I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.558/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_558/2008
Sentenza del 28 luglio 2009
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aemisegger, Giudice presidente,
Reeb, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.
Parti
A.________,
B.________SA,
ricorrenti,
patrocinati dall'avv. A.________,
contro
Municipio di Lugano, Palazzo Civico,
Piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
prescrizioni locali concernenti il traffico,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia
costituzionale contro la sentenza emanata il 30 ottobre 2008 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Con messaggio del 20 giugno 2005 il Municipio di Lugano ha chiesto al Consiglio
comunale un credito di fr. 690'000.-- per la realizzazione di interventi a
favore della viabilità ciclabile. Dopo l'approvazione del credito da parte del
Consiglio comunale durante la seduta del 4 ottobre 2005, il Municipio ha
pubblicato il 1° settembre 2006 le prescrizioni locali concernenti il traffico
volte alla realizzazione di un percorso ciclabile tra Davesco/Soragno e Pian
Scairolo. Il progetto prevede in particolare nel centro cittadino, segnatamente
per via Nassa e via Canova, la sostituzione degli attuali segnali di zona
pedonale e di divieto di accesso con segnali corrispondenti ma che consentono,
quale eccezione, la circolazione delle biciclette.
Contro tali prescrizioni, A.________ e B.________SA si sono tra altri aggravati
dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, con risoluzione del 16
gennaio 2007, ha respinto i ricorsi. Il Governo ha contestualmente approvato la
segnaletica stradale in particolare per quanto riguarda il centro città.
B.
Con sentenza del 30 ottobre 2008 il Tribunale cantonale amministrativo ha
respinto un ricorso presentato da A.________ e da B.________SA contro la
risoluzione governativa. Ha negato che la parziale apertura del centro ai
velocipedi fosse in contrasto con la zona pedonale prevista dal piano
regolatore comunale ed ha ritenuto le nuove prescrizioni sorrette
dall'interesse pubblico e rispettose del principio della proporzionalità.
C.
A.________ e B.________SA impugnano questo giudizio con un ricorso in materia
di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale, chiedendo di annullarlo e di rinviare gli atti all'autorità
cantonale per una nuova decisione. I ricorrenti fanno valere la violazione del
diritto federale e l'accertamento arbitrario dei fatti.
D.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato si
rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Municipio di Lugano
chiede di respingere il ricorso in materia di diritto pubblico e di dichiarare
inammissibile quello sussidiario in materia costituzionale.
Diritto:
1.
1.1 Con la sentenza impugnata il Tribunale cantonale amministrativo ha
sostanzialmente confermato le prescrizioni locali concernenti il traffico
adottate dal Comune di Lugano a norma dell'art. 3 cpv. 4 della legge federale
sulla circolazione stradale, del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01). Il
gravame è quindi diretto contro una decisione finale pronunciata in una causa
di diritto pubblico da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 82 lett.
a, art. 86 cpv. 1 lett. d, art. 90 LTF). Non essendo data alcuna eccezione ai
sensi dell'art. 83 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è di
principio aperto. Il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113
segg. LTF) è di conseguenza inammissibile.
1.2
1.2.1 Secondo l'art. 89 cpv. 1 LTF ha diritto di interporre ricorso in materia
di diritto pubblico chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità
inferiore (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett.
b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della
stessa (lett. c). Le condizioni dell'art. 89 cpv. 1 lett. b e lett. c sono
strettamente dipendenti e si riallacciano alle esigenze poste per il ricorso di
diritto amministrativo sotto l'egida del previgente art. 103 lett. a OG,
mirando ad escludere l'azione popolare (cfr. sentenza 1C_405/2008 del 18 marzo
2009 consid. 2.2). Spetta ai ricorrenti allegare i fatti a sostegno della loro
legittimazione quando gli stessi non risultino chiaramente dalla decisione
impugnata o dagli atti di causa (DTF 133 II 249 consid. 1.1; sentenza 1C_503/
2008 del 10 febbraio 2009 consid. 3.2).
1.2.2 È stato accertato nella decisione impugnata, e risulta dagli atti, che i
ricorrenti sono proprietari di particelle o titolari di attività commerciali
nel centro di Lugano, nei comparti interessati dal contestato percorso
ciclabile. Soccombenti dinanzi alla precedente istanza, essi sono quindi
toccati dalle nuove prescrizioni stradali ed hanno un interesse a contestarle
distinto da quello degli altri abitanti del Comune. La loro legittimazione a
ricorrere giusta l'art. 89 LTF è pertanto data (cfr. sentenza 1C_206/2008 del 9
ottobre 2008 consid. 1).
Gli ulteriori requisiti di ammissibilità del ricorso in materia di diritto
pubblico non danno adito ad osservazioni.
1.3 Con il ricorso in materia di diritto pubblico si può in particolare fare
valere la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), in cui rientra
l'art. 3 cpv. 4 LCStr di cui i ricorrenti censurano la lesione. Il Tribunale
federale esamina d'ufficio l'applicazione di tale normativa (art. 106 cpv. 1
LTF) e può quindi accogliere il ricorso sulla base di un motivo non invocato,
rispettivamente respingerlo con una motivazione diversa da quella addotta dalla
precedente istanza (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1).
2.
2.1 I ricorrenti sostengono che consentendo il transito delle biciclette
all'interno di una zona che il piano regolatore qualifica come esclusivamente
pedonale, la segnaletica litigiosa modificherebbe in modo sostanziale la
relativa destinazione stabilita a livello pianificatorio. Ritengono che
l'inserimento di un percorso ciclabile attraverso la zona pedonale del centro
cittadino sarebbe contraria alla funzione di detta zona prevista dal piano
regolatore e disciplinata dall'ordinanza municipale del 25 agosto 1994. Secondo
i ricorrenti, le prescrizioni litigiose non sarebbero giustificate da un
interesse pubblico e disattenderebbero il principio della proporzionalità. In
particolare, esse non si fonderebbero su una valutazione approfondita circa il
numero di pedoni che percorrono attualmente il centro cittadino e quello di
ciclisti che prevedibilmente vi transiterebbero dopo l'apertura alle
biciclette, nonché circa possibili collegamenti alternativi configuranti minori
rischi di collisione. I ricorrenti ritengono infine che le prescrizioni
adottate non terrebbero conto delle esigenze stabilite dalla norma SN 640 060
dell'Unione dei professionisti svizzeri della strada e dalla pubblicazione
"Percorso casa-scuola. Misure per una maggiore sicurezza sul percorso
casa-scuola", edita dall'Ufficio di prevenzione degli infortuni.
2.2 Prescrizioni funzionali concernenti il traffico ai sensi dell'art. 3 cpv. 4
LCStr possono essere emanate in quanto lo esigano la protezione degli abitanti
o di altri ugualmente toccati dall'inquinamento fonico o atmosferico,
l'eliminazione di svantaggi per i disabili, la sicurezza, l'alleviamento o la
disciplina del traffico, la protezione della strada o altre condizioni locali.
Per tali motivi, soprattutto nei quartieri d'abitazione, può essere limitato il
traffico e regolato specialmente il posteggio. I Cantoni possono adottare al
riguardo tutti i provvedimenti a loro disposizione nell'ambito delle norme
federali sulla circolazione stradale che risultino necessari e proporzionati al
raggiungimento dello scopo prefisso (cfr. art. 107 cpv. 5 OSStr; sentenze
2A.194/2006 del 3 novembre 2006 consid. 3.1, in: ZBGR 89/2008 pag. 107 segg. e
2A.70/2007 del 9 novembre 2007 consid. 3.1).
2.3 Il Tribunale federale esamina di massima liberamente se una prescrizione
adottata in base all'art. 3 cpv. 4 LCStr sia giustificata dall'interesse
pubblico e rispetti il principio della proporzionalità. Si impone tuttavia un
certo riserbo laddove, come in concreto, sono in discussione situazioni locali
meglio conosciute e valutate dall'autorità cantonale (DTF 129 I 337 consid.
4.1). La responsabilità per l'adeguatezza e l'efficacia di una prescrizione
concernente il traffico compete in primo luogo all'autorità che ha emanato la
decisione, la quale dispone di un ampio margine di apprezzamento. Un intervento
del giudice si giustifica quindi solo quand'essa si sia fondata su
considerazioni oggettivamente insostenibili, abbia perseguito obiettivi in
contrasto con il diritto federale, abbia stabilito il provvedimento eseguendo
differenziazioni ingiustificate o tralasciato differenziazioni necessarie o,
ancora, si sia lasciata condurre da una ponderazione degli interessi lesiva dei
diritti fondamentali (cfr. sentenze 2A.70/2007 e 2A.194/2006 citate, consid.
3.2).
2.4 Per quanto concerne il comparto del centro cittadino oggetto della
contestazione, in particolare il tratto di via Nassa, le prescrizioni adottate
dal Municipio comportano la rimozione degli attuali segnali di "zona pedonale"
(2.59.3) e di "divieto di accesso" (2.02), per posarvi segnali analoghi, ma
dotati di tavole complementari che consentono il transito delle biciclette. Il
provvedimento litigioso si inserisce nel contesto della realizzazione di un
percorso ciclabile appositamente demarcato che collega Davesco/Soragno al Pian
Scairolo e che si snoda attraverso sette quartieri della città, interessando
quindi un ampio settore del territorio comunale. Il tracciato è pure indicato
quale "percorso raccomandato per ciclisti" (4.50.1) mediante la segnaletica
specifica (cfr. art. 54a dell'ordinanza sulla segnaletica stradale, del 5
settembre 1979 [OSStr; RS 741.21]).
Il comparto del centro cittadino interessato dalla segnaletica litigiosa è però
qualificato dal piano regolatore comunale, segnatamente dal piano del traffico,
come zona pedonale. È incontestato che, per la sua destinazione, tale zona è di
principio riservata esclusivamente ai pedoni. Lo prevede del resto
esplicitamente l'ordinanza municipale concernente la regolamentazione della
zona pedonale, del 25 agosto 1994, che, tenendo conto della pianificazione
locale, pur riservate eventuali deroghe, vieta esplicitamente la circolazione a
tutti i veicoli (cfr. art. 2 lett. e, art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza; cfr.
inoltre l'art. 41 cpv. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore,
Sezione di Lugano e la sentenza 2P.236/1995 del 23 aprile 1996, in: RDAT I-1997
n. 61 pag. 199 segg.). Tale destinazione è di principio vincolante nell'ambito
di un'applicazione concreta (cfr. sentenza 1P.51/2004 del 28 febbraio 2005
consid. 4.2, in: RtiD II-2005 n. 21 pag. 121 segg.). Le prescrizioni
concernenti il traffico devono quindi di massima tenere conto della stessa e
coordinarvisi (cfr. MARTIN LENDI, in: Kommentar zur Bundesverfassung vom 29.
Mai 1874, n. 21 all'art. 37bis vCost.). In concreto, la segnaletica litigiosa
mira alla realizzazione di un vero e proprio percorso ciclabile cittadino che,
nella zona del centro storico, si sovrappone alla via pedonale ampliandone in
sostanza la destinazione. Essa non è quindi né idonea né necessaria a garantire
l'utilizzazione ammissibile conformemente alla pianificazione viaria vigente.
Non essendo sorretta dall'interesse pubblico, come si vedrà ancora al
considerando seguente, né rispettosa del principio della proporzionalità, viola
pertanto l'art. 3 cpv. 4 LCStr. Confermando le prescrizioni adottate dal Comune
omettendo di tenere convenientemente conto della portata dell'attuale
destinazione esclusivamente pedonale del tracciato, la Corte cantonale ha
quindi disatteso la normativa federale.
2.5 La Corte cantonale ha richiamato l'art. 22c cpv. 1 OSStr, secondo cui se,
eccezionalmente, nelle "zone pedonali" (2.59.3) è ammesso un traffico limitato
di veicoli, vi si può circolare solo a passo d'uomo; i pedoni e gli utenti di
mezzi simili a veicoli hanno la precedenza. Come visto, in concreto, il
provvedimento litigioso non ha tuttavia carattere eccezionale e consentirebbe
il transito generalizzato dei velocipedi. Esso è infatti destinato a realizzare
un nuovo percorso ciclabile che nel tratto del centro si sovrappone all'area
pedonale, modificandone la funzione. Ciò implica però il riesame e, se del
caso, la modifica dell'attuale destinazione viaria dopo avere eseguito
un'accurata ponderazione di tutti gli interessi in discussione e la valutazione
di eventuali alternative nel contesto di una procedura pianificatoria (cfr.
art. 3 cpv. 3 lett. c LPT, art. 2 e 3 OPT, art. 28 cpv. 2 lett. p della legge
cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990). L'eventuale interesse
pubblico a realizzare un percorso ciclabile attraverso le vie del centro deve
quindi essere vagliato in tale procedura. A torto la Corte cantonale l'ha
ammesso già in questa fase, disattendendo che in concreto tale interesse
avrebbe dovuto essere vagliato solo con riferimento alla segnaletica in oggetto
tenendo conto dell'utilizzazione ammissibile. Sempre nella sede pianificatoria
dovrà inoltre essere esaminato il rispetto delle esigenze in materia di
progettazione dei percorsi ciclabili, segnatamente per quanto riguarda la
sicurezza.
3.
3.1 Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere accolto
e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono rinviati alla precedente
istanza per un nuovo giudizio nel senso dei considerandi. Il ricorso
sussidiario in materia costituzionale deve per contro essere dichiarato
inammissibile.
3.2 Non sono addossate spese giudiziarie al Comune di Lugano, che ha agito
nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali, senza avere un interesse
pecuniario (art. 66 cpv. 4 LTF). Soccombente, esso è nondimeno tenuto a versare
ai ricorrenti un'indennità per ripetibili (art. 68 cpv. 2 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico è accolto e la decisione impugnata è
annullata.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Non si prelevano spese giudiziarie.
4.
Il Municipio di Lugano rifonderà ai ricorrenti un'indennità complessiva di fr.
2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
5.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Municipio di Lugano, al
Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 28 luglio 2009
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Il Cancelliere:
Aemisegger Gadoni