichtigt werden, dass sich unter den Männern einerseits
zahlreiche "unechte Aufholende" und andererseits auch Angehörige von typisch
weiblichen Berufen befinden, die von deren Diskriminierung mitbetroffen seien.
5.4 Das Bundesgericht hat sich mehrfach mit Überführungen vom alten in ein
neues Besoldungssystem befasst, die an den bisherigen Lohn anknüpften (sog.
frankenmässige Überführungen). Es entschied, dass eine solche
Überführungsregelung an sich nicht diskriminierend sei, wenn sie innerhalb
eines Systems angewendet werde, das selbst diskriminierungsfrei sei. Sei aber
bereits der alte Lohn diskriminierend gewesen, dann führe die Anwendung einer
solchen Überführungsregelung die Diskriminierung weiter, insofern sie den
altrechtlichen Lohn als Ausgangspunkt und begrenzenden Faktor für die
Neueinstufung heranziehe (BGE 131 II 393 E. 8.2 und 8.3 S. 411 f.; Entscheide
2A.48/2002 vom 14. August 2002 E. 2.4.2; 2A.363/1998 vom 18. Juni 1999 E. 6i;
vgl. auch BGE 124 I 223 E. 2e S. 229).
Sei dagegen der alte Lohn nicht diskriminierend gewesen, so liege in der
frankenmässigen Überleitung auch dann keine indirekte Diskriminierung, wenn
davon weit überwiegend Frauen betroffen werden, weil vor allem in weiblichen
Funktionen Aufholbedarf bestehe. Die zeitliche und betragsmässige Auswirkung
einer frankenmässigen Überführung sei logischerweise umso bedeutender, je
grösser die Aufholbewegung sei. Wer um mehrere Klassen höher eingereiht werde,
erreiche erst nach etlichen Jahren die Soll-Besoldung. Bei einer geringfügigen
Höhereinreihung sei nach einem oder zwei Jahren die höhere Soll-Besoldung
erreicht. Wer durch die Besoldungsrevision keine Höhereinreihung erfahre, sei
durch die Überführungsregelung überhaupt nicht betroffen. Die angebliche
Benachteiligung durch die Überführungsregelung sei somit in Wirklichkeit
Konsequenz einer Bevorzugung: Eine Lohnerhöhung erfolge nicht sofort mit voller
Wirkung, aber es erfolge immerhin eine Erhöhung. Solche Überführungsregelungen
seien bei Lohnerhöhungen allgemein üblich und grundsätzlich zulässig. Dies
gelte auch dann, wenn eine geschlechtsspezifische Funktion relativ zu
männlichen Funktionen in eine höhere Klasse eingereiht werde: Sei schon der
frühere Lohn nicht diskriminierend gewesen, so könne in einer frankenmässigen
Überführungsregelung keine Diskriminierung liegen. Der Arbeitgeber wäre nämlich
gar nicht verpflichtet gewesen, einen höheren Lohn zu bezahlen (BGE 131 II 393
E. 8.2 S. 411).
5.5 An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Daraus ergibt sich für den
vorliegenden Fall Folgendes.
Durch die Überleitungsverfügung wurde der Lohn der Beschwerdeführerin auf die
Lage 95 % des neuen Lohnbands angehoben (Fr. 84'288 jährlich) und lag damit
nicht nur über dem alten - inzwischen als diskriminierend erkannten - Lohn (Fr.
76'969 jährlich ohne Zulagen bzw. Fr. 81'169 mit Zulagen), sondern auch leicht
über dem nach altem Recht geschuldeten diskriminierungsfreien Lohn (Fr. 84'236
jährlich). Eine frankenmässige Überleitung, die an den altrechtlichen,
diskriminierungsfreien Lohn anknüpft (oder darüber hinaus geht) verletzt nach
dem oben Gesagten Art. 3 GlG und Art. 8 Abs. 3 BV nicht.
6.
Zu prüfen ist weiter, ob die von der Stadt Zürich getroffene Übergangsregelung
zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung der bisherigen Angestellten
gegenüber neu eingestellten Personen führt.
6.1 Das Verwaltungsgericht führte aus, dass neu eintretende Arbeitnehmer gemäss
Art. 62 Abs. 2 AB PR grundsätzlich auf 100 % des Lohnbands platziert werden
müssen, während bisherige Arbeitnehmer in aufholenden Berufen, bei gleicher
Qualifikation, auf 95 % des Lohnbands zu platzieren seien. Diese
Ungleichbehandlung empfand das Verwaltungsgericht als unerträglich und
verlangte daher, dass auch übergeleitete Angestellte grundsätzlich auf 100 %
des Lohnbands platziert werden, vorbehältlich von Kürzungsmassnahmen nach Art.
89 Abs. 3 Satz 2 PR.
6.2 Die Stadt Zürich macht dagegen geltend, Abweichungen von Art. 62 Abs. 2 AB
PR seien in begründeten Fällen möglich. So habe sie nach dem 1. Juli 2002 die
Löhne neu eintretender Mitarbeitender dort unterhalb des Mittelwertsverlaufs
festgelegt, wo dies aufgrund des Vergleichs mit den übergeleiteten Löhnen
notwendig gewesen sei. Die Orientierung an der Mittellinie sei erst für eine
spätere Phase vorgesehen gewesen, wenn auch die übergeleiteten Löhne im Schnitt
bei ca. 100 % liegen würden.
Das Verwaltungsgericht hat jedoch diese Praxis als rechtswidrig erachtet, weil
sie im klaren Widerspruch zur damaligen Fassung von Art. 62 Abs. 2 und 4 AB PR
gestanden habe. Die Stadt legt nicht dar, inwiefern diese Einschätzung
willkürlich sei; dies ist auch nicht ersichtlich.
Eine andere Frage ist, ob die unterschiedliche Platzierung von neu eintretenden
und übergeleiteten Angestellten im Lohnband zu einer verfassungswidrigen
Ungleichbehandlung führt, die vom Verwaltungsgericht korrigiert werden musste.
6.3 Eine ähnliche Frage stellte sich im Entscheid 2P.426/1997 vom 20. Januar
1999 (E. 3). Die dort beanstandete Übergangsregelung konnte dazu führen, dass
zwei Mitarbeiter mit dem gleichen Lebenslauf und der gleichen Arbeit je nach
Anstellungszeitpunkt unterschiedlich entlöhnt wurden, weil bei dem nach neuem
Recht Eingestellten die allgemeine Lebenserfahrung berücksichtigt wurde, beim
altrechtlich Eingestellten dagegen nicht. Das Bundesgericht führte aus, dass
sich bei der Einführung neuer Besoldungsregelungen Ungleichheiten kaum völlig
vermeiden liessen. Der Zeitpunkt des Amtsantritts sei grundsätzlich ein
sachlich vertretbares Kriterium für Unterschiede in der Behandlung (BGE 118 Ia
245 E. 5d S. 257 f.). Allerdings würden vorliegend nicht die bisherigen
Bediensteten, sondern die neu eintretenden bevorzugt. Angesichts des grossen
Ermessensspielraums, der den zuständigen Behörden in Besoldungsfragen
verfassungsrechtlich zustehe (BGE 128 I 92 E. 4 S. 99; 123 I 1 E. 6 S. 8 ff.;
je mit Hinweisen), könnten jedoch in einem gewissen Umfang auch andere Anliegen
als die Besitzstandswahrung eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. So könnten
Gründe der Praktikabilität oder auch finanzpolitische Überlegungen dazu führen,
dass bestimmte Verbesserungen vorerst nur für einzelne Kategorien von
Bediensteten eingeführt werden. Wäre dies unzulässig, dann könnten unter
Umständen Verbesserungen überhaupt nicht realisiert werden. Das Bundesgericht
hielt daher die angefochtene Regelung für verfassungsmässig. Allerdings könne
sich die unterschiedliche Behandlung der alt- und der neurechtlich Angestellten
als verfassungswidrig herausstellen, sofern sie dem Umfang nach und allenfalls
zeitlich ein bestimmtes Ausmass überschreite.
6.4 Im vorliegenden Fall beträgt der Lohnunterschied zwischen alten
Angestellten, die am unteren Ende des Lohnbandes (95 %) platziert werden, und
neuen Angestellten (100 % des Lohnbands) maximal 5 %. Diese Differenz erscheint
vom Ausmass her vertretbar.
Problematisch ist dagegen, dass die Schlechterstellung von bisherigen gegenüber
neuen Angestellten nicht zeitlich befristet wurde: Art. 89 Abs. 4 PR beschränkt
die Besserstellung von Angestellten aus Gründen der Besitzstandswahrung
grundsätzlich auf 8 Jahre nach Inkraftsetzung der Lohnmassnahmen, d.h. bis zum
Jahr 2010, und lässt ab diesem Zeitpunkt eine Herabsetzung des Lohns zu
(allerdings nur auf den oberen Rand des Lohnbandes, d.h. 105 %). Eine
Befristung der Schlechterstellung von Angestellten, die übergangsrechtlich auf
weniger als 100 % des Lohnbandes gesetzt wurden, fehlt jedoch.
Eine generelle Anhebung um 1 % ist unstreitig erst einmal (am 1. April 2004)
erfolgt. Auch die vorgesehene leistungsgesteuerte Entwicklung im Lohnband
gelangte unter der Geltung des hier zu beurteilenden Lohnsystems nie zur
Anwendung, wie die Stadt eingeräumt hat. Schliesslich wurde die
Ungleichbehandlung auch durch die am 1. Juli 2007 in Kraft getretene
Besoldungsrevision nicht aufgehoben, deren Überleitung ebenfalls an die
altrechtlichen Löhne anknüpft. Die Stadt stellt immerhin für die Jahre 2009 und
2010 Lohnmassnahmen in Aussicht, die dazu führen sollen, dass im Jahr 2010
beinahe alle Mitarbeitenden die ihrer Leistung entsprechende Lage im Lohnband
erreichen.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist jedoch nur die Überleitung der
privaten Beschwerdeführerin im Jahr 2002 (bei Inkrafttreten des neuen
Lohnsystems) und nicht die nachfolgende Lohnentwicklung. Nach der
bundesgerichtlichen Praxis ist eine gewisse - zeitlich und umfangmässig
begrenzte - Schlechterstellung der bisherigen Angestellten gegenüber neu
Eingestellten, für welche die neuen Besoldungsregeln sofort greifen, mit dem
allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar.
Allenfalls hätte das Verwaltungsgericht die Übergangsregelung
verfassungskonform in dem Sinne auslegen können, dass die Löhne innerhalb einer
gewissen Frist angeglichen werden müssten. Zu weit geht dagegen die Auslegung
des Verwaltungsgerichts, wonach grundsätzlich alle bisherigen Angestellten im
Zeitpunkt der Überleitung auf 100 % des Lohnbands zu platzieren seien, bzw.
ihnen mindestens Anspruch auf eine 5-prozentige (unechte Aufholende) bzw.
10-prozentige Lohnerhöhung (echte Aufholende) zustehe. Diese Lösung geht über
das verfassungsrechtlich, zur Gleichbehandlung von bisherigen und neuen
Angestellten, Gebotene hinaus.
7.
Schliesslich ist noch zu prüfen, ob eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung
zu den Gruppen der Kundenberater und der Hortleiterinnen vorliegt. Diesen
Berufsgruppen sprach das Verwaltungsgericht eine 5- bzw. 10-prozentige
Lohnerhöhung zu. Diese Entscheide wurden von der Stadt Zürich nicht ans
Bundesgericht weitergezogen, sondern akzeptiert. Die private Beschwerdeführerin
ist daher der Auffassung, ihr müsse mindestens eine Lohnerhöhung in dieser
Grössenordnung gewährt werden.
7.1 Die Kundenberater im öffentlichen Transportwesen wurden vom
Verwaltungsgericht als unechte Aufholer eingestuft, d.h. als Berufsgruppe, die
- gemessen an der Arbeitsbewertung - einer zu hohen Funktionsgruppe zugeteilt
wurde. Tatsächlich hatte der Gemeinderat Zürich - abweichend von der Vorlage
des Stadtrates - gewisse Funktionsketten im Bereich Transport und Handwerk
höher eingereiht. Angestellte dieser Lohnketten erhielten daher, trotz der
Platzierung auf 95 % im Lohnband, eine erhebliche Lohnerhöhung, obwohl sie von
der Arbeitsbewertung her keinen Aufholbedarf hatten. Diese Entwicklung
versuchte der Stadtrat zu korrigieren, indem er die nutzbare Erfahrung kürzte,
gestützt auf Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR und Ziff. 3 des Stadtratsbeschlusses Nr.
828 vom 12. Juni 2002. Da diese Rechtsgrundlagen jedoch eine erhebliche
Lohndifferenz bzw. eine unverhältnismässige Lohnerhöhung voraussetzen, hielt
das Verwaltungsgericht solche Kürzungsmassnahmen erst ab einer Lohnsteigerung
von 5 % für zulässig.
Im vorliegenden Fall wurde dagegen die nutzbare Erfahrung der
Beschwerdeführerin nicht gekürzt. Die Einordnung auf 95 % des Lohnbandes
erfolgte in Anwendung der allgemeinen Überleitungsregelung (Art. 187 AB PR) und
stellt nach dem oben Gesagten keine Kürzungsmassnahme im Sinne von Art. 89 Abs.
3 Satz 2 PR dar.
Zwar mag es befremden, dass gewisse Berufsgruppen ohne Aufholbedarf eine
Lohnsteigerung von 5 % erfahren haben, während Angehörige von aufholenden
Berufen in der Regel auf ihrem bisherigen Lohnniveau eingeordnet wurden. Diese
Unterschiede sind jedoch die Folge von Unzulänglichkeiten der
Besoldungsrevision 2002; diese (und weitere Probleme) führten dazu, dass im
Sommer 2004 eine Task Force zur Überprüfung des geltenden Besoldungssystems
eingesetzt und zwischenzeitlich ein neues Lohnsystem beschlossen worden ist.
Der Umstand, dass diese Unzulänglichkeiten bei der Überleitung nicht
vollständig durch Kürzungsmassnahmen gemäss Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR
ausgeglichen werden konnten, berechtigte nicht dazu, auch allen anderen
städtischen Angestellten einen Lohnzuwachs von 5 % und mehr zuzusprechen.
Vielmehr müssen die vorhandenen Verzerrungen korrigiert werden, indem die
"unechten Aufholer" ihrem Arbeitswert entsprechend neu eingereiht werden.
7.2 Bei der Berufsgruppe der Hortleiterinnen handelt es sich dagegen um eine
Berufsgruppe mit echtem Aufholbedarf, die insoweit mit den Pflegeberufen
vergleichbar ist.
In den Hortleiterinnen-Urteilen entschied das Verwaltungsgericht erstmals, dass
nicht nur die Herabsetzung der nutzbaren Erfahrung, sondern auch die Festlegung
des Lohns auf 95 % des Mittelwerts eine Kürzungsmassnahme darstelle (Entscheid
PB.2005.00060 vom 8. September 2006 E. 3.2). Allerdings handelte es sich um ein
obiter dictum: Da bereits die vom Bezirksrat vorgenommene Heraufsetzung der
nutzbaren Erfahrung zu einem 10 % höheren Lohn führte, hielt das
Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Ergebnis für vertretbar und
wies die Beschwerde der Hortleiterinnen ab, die eine Platzierung auf 100 % des
Lohnbands verlangt hatten.
Hinzu kommt ein Weiteres: Die Hortleiterinnen hatten geltend gemacht, ihr
altrechtlicher Lohn sei diskriminierend gewesen. Das Verwaltungsgericht liess
die Frage offen, weil bereits die vom Bezirksrat vorgenommene Korrektur zu
einem 10 % höheren Lohn führe und nicht glaubhaft sei, dass eine allfällige
frühere Diskriminierung frankenmässig relevant mehr als 10 % ausgemacht habe
(Entscheid PB.2005.00060 vom 8. September 2006, E. 4.5.1). Die 10-prozentige
Lohnerhöhung stellte somit auch einen Ausgleich für eine allfällige frühere
Lohndiskriminierung der Hortleiterinnen unter dem alten Besoldungssystem dar.
Ein solcher Zuschlag ist nicht erforderlich, wenn für die Überleitung auf den
altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohn abgestellt wird.
Es bestehen somit wesentliche Unterschiede zwischen beiden Fallgruppen, die
eine unterschiedliche Lösung rechtfertigen.
8.
Nach dem Gesagten war die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des
städtischen Personalrechts entgegen Wortlaut, Systematik und
Entstehungsgeschichte nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Sie
verletzt daher die Autonomie der Stadt Zürich.
Die Beschwerde der Stadt Zürich ist somit gutzuheissen und diejenige der
privaten Beschwerdeführerin abzuweisen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben
und die Überleitungsverfügung des Direktors des Stadtspitals Triemli und der
Beschluss des Stadtrats Zürich vom 21. Dezember 2005 zu bestätigen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die private Beschwerdeführerin.
Sie trägt daher die Gerichtskosten (Art. 65 Abs. 4 lit. b und c und Art. 66
Abs. 1 BGG). Die Stadt Zürich obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat
daher keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134
II 117 E. 7 S. 119).
Da das kantonale Verfahren für die private Beschwerdeführerin kostenlos ist
(Art. 13 Abs. 5 GlG) und das Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung
zugesprochen hat, erübrigt sich eine Abänderung des verwaltungsgerichtlichen
Kostenentscheids.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In Gutheissung der Beschwerde der Stadt Zürich wird das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, Einzelrichter, vom 19.
Dezember 2007 aufgehoben und die Verfügung des Direktors des Stadtspitals
Triemli vom 3. Oktober 2003 und der Beschluss des Stadtrates Zürich vom 21.
Dezember 2005 bestätigt.
2.
Die Beschwerde von X.________ wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000 werden X.________ auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, Einzelrichter, und dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung
von Frau und Mann schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Mai 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber