I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.560/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_560/2008
Urteil vom 6. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Raselli,
Ersatzrichterin Stamm Hurter,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Wipfli,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zug, vertreten durch die Finanzdirektion,
Bahnhofstrasse 12, 6300 Zug.
Gegenstand
Personalrecht (Auflösung Arbeitsverhältnis),
Beschwerde gegen das Urteil vom 31. Oktober 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ (geb. 1946), dipl. Architekt ETH/SIA, war seit dem 1. Januar 1997
beim Hochbauamt des Kantons Zug als Projektleiter angestellt. Am 30. September
2005 wurde er im Rahmen einer Fürsorgerischen Freiheitsentziehung in die
Psychiatrische Klinik Oberwil und anschliessend in die Psychiatrische
Universitätsklinik Zürich eingewiesen. Gleichentags erstattete der
Kantonsbaumeister gegen X.________ Strafanzeige wegen Drohung.
Am 5. Oktober 2005 verfügte die Baudirektion des Kantons Zug die sofortige
Freistellung X.________s von seinen Arbeitsverpflichtungen. Am 20. Januar 2006
fand ein Gespräch zwischen dem Rechtsvertreter von X.________, dem
Kantonsbaumeister und der Leiterin des Personalamtes statt. Mit Schreiben der
Baudirektion vom 1. März 2006 teilte die Baudirektion X.________ mit, dass man
unter den gegebenen Umständen eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses in
Betracht ziehen müsse. Aufgrund der bekannten und aktenkundigen Vorfälle sei
eine weitere Zusammenarbeit mit ihm nicht mehr möglich und ein weniger weit
reichender Schluss wäre nicht angemessen. Mit Schreiben vom 4. März 2006 liess
X.________ die Baudirektion auffordern, sämtliche Gründe im Einzelnen
anzugeben, weshalb sie die Auflösung des Arbeitsverhältnisses beabsichtige und
weshalb eine weniger weitgehende Massnahme für sie nicht in Frage komme. Sodann
ersuchte er um Zustellung sämtlicher Akten, auf welche die Baudirektion sich
bei ihrem anstehenden Entscheid stützen wolle. Mit Schreiben vom 16. März 2006
präzisierte die Baudirektion die Gründe für die in Aussicht genommene Kündigung
und verdeutlichte, dass die Verhaltensweise von X.________ dem
Arbeitsverhältnis die Vertrauensgrundlage entzogen habe. Der Schritt hänge
nicht mit den Arbeitsleistungen X.________s zusammen, weshalb auch allfällige
mildere Massnahmen von vornherein keinen Sinn machen würden. Mit Eingabe vom
13. April 2006 liess sich X.________ zu den im Schreiben der Baudirektion vom
16. März 2006 vorgebrachten Gründen vernehmen. Am 29. April 2006 ergänzte er
seine Stellungnahme nochmals, nachdem das Untersuchungsrichteramt Zug das
Strafverfahren gegen X.________ betreffend Drohung mit Verfügung vom 21. April
2006 eingestellt hatte. Die Baudirektion verfügte am 16. Mai 2006, das
Arbeitsverhältnis mit X.________ werde unter Einhaltung der gesetzlichen
Kündigungsfrist von vier Monaten per 30. September 2006 aufgelöst.
Gegen diese Verfügung liess X.________ am 12. Juni 2006 Beschwerde beim
Regierungsrat des Kantons Zug einreichen. Er beantragte, es sei die
Missbräuchlichkeit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses festzustellen. Weiter
sei ihm eine Entschädigung im Umfang von neun Monatslöhnen inklusive Zulagen
und 13. Monatslohn pro rata zuzusprechen. Mit Entscheid vom 1. Mai 2007 wies
der Regierungsrat die Beschwerde ab. Er erwog im Wesentlichen, die
Akteneinsicht sei vollumfänglich und rechtzeitig, nämlich vor Erlass der
angefochtenen Verfügung vom 16. Mai 2006, gewährt worden. Die Kündigung beruhe
auf Gründen, die von einem gewissen Gewicht seien, nämlich auf dem durch das
Verhalten von X.________ verursachten zunehmenden Vertrauensverlust zwischen
ihm und seinen Vorgesetzten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zug schützte
den abschlägigen Entscheid des Regierungsrates mit Urteil vom 31. Oktober 2008.
B.
X.________ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen Verletzung von §§
10, 13 und 14 des Gesetzes des Kantons Zug vom 1. September 1994 über das
Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz; BGS 154.21) und des
Willkürverbots (Art. 9 BV) beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Er beantragt, der Kanton Zug
sei zu verpflichten, dem Beschwerdeführer den Betrag von Fr.111'816.45 als
Entschädigung i.S. von § 14 Personalgesetz zu bezahlen, zuzüglich 5 % Zins ab
16. Mai 2006, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
C.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die
Finanzdirektion des Kantons Zug beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid, ein Endentscheid einer letzten kantonalen
Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG), betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Der Beschwerdeführer macht
Forderungen im Betrag von insgesamt Fr. 111'816.45 geltend. Es handelt sich um
eine vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83
lit. g BGG nicht gegeben ist. Die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.-- (Art. 51
Abs. 1 lit. a, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG) ist überschritten.
1.2 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können
Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG gerügt werden. Rügen gegen die
Sachverhaltsfeststellung sind nur zulässig, wenn diese offensichtlich unrichtig
ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn
die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
"Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 133 II 249 E.
1.2.2 S. 252). Die Rüge, im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung sei der
grundrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden, kann jedoch
uneingeschränkt erhoben werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_ 204/2007 vom 24.
Januar 2008 E. 1.2.1).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kündigung sei vor Gewährung der
Einsicht in die Akten der kündigenden Baudirektion erfolgt, womit die
Baudirektion § 10 Abs. 3 Personalgesetz verletzt habe. Diese Verfahrensnorm
schreibe das rechtliche Gehör zeitlich zwingend vor Erlass der Kündigung vor.
Die Verletzung einer Verfahrensnorm bewirke die Missbräuchlichkeit der
Kündigung genauso, wie wenn eine Kündigung sich nicht auf sachliche Gründe
stützen würde (§ 13 Personalgesetz). Folge der Missbräuchlichkeit sei eine
Entschädigung (§ 14 Personalgesetz). Der Beschwerdeführer habe die Akten je mit
Eingaben vom 4. März 2006 und vom 13. April 2006 verlangt. Spediert worden
seien die Akten tatsächlich erst am 31. Mai 2006, während die Kündigung am 16.
Mai 2006 erfolgt sei. Weder im Schreiben vom 1. März 2006 noch in jenem vom 16.
März 2006 habe die Baudirektion Zusammensetzung und Inhalt der sich bei ihr
befindlichen Verfahrensakten bekannt gegeben. Die vorinstanzliche
Schlussfolgerung, das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers bzw. dessen Recht
auf Akteneinsicht sei gewahrt gewesen und Verfahrensrechte somit nicht verletzt
worden, indem die Kündigung nur auf den dem Beschwerdeführer aus dem
FFE-Verfahren bekannten Akten abgestellt habe, erweise sich vor den Grundsätzen
des rechtlichen Gehörs als offensichtlich unhaltbar.
2.2 Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die
kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Unabhängig davon greifen die aus
Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen
Gehörs Platz (BGE 134 I 159 E. 2.1.1 S. 161). Gemäss § 10 Abs. 3 Personalgesetz
ist dem Mitarbeiter vor der Kündigung das rechtliche Gehör zu gewähren. Nach §
16 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zug vom 1. April 1976 über den Rechtsschutz
in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz; BGS 162.1) haben die
Parteien Anspruch auf Einsicht in die Akten, soweit nicht überwiegende
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Dass sich aus dem
kantonalen Recht ein weitergehender Gehörsanspruch als aus Art. 29 Abs. 2 BV
ergeben würde, wird nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich.
Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt
es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides
dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört
insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass des Entscheides zur
Sache zu äussern, Einsicht in die Akten zu nehmen und an der Erhebung
wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht
somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem
Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 132 II 485 E.
3.2 S. 494; 129 II 497 E. 2.2 S. 504 f., je mit Hinweisen).
Aus Inhalt und Funktion des Akteneinsichtsrechts als Teil des Anspruchs auf
rechtliches Gehör folgt nach der Rechtsprechung, dass den Beteiligten
grundsätzlich sämtliche beweiserheblichen Akten gezeigt werden müssen, sofern
in dem sie unmittelbar betreffenden Entscheid darauf abgestellt wird. Es gehört
zum Kerngehalt des rechtlichen Gehörs, dass der Verfügungsadressat vor Erlass
eines für ihn nachteiligen Verwaltungsaktes zum Beweisergebnis Stellung nehmen
kann. Das Akteneinsichtsrecht ist somit eng mit dem Äusserungsrecht verbunden,
gleichsam dessen Vorbedingung. Der Rechtssuchende kann sich nur dann wirksam
zur Sache äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die
Möglichkeit eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche sich die
Behörde bei ihrer Verfügung gestützt hat (BGE 132 V 387 E. 3.1 S. 388 f. mit
Hinweisen).
Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche verfahrensbezogenen Akten,
die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden. Die Akteneinsicht ist
demnach auch zu gewähren, wenn die Ausübung des Akteneinsichtsrechts den
Entscheid in der Sache nicht zu beeinflussen vermag. Die Einsicht in die Akten,
die für ein bestimmtes Verfahren erstellt oder beigezogen wurden, kann demnach
nicht mit der Begründung verweigert werden, die fraglichen Akten seien für den
Verfahrensausgang belanglos. Es muss vielmehr dem Betroffenen selber überlassen
sein, die Relevanz der Akten zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, mit
Hinweisen).
Bei der Akteneinsicht ist zwischen der gegenwärtigen Prüfung, d.h. ob dem
fraglichen Akt im aktuellen Verfahren Beweischarakter zuzuschreiben ist oder
nicht, und der nachträglichen Prüfung, - etwa im Beschwerdeverfahren -, d.h. ob
die Behörde durch Nichtvorlegung des fraglichen Aktenstücks eine
Gehörsverweigerung begangen hat, zu unterscheiden. Steht eine nachträgliche
Prüfung zur Diskussion und stellt die Behörde fest, dass der fragliche Akt im
vorinstanzlichen Verfahren objektiv nicht als Entscheidgrundlage in Frage kam,
kann eine Gehörsverletzung verneint werden (Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, 2000, S. 228).
Einblick zu gewähren ist prinzipiell auch in Aktenstücke, deren Inhalt dem
Gesuchsteller bekannt ist. Die Behörde kann grundsätzlich nicht ein
beweiserhebliches Aktenstück von der Einsicht mit der Begründung ausnehmen,
dass dessen Inhalt dem Betroffenen bekannt ist. Bestehen keine konkreten,
objektiven Anhaltspunkte, dass der Betroffene über den konkreten Inhalt des
Aktenstückes im Bild ist, so ist ihm das Dokument grundsätzlich zur Einsicht
vorzulegen (Urteil des Bundesgerichts vom 23. Februar 1977 E. 2b/aa, in: ZBl 78
/1977 S. 376). Verfügt hingegen der Betroffene über ein Exemplar desselben,
erweist sich eine Einsichtsgewährung im fraglichen Akt an sich generell als
unnötig (Albertini, a.a.O., S. 228).
2.3 Im vorliegenden Fall steht ausser Frage, dass das Hochbauamt des Kantons
Zug dem Beschwerdeführer das Aktendossier erst zwei Wochen nach dem Erlass der
Kündigungsverfügung vom 16. Mai 2006 zustellte. Das Verwaltungsgericht erwog,
dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des rechtlichen Gehörs von allen
beweiserheblichen Akten Kenntnis hatte und sich dazu ausführlich äussern konnte
und dies auch getan habe, bevor die Baudirektion die Kündigung des
Arbeitsverhältnisses verfügt hatte. Damit sei das Akteneinsichtsrecht und somit
auch das rechtliche Gehör nicht verletzt.
2.4 Die Auflösung des Arbeitsverhältnisses erfolgte vorliegend mit der
Begründung, aufgrund der bekannten und aktenkundigen Vorfälle (bedauerliche
private Probleme, welche zu einem vollkommen negativen Bild von Justiz und
Verwaltung geführt hätten; Äusserungen, in denen ein gewisses Verständnis für
den Attentäter A.________ gezeigt wurde; offene und unterschwellige Drohungen,
die dem Arbeitsverhältnis die Vertrauensgrundlage entzogen hätten) sei eine
weitere Zusammenarbeit nicht mehr möglich. Rechtsrelevant sind deshalb
diejenigen Aktenstücke, welche sich auf die genannten Kündigungsgründe
beziehen.
Unter den erst nach der Kündigung dem Beschwerdeführer zur Einsicht vorgelegten
Akten befindet sich unter anderem das Personaldossier des Beschwerdeführers,
welches alle Unterlagen in bezug auf die Begründung seines
Arbeitsverhältnisses, seine Arbeitsleistungen, seine Absenzen, seine Zeugnisse
und ähnliches enthält. Da indessen die Kündigung nicht mit schlechten
Arbeitsleistungen des Beschwerdeführers begründet wurde, sind diese Aktenstücke
für das vorliegende Verfahren entgegen der vom Beschwerdeführer vertretenen
Auffassung nicht relevant. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer teilweise
schon zu einem früheren Zeitpunkt Einsicht in diese Akten genommen hatte.
Massgebend sind vielmehr diejenigen Akten, auf welche die Baudirektion bei
ihrem Entscheid vom 16. Mai 2006 abgestellt hatte. Es handelt sich somit um
diejenigen Aktenstücke, welche sich auf den Vorfall vom 30. September 2005, der
zur Einweisung des Beschwerdeführers in die psychiatrische Klinik führte,
beziehen.
Nach der für das Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltsdarstellung der
Vorinstanz wurden nachträglich die Aktennotiz des Kantonsbaumeisters vom 1.
Oktober 2005 über die Vorfälle vom 30. September 2005, eine Kopie einer E-mail
von B.________ an C.________ vom 10. Dezember 2003, worin dieser seine Sorge
über den Zustand des Beschwerdeführers zum Ausdruck brachte, sowie eine E-mail
von B.________ an den Kantonsbaumeister vom 3. Oktober 2005, die Fragen zum
weiteren Vorgehen aufwarf, zur Einsicht vorgelegt. Wie die Vorinstanz zu Recht
erwog, sind die beiden letzteren Aktenstücke für das vorliegende Verfahren
nicht von Relevanz. Hingegen kam der Aktennotiz des Kantonsbaumeisters vom 1.
Oktober 2005 bei der Kündigung entscheidende Bedeutung zu. Der Beschwerdeführer
stellt nicht in Abrede, dass ihm dieses Aktenstück aus dem FFE-Verfahren vor
dem Bezirksgericht Zürich und vor dem Untersuchungsrichteramt Zug bekannt war.
Er wies denn auch in seiner Stellungnahme zu den Kündigungsgründen vom 13.
April 2006 an die Baudirektion darauf hin, dass ihm "die vertrauliche
Aktennotiz des Kantonsbaumeisters" vorliege. Unter diesen Umständen erscheint
es aber nicht verfassungswidrig, wenn die Baudirektion auf die Herausgabe der
fraglichen Aktennotiz des Kantonsbaumeisters vom 1. Oktober 2005 im damaligen
Zeitpunkt verzichtete. Der Beschwerdeführer war über den konkreten Inhalt des
fraglichen Dokuments im Bild und konnte demzufolge seine Sicht der Dinge in das
Kündigungsverfahren einbringen. Aufgrund der beiden Schreiben der Baudirektion,
die ihm die einzelnen Kündigungsgründe detailliert aufzeigten, musste ihm auch
klar sein, dass die Umstände im Zusammenhang mit dem Vorfall vom 30. September
2005, welche in der fraglichen Aktennotiz beschrieben waren, für die geplante
Auflösung des Arbeitsverhältnisses von entscheidender Bedeutung waren. Es wurde
dem Beschwerdeführer auch Gelegenheit eingeräumt, zu den gegen ihn erhobenen
Vorwürfen Stellung zu nehmen, was er mit Eingaben vom 4. März 2006, 13. April
2006 und 29. April 2006 auch tat. Eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts und
damit des rechtlichen Gehörs im Sinne von § 10 Abs. 3 Personalgesetz liegt
somit nicht vor. Hinzu kommt, dass bereits am 20. Januar 2006 im Rahmen eines
Gesprächs zwischen dem Vertreter des Beschwerdeführers und der Leiterin des
Personalamts sowie dem Kantonsbaumeister eine allfällige Beendigung des
Arbeitsverhältnisses in Betracht gezogen worden war. Im öffentlichen
Dienstrecht können auch relativ informelle Äusserungsgelegenheiten vor der
Kündigung dem verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch genügen, sofern dem
Betroffenen klar war, dass er mit einer solchen Massnahme zu rechnen hatte
(Urteile des Bundesgerichts 1C_103/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 5.3; 2P.275/
2005 vom 1. März 2006 E. 2.1).
2.5 Nach dem Gesagten fällt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs resp. des
Rechts auf Akteneinsicht ausser Betracht. Der in diesem Zusammenhang
gleichzeitig erhobenen Willkürrüge kommt keine eigenständige Bedeutung zu; sie
fällt mit der Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs zusammen und ist daher
unter diesem Aspekt nicht mehr zu prüfen.
3.
Ausgangsgemäss wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Die Zusprechung einer Parteientschädigung im Verfahren vor Bundesgericht fällt
ausser Betracht (Art. 68 Abs. 3 BGG; Urteil 1C_68/2007 vom 14. September 2007
E. 5).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 6. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder