I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.520/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_520/2008
Sentenza del 1° febbraio 2010
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, Presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Parti
A.________,
patrocinato dall'avv. Luigi Mattei,
ricorrente,
contro
Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona,
Oggetto
licenza edilizia per la demolizione di un edificio,
ricorso contro la sentenza emanata il 15 settembre 2008 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.________ di X.________ è proprietario della casa cappellanica (particella
yyy), un immobile di tre piani risalente al 1850, sito nelle immediate
vicinanze della Chiesa di Z.________, rinomato monumento romanico. Con decreto
esecutivo 16 maggio 1990, fondato sulla previgente legge per la protezione dei
monumenti storici ed artistici del 1946, il Consiglio di Stato del Cantone
Ticino ha definito un comprensorio di protezione del complesso monumentale di
X.________ (CPM), per proteggere l'integrità, la dignità e la visualità della
citata chiesa e di altre due, nonché degli spazi adiacenti a questi edifici,
iscritti nell'elenco dei monumenti storici e artistici del Cantone. All'interno
del perimetro di protezione, attorno alle Chiese di Z.________ e W.________, è
stata fissata una zona non edificabile, nella quale sono ammessi limitati
cambiamenti della conformazione del terreno, compatibili con gli obiettivi
perseguiti dal decreto. Il fondo yyy si trova in questo comparto, che il piano
regolatore comunale attribuisce al territorio fuori della zona edificabile.
B.
Il 27 luglio 2006, A.________ ha chiesto al Municipio il permesso di demolire
la casa cappellanica, ritenendola in condizioni precarie, non meritevole di
ricupero e facendo difetto i mezzi finanziari per riattarla. Il Dipartimento
del territorio si è opposto alla domanda, facendo propria la decisione
dell'Ufficio dei beni culturali (UBC), resa dopo aver sentito la relativa
Commissione (CBC), per la quale lo stato di conservazione dell'immobile, che
rivestirebbe un'importanza storica e urbanistica notevole, sarebbe discreto.
Ricevuto il preavviso vincolante del Cantone, il 6 febbraio 2007 il Municipio
ha dovuto suo malgrado negare la licenza richiesta.
C.
Con risoluzione del 17 aprile 2007, il Consiglio di Stato ha respinto un
ricorso presentato da A.________ e confermato il diniego. Adito dall'istante,
con giudizio del 15 settembre 2008, il Tribunale cantonale amministrativo ne ha
respinto il gravame.
D.
Avverso questa decisione A.________ presenta un ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di rinviare la causa
alla Corte cantonale per nuova decisione nel senso dei considerandi.
Il Comune conclude per l'accoglimento del gravame, il Consiglio di Stato, senza
formulare osservazioni, si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre
la Corte cantonale si riconferma nel giudizio impugnato.
Diritto:
1.
1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza
cantonale, che ha negato il rilascio di una licenza edilizia fondata sul
diritto pubblico, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto
il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (DTF
133 II 409 consid. 1.1).
1.2 Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore
(art. 89 cpv. 1 lett. a LTF). Istante e proprietario di un fondo nella
procedura edilizia, esso è direttamente toccato dalla decisione impugnata, per
cui ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica
(art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF).
1.3 Quale parte nella procedura cantonale, esso è inoltre legittimato a fare
valere una pretesa violazione dei suoi diritti di parte e quindi dell'invocata
garanzia di essere sentito dinanzi alla precedente istanza (DTF 133 II 249
consid. 1.3.3). Questa censura viene esaminata prioritariamente, siccome il
diritto di essere sentito ha natura formale e la sua lesione comporta di regola
la cassazione della decisione impugnata, indipendentemente dalla fondatezza del
gravame nel merito (DTF 122 II 464 consid. 4a).
2.
2.1 Il ricorrente fa valere in primo luogo una violazione del diritto di essere
sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), poiché il Consiglio di Stato prima e la Corte
cantonale poi non hanno esperito il richiesto sopralluogo, operando quindi un
accertamento dei fatti e una valutazione delle prove arbitrari. Sostiene
infatti che si tratterrebbe di un edificio la cui demolizione era già stata
discussa in passato, privo di pregi architettonici o di altra natura, che si
trova, considerate in particolare le numerose infiltrazioni dal tetto, in uno
stato di conservazione precario, disabitato da decenni, sprovvisto di
riscaldamento e non ristrutturabile per evidenti ragioni finanziarie, il
corrispettivo di eventuali locazioni, tutt'altro che scontate non essendo
manifestamente sufficiente al riguardo. Scopo della demolizione sarebbe una
migliore visibilità e quindi la messa in risalto e la valorizzazione del
monumento protetto.
2.2 Nelle osservazioni al ricorso, il Municipio, ribadita la necessità e
l'opportunità di demolire lo stabile, condivide la critica ricorsuale circa il
negato sopralluogo, soprattutto all'interno dell'immobile, e insiste
sull'impossibilità di finanziarne la riattazione. Ricorda che vent'anni or sono
l'allora Commissione bellezze naturali avrebbe verbalmente prospettato
l'acquisto e la demolizione dello stabile da parte del Comune, con un
sovvenzionamento dei costi da parte del Cantone: progetto tuttavia non attuato.
Adduce, producendo un fotomontaggio senza lo stabile litigioso, che la sua
demolizione comporterebbe un'evidente valorizzazione della chiesa.
2.3 La Corte cantonale ha accertato che l'art. 54 della nuova legge sulla
protezione dei beni culturali del 12 maggio 1997 (LCB) ha permesso la ripresa
nell'attuale ordinamento legale delle zone di protezione previste dalla vecchia
legislazione, entro le quali, giusta l'art. 22 cpv. 2 LBC, non sono ammessi
interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione
del bene protetto. Questo articolo concreta il principio generale della legge
secondo il quale un bene culturale dev'essere tutelato nella sua interezza e,
per quanto possibile, nel suo contesto spaziale. Gli interventi che coinvolgono
un bene protetto devono essere autorizzati dall'autorità cantonale,
segnatamente dall'UBC, che decide sentito il preavviso della CBN (art. 24 LBC).
Per quanto riguarda l'oggetto in questione resta quindi valido il perimetro di
protezione indicato nel Decreto esecutivo concernente il comprensorio di
protezione del complesso monumentale di X.________ del 16 maggio 1990, del
resto ripreso nel relativo piano regolatore, quale zona avulsa da quella
edificabile.
I giudici cantonali hanno rettamente osservato che lo stabile litigioso non
costituisce di per sé un bene culturale soggetto a tutela, ma che si trova
semplicemente all'interno del CPM e quindi nel perimetro di rispetto. Hanno poi
ricordato che l'UBC e per esso il Dipartimento del territorio, dopo
l'esperimento di un sopralluogo, ha rilevato che la costruzione si trova in uno
stato di conservazione discreto, nonostante le infiltrazioni dal tetto in
piode, e che la stessa rivestirebbe un'importanza storica e urbanistica
notevole nel contesto di un'immagine paesaggistica ormai consolidata. La Corte
cantonale ha condiviso questa opinione, limitandosi ad addurre che il
ricorrente non avrebbe frapposto alcun affidabile avviso peritale attestante
che l'edificio si troverebbe in condizioni precarie al punto da giustificarne
l'abbattimento e soprattutto che sarebbe privo di qualsivoglia valore storico o
architettonico. L'UBC non avrebbe pertanto operato una valutazione
insostenibile, né abusato della latitudine di giudizio che gli compete. La
Corte cantonale ha comunque ritenuto altrettanto sostenibile la tesi
dell'istante, secondo cui la richiesta demolizione, creando un vuoto completo
attorno alla Chiesa di Z.________, la metterebbe maggiormente in risalto,
valorizzandola, ricordato che nel 1981 il gruppo di lavoro preposto alla
redazione delle norme di attuazione del piano regolatore comunale (NAPR) aveva
auspicato tale soluzione.
2.4 Il diritto di essere sentito, sancito esplicitamente dall'art. 29 cpv. 2
Cost., comprende il diritto per l'interessato di consultare l'incarto, di
offrire mezzi di prova su punti rilevanti, di esigerne e di partecipare alla
loro assunzione, nonché di potersi esprimere sulle relative risultanze nella
misura in cui essi possano influire sulla decisione (DTF 126 I 15 consid. 2a/
aa). Tale diritto non impedisce tuttavia all'autorità, cui compete un vasto
margine di apprezzamento, di procedere a un apprezzamento anticipato delle
prove richieste, se è convinta che non potrebbero condurla a modificare il suo
giudizio (DTF 131 I 153 consid. 3; 130 II 425 consid. 2.1).
2.4.1 Secondo l'art. 97 LTF, i ricorrenti possono censurare l'accertamento dei
fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in
violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può
essere determinante per l'esito del procedimento (DTF 133 II 249 consid.
1.4.3). Per essere manifestamente inesatto, e quindi arbitrario (DTF 135 II 145
consid. 8.1 pag. 153), il criticato accertamento deve risultare chiaramente
insostenibile, in evidente contrasto con la fattispecie, fondato su una svista
manifesta o contraddire in modo urtante il sentimento di giustizia e di equità
(DTF 132 III 209 consid. 2.1). Inoltre, giusta l'art. 105 cpv. 2 LTF, il
Tribunale federale può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei
fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto
o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF. Questa possibilità non è
chiaramente realizzata nel caso di specie.
2.5 La Corte cantonale ha deciso la causa fondandosi sulla documentazione
fotografica e la planimetria agli atti, rifiutando di esperire il richiesto
sopralluogo, poiché la situazione dei luoghi le era nota per conoscenza
diretta. Ora, essa non poteva, come ha fatto in maniera contraddittoria e
quindi arbitraria, rifiutare l'assunzione di questo mezzo di prova, sulla base
di un suo apprezzamento anticipato, rimproverando poi al ricorrente di non aver
provato, con una perizia, quanto intendeva dimostrare con il sopralluogo, che
quale mezzo di prova era senz'altro idoneo per verificare l'effettivo stato di
conservazione dello stabile.
L'esperimento di un sopralluogo si imponeva anche sotto il profilo della
proporzionalità. In effetti, viste le specificità del caso in esame, prima di
esigere dal ricorrente la produzione di una perizia sullo stato di precarietà
dell'immobile, occorreva effettuare innanzitutto il postulato sopralluogo. A
ragione il ricorrente, che ha collaborato all'accertamento dei fatti, rileva
che, contrariamente al processo civile, secondo l'art. 18 della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), l'autorità
amministrativa, attuando la massima dell'ufficialità e il principio
inquisitorio, ha l'obbligo di accertare d'ufficio i fatti determinanti,
assumendo all'occorrenza le necessarie prove, tra le quali rientra il
sopralluogo (art. 19 cpv. 1 LPamm; Borghi/ Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, n. 1a e b all'art. 18).
2.5.1 Il ricorrente sostiene, non a torto, che l'asserita conoscenza dei luoghi
da parte del Tribunale cantonale amministrativo non si riferisce
necessariamente allo stabile in questione. Certo, nelle osservazioni al
ricorso, la Corte cantonale rileva che nel quadro di altre cause, in
particolare una del 7 gennaio 2002, concernente il diniego di un'indennizzo per
espropriazione materiale causata dal vincolo di inedificabilità istituito dal
CPM, il giudice delegato avrebbe effettuato una puntigliosa ispezione della
zona interessata e di tutte le proprietà adiacenti alle Chiese protette.
L'assunto è impreciso, ritenuto che anche in quella decisione l'esperimento del
richiesto sopralluogo era stato negato. Per di più, le infiltrazioni d'acqua,
ammesse pure dall'UBC, e lo stato precario dell'immobile potevano essere
accertati soltanto mediante un'ispezione dell'interno dello stesso, in
particolare del solaio. Che ciò sia avvenuto, non è addotto dalla Corte
cantonale. In siffatte circostanze essa, senza prendere conoscenza della
situazione effettiva e interna dell'edificio, non poteva limitarsi a riprendere
semplicemente quanto rilevato dall'UBC, ma contestato dal ricorrente. A maggior
ragione visto ch'egli si è avvalso anche di una breve relazione tecnica
attestante la precarietà dello stabile, l'impossibilità di finanziarne il
rinnovo e la necessità della sua demolizione: tesi fortemente sostenuta e
ribadita pure dal Municipio, autorità che conosce compiutamente sia i luoghi
che lo stabile.
Il ricorrente ricorda inoltre che già nel 1981 l'Ufficio cantonale preposto
alla tutela del patrimonio storico e artistico, nel corso dell'allestimento
delle NAPR, aveva auspicato la demolizione dello stabile, assente dalla lista
dei beni culturali protetti a livello cantonale o comunale. Precisa che da
allora la situazione non è certamente migliorata. Certo, come a ragione
rilevato dal Tribunale amministrativo, si trattava di un documento di lavoro in
vista dell'istituzione del CPM, ma esso dimostra nondimeno che la tesi del
ricorrente non poteva essere scartata senza previo esperimento di un
sopralluogo.
2.6 Si è quindi in presenza di un accertamento manifestamente incompleto dei
fatti. Che lo stabile, disabitato da decenni e non ristrutturato, possa
denotare lo stato di conservazione addotto dal ricorrente e dal Comune non
appare affatto escluso, per cui, in siffatte circostanze, spettava al TRAM
accertare d'ufficio questi fatti determinanti, senza imporre di primo acchito
la produzione di una perizia al ricorrente. È infatti notorio che infiltrazioni
dal tetto comportino, senza i necessari interventi di manutenzione, in concreto
verosimilmente non imponibili poiché di per sé non si tratta di un immobile
protetto, un suo degrado e, con il passare del tempo, il suo definitivo,
inevitabile deterioramento.
3.
3.1 Ne segue, che il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata
annullata. Gli atti sono rinviati alla Corte cantonale, affinché si pronunci
nuovamente dopo l'esperimento di un sopralluogo.
3.2 Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Lo Stato del
Cantone Ticino rifonderà al ricorrente, che si è avvalso dell'assistenza di un
legale, ripetibili della sede federale.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata. La causa è rinviata
al Tribunale cantonale amministrativo per nuovo giudizio nel senso dei
considerandi.
2.
Non si prelevano spese. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente
un'indennità di fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di X.________, al
Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 1° febbraio 2010
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:
Féraud Crameri