I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.538/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_538/2008
Arrêt du 16 avril 2009
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.
Parties
Caisse d'assurance A.________,
recourante, représentée par Me Stella Fazio, avocate,
contre
Chemins de fer fédéraux suisses SA, Service juridique Infrastructure,
Etat de Genève,
intimés, représentés par Me Bernard Ziegler, avocat,
Office fédéral des transports,
case postale, 3003 Berne.
Objet
approbation de plans ferroviaires, qualité pour agir,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 20 octobre
2008.
Faits:
A.
Par décision du 5 mai 2008, l'Office fédéral des transports a approuvé,
moyennant diverses charges et réserves, les plans portant sur la construction
de la liaison ferroviaire Cornavin-Eaux-Vives-Annemasse. Il a notamment rejeté
l'opposition déposée contre ce projet par la Caisse d'assurance A.________ en
tant qu'il concernait les parcelles nos 3183, 1718 et 2996 de la commune de
Genève-Plainpalais, propriété de la Ville de Genève, de l'Etat de Genève et des
Services industriels de Genève.
Le Tribunal administratif fédéral a déclaré irrecevable le recours formé contre
cette décision par la Caisse d'assurance A.________ au terme d'un arrêt rendu
le 20 octobre 2008.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Caisse
d'assurance A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt, de lui
reconnaître la capacité d'ester en justice et la qualité pour recourir devant
le Tribunal administratif fédéral contre la décision de l'Office fédéral des
transports du 5 mai 2008 et de dire que les conclusions sur la transmission des
demandes d'indemnisation à la Commission d'estimation fédérale sont recevables,
respectivement de transmettre ces demandes à ladite commission. Elle conclut à
titre subsidiaire au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral,
respectivement à l'Office fédéral des transports pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
Le Tribunal administratif fédéral conclut au rejet du recours. Les Chemins de
fer fédéraux suisses et l'Etat de Genève proposent de le déclarer irrecevable,
subsidiairement de le rejeter dans la mesure où il est recevable. L'Office
fédéral des transports n'a pas déposé d'observations.
Considérant en droit:
1.
Dans une procédure administrative, l'auteur d'un recours déclaré irrecevable
pour défaut de qualité pour agir est habilité à contester l'arrêt
d'irrecevabilité par un recours en matière de droit public lorsque, comme en
l'espèce (cf. art. 82 al. 1 let. a et 86 al. 1 let. a LTF), l'arrêt au fond de
l'autorité intimée aurait pu être déféré au Tribunal fédéral par cette voie
(arrêt 2C_504/2008 du 28 janvier 2009 consid. 3.1 destiné à la publication;
sous l'ancien droit, voir ATF 131 II 497 consid. 1 p. 500 et les arrêts cités).
Les intimés contestent en vain la qualité pour recourir de la Caisse
d'assurance A.________ aux motifs qu'elle n'aurait pas la capacité d'ester en
justice et qu'elle ne ferait valoir aucun intérêt digne de protection au sens
de l'art. 89 al. 1 let. c LTF à obtenir l'annulation ou la modification de
l'arrêt attaqué afin que ses demandes d'indemnités soient transmises à la
Commission fédérale d'estimation. Ces questions se recoupent avec celles qui
font l'objet du litige et doivent pouvoir être examinées par le Tribunal
fédéral à défaut de quoi des décisions d'irrecevabilité fondées sur de tels
motifs ne pourraient jamais être contestées et contrôlées quant à leur
conformité au droit fédéral (cf. ATF 133 V 239 consid. 4 p. 241; s'agissant de
la capacité d'ester en justice, voir ATF 118 Ia 236 consid. 3a p. 239/240; 100
III 19 consid. 1 p. 21 et les arrêts cités).
2.
Le Tribunal administratif fédéral a déclaré irrecevable le recours de la Caisse
d'assurance A.________ aux motifs que cette dernière ne disposait pas de la
capacité d'ester en justice dans le cadre de la procédure litigieuse, que la
procuration produite par sa mandataire ne portait pas la signature du président
du Comité de gestion comme l'exigeaient ses statuts et qu'elle n'avait pas
qualité pour recourir au sens de l'art. 48 PA à défaut de pouvoir faire valoir
un intérêt pratique à modifier le dispositif de la décision entreprise. L'arrêt
attaqué repose ainsi sur plusieurs motivations indépendantes, fondant chacune
l'irrecevabilité du recours, auxquelles s'en prend la recourante, de telle
sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le recours (ATF 133 IV 119 consid.
6.3 p. 121).
3.
L'autorité intimée a notamment dénié à la recourante la qualité pour agir en
application de l'art. 48 PA parce qu'elle ne pouvait se prévaloir d'un intérêt
pratique à la transmission de ses prétentions en indemnités à la Commission
fédérale d'estimation étant donné que le dispositif de la décision attaquée
prévoyait déjà une telle mesure. Pour la recourante, le Tribunal administratif
fédéral aurait retenu à tort que si les considérants de la décision attaquée
traitant son opposition ne mentionnaient pas que l'Office fédéral des
transports procéderaient à la transmission de ses demandes d'indemnités,
celle-ci résultait de la procédure d'expropriation appliquée. Il aurait
insuffisamment motivé sa décision sur ce point et violé son droit d'être
entendue garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. en n'expliquant pas les différences de
traitement faites entre les opposants qui s'étaient vus indiquer dans les
considérants de la décision attaquée que leurs demandes étaient transmises et
les autres opposants qui ont vu leur opposition rejetée sans autre indication
quant au sort de leur demande d'indemnisation. Il ne pouvait procéder à une
interprétation de cette décision sans avoir au préalable requis de l'Office
fédéral des transports qu'il se détermine sur ses conclusions, au besoin en lui
renvoyant la cause à cet effet. Face à cette incertitude, elle aurait dû se
voir reconnaître un intérêt évident à recourir et à ce que le dispositif soit
complété dans ce sens.
En l'occurrence, la recourante a précisé dans son mémoire de recours qu'elle
n'entendait pas contester la décision d'approbation des plans en tant que telle
dans la mesure où celle-ci la satisfaisait au vu des charges imposées aux
Chemins de fer fédéraux. Elle s'en prenait ainsi uniquement aux demandes
d'indemnisation formulées pour chacune des parcelles qu'elle gère au nom de la
Ville de Genève, des Services industriels de Genève et du personnel, que
l'Office fédéral des transports aurait indûment refusé de transmettre à la
Commission fédérale d'estimation, de sorte que c'est au regard de ce seul objet
de contestation que devait être examinée la recevabilité du recours au regard
de l'art. 48 PA. La qualité pour agir au sens de cette disposition est définie
dans la même mesure qu'à l'art. 89 al. 1 LTF. Elle est subordonnée à
l'existence d'un intérêt digne de protection à demander l'annulation ou la
modification de la décision entreprise. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne
de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature
économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait (ATF 133 II 400 consid. 2.2 p. 404, 409 consid. 1.3 p. 413).
Il est vrai que pour certains intervenants, l'Office fédéral des transports a
précisé, dans les considérants de sa décision, que leur demande d'indemnisation
serait transmise à la Commission fédérale d'estimation comme objet de sa
compétence conformément à l'art. 18k de la loi fédérale sur les chemins de fer
(LCdF; RS 742.101). Il ne l'a en revanche pas fait en ce qui concerne la
recourante alors même qu'elle avait aussi fait valoir des demandes d'indemnités
pour chacun des immeubles qu'elle gère pour le compte de la Ville de Genève,
des Services Industriels de Genève et de l'Etat de Genève. On peut se demander
si une telle indication s'imposait dès lors que l'obligation pour l'Office
fédéral des transports de transmettre les prétentions en indemnité produites
découle de la loi. Quoi qu'il en soit, le dispositif de la décision
d'approbation des plans n'en est pas moins clair à ce sujet. Il consacre un
chiffre spécifique aux demandes d'indemnités, déclarant irrecevable celle de
B.________ SA (chiffre 10.1) et prévoyant la transmission des autres demandes
d'indemnités à la Commission fédérale d'estimation après clôture de la
procédure d'approbation des plans (chiffre 10.2). Enfin, il comporte un chiffre
relatif à la procédure d'expropriation, qui reprend la teneur de l'art. 18k
LCdF en chargeant l'Office fédéral des transports de transmettre au président
de la Commission fédérale d'estimation les plans approuvés, le plan
d'expropriation, le tableau des droits expropriés ainsi que les prétentions qui
ont été produites (chiffre 13). Rien n'indique que la transmission des demandes
d'indemnités ne vaudrait pas pour celles produites par la recourante. On ne
saurait le déduire du fait que les considérants consacrés à son opposition ne
mentionnaient pas expressément que ses demandes d'indemnisation seraient
transmises à la Commission fédérale d'estimation en vertu de l'art. 18k al. 2
LCdF ou que l'Office fédéral des transports ne s'est pas déterminé sur son
recours. Seul le dispositif est déterminant et celui-ci est dépourvu à cet
égard de toute équivoque qui en nécessiterait l'interprétation ou la
rectification, de sorte que c'est à juste titre que le Tribunal administratif
fédéral a considéré que la recourante n'était pas lésée par la décision
attaquée sur ce point et qu'elle n'avait aucun intérêt pratique à obtenir son
annulation ou la modification de son dispositif.
Il aurait d'ailleurs été formaliste à l'excès de renvoyer la cause à l'Office
fédéral des transports à seule fin de préciser dans les considérants de sa
décision consacrés à l'opposition de la recourante que les demandes
d'indemnités seront transmises à la Commission fédérale d'estimation comme
objet de sa compétence en application de l'art. 18k al. 2 LCdF. Au demeurant,
comme le relève à juste titre l'autorité intimée, sous réserve d'exceptions qui
ne sont pas réalisées en l'espèce, le recours n'est pas ouvert pour se plaindre
de la motivation d'une décision dans la mesure où le dispositif est clair et ne
renvoie pas aux considérants (cf. ATF 131 II 587 consid. 4.2.1 p. 591; 120 V
233 consid. 1a p. 237; arrêts 1P.551/2003 du 9 mars 2004 consid. 3.1 in ZBl 106
/2005 p. 198 et 1P.336/1993 du 16 février 1994 consid. 4b in ZBl 96/1995 p.
185). Enfin, le Tribunal administratif fédéral n'a pas ignoré que la décision
d'approbation des plans précisait pour certains opposants que leurs demandes
d'indemnités seraient transmises à la Commission fédérale d'estimation et
qu'elle ne contenait aucune indication expresse en ce sens s'agissant de la
recourante. Il a jugé cette omission comme non déterminante pour les raisons
convaincantes évoquées dans l'arrêt attaqué qui la dispensaient de se prononcer
sur le grief tiré d'une inégalité de traitement entre les opposants. Dans ces
conditions, elle n'a pas violé le droit d'être entendue de la recourante en ne
développant pas d'argumentation plus précise sur ce point.
La motivation de l'irrecevabilité du recours tirée de l'absence d'intérêt à
recourir résiste ainsi à la critique de la recourante. Comme elle est
indépendante et suffisante pour maintenir l'arrêt attaqué, il n'y a pas lieu
d'examiner les autres motifs retenus par le Tribunal administratif fédéral pour
conclure à l'irrecevabilité du recours (cf. ATF 133 III 221 consid. 7 p. 228).
4.
Le recours doit par conséquent être rejeté aux frais de la recourante qui
succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Cette dernière versera une indemnité de
dépens aux intimés qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat
(art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée aux intimés, créanciers solidaires, à
titre de dépens, à la charge de la recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à l'Office fédéral
des transports et au Tribunal administratif fédéral.
Lausanne, le 16 avril 2009
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Parmelin