I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.51/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_51/2008 /daa
Urteil vom 30. September 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Jürg Luginbühl,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch die Vorsteherin des Polizeidepartements,
Bahnhofquai 3, Postfach,
8021 Zürich,
Statthalteramt des Bezirkes Zürich, Selnaustrasse 32, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Polizei-Informationssystem POLIS (Aufbewahrung von Personendaten),
Beschwerde gegen den Entscheid vom 15. November 2007 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 10. Dezember 2000 ereignete sich im Zürcher Stadtkreis 12 (Schwamendingen)
offenbar ein tätlicher Angriff auf mehrere Personen mit Schusswaffengebrauch
und Einsatz von Messern; dabei wurden diese Personen zum Teil erheblich
verletzt. Am 11. Dezember 2000 nahm die Stadtpolizei Zürich in dieser
Angelegenheit X.________ fest. Er wurde verdächtigt, als Hintermann an der
fraglichen Straftat beteiligt gewesen zu sein. Im Zusammenhang mit der
Verhaftung erhob die Stadtpolizei erkennungsdienstliche Daten des Verdächtigten
und erfasste ihn in der Datenbank POLIS zuhanden der Staatsanwaltschaft des
Kantons Zürich. Am 12. Dezember 2000 wurde er wieder aus der Haft entlassen.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich stellte die gegen ihn gerichtete
Strafuntersuchung mit Verfügung vom 3. Februar 2004 ein. Die Verfügung ist in
Rechtskraft erwachsen.
B.
In der Folge beantragte X.________ bei der Stadtpolizei, es seien sämtliche
Daten im Zusammenhang mit der erwähnten Verhaftung zu löschen bzw. zu
vernichten. Mit Verfügung vom 13. April 2005 hielt die Stadtpolizei Folgendes
fest: Die erkennungsdienstlichen Daten betreffend den Antragsteller seien
gelöscht. Andere, in der Datenbank POLIS gespeicherte Daten seien mit einem
Hinweis auf die Einstellungsverfügung vom 3. Februar 2004 ergänzt worden. Im
Übrigen werde das Löschungsbegehren abgewiesen.
C.
Der Stadtrat von Zürich schützte auf Einsprache hin am 26. Oktober 2005 die
Verfügung vom 13. April 2005.
Der Statthalter des Bezirkes Zürich hiess hingegen den Rekurs von X.________
gegen den Einspracheentscheid am 13. Juni 2007 gut, soweit er darauf eintrat.
Dabei wies die Rekursinstanz die Stadtpolizei an, die Daten im POLIS-System,
die im Zusammenhang mit der Verhaftung bzw. der Einstellungsverfügung stehen,
zu vernichten.
Gegen den Rekursentscheid gelangte die Stadt Zürich mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde am 15.
November 2007 gut und hob den Rekursentscheid vom 13. Juni 2007 auf. Es erwog
zusammengefasst, die weitere Aufbewahrung der fraglichen POLIS-Daten über
X.________ erweise sich als rechtmässig.
D.
Mit Eingabe vom 1. Februar 2008 legt X.________ beim Bundesgericht Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Er verlangt die Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Entscheids und die Vernichtung der umstrittenen
POLIS-Daten. Weiter stellt er verschiedene Verfahrensanträge und ersucht um
unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung im bundesgerichtlichen
Verfahren.
Die Vorsteherin des städtischen Polizeidepartements beantragt namens der Stadt
Zürich die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht spricht sich dafür
aus, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das
Statthalteramt hat sich nicht vernehmen lassen. In der Replik hält der
Beschwerdeführer an seinen Begehren fest. Diese Eingabe ist den übrigen
Verfahrensbeteiligten am 7. Mai 2008 zur Kenntnisnahme zugestellt worden. Diese
haben in der Folge nicht mehr dazu Stellung genommen.
Erwägungen:
1.
Auf das Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG). Die
Beschwerde richtet sich gegen einen letztinstanzlichen, kantonalen
Endentscheid, der ein Löschungsbegehren mit Bezug auf eine Polizeidatenbank
betrifft. Dabei handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im
Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ausschlussgründe nach Art. 83 und Art. 85 BGG
liegen nicht vor. Der Beschwerdeführer ist durch die Ablehnung der beantragten
Löschung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse;
seine Legitimation ist zu bejahen (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben keinen Anlass zu weiteren
Bemerkungen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Der Betrieb und die Benützung des POLIS-Informationssystems sind im
Einzelnen in der kantonalen POLIS-Verordnung vom 13. Juli 2005 (LS 551.103)
geregelt. Mit diesem System werden unterschiedlichste Daten erfasst,
gespeichert und teils an Behörden weitergeleitet. Zu ihnen zählen über
polizeiinterne Vorgänge hinaus Daten über Privatpersonen. Das System beruht auf
der Einmalerfassung von personen- und geschäftsbezogenen Daten und soll im
Rahmen der Zugriffsberechtigung deren Auswertung bis zu ihrer Löschung
ermöglichen. Das Informationssystem enthält verschiedene Bestandteile wie
Journal, Rapporte, Personendatenbank, Geschäftsdatenbank, Archiv-Datenbank
(vgl. § 5 der Verordnung).
2.2 § 18 der POLIS-Verordnung sieht Fristen für die von Amtes wegen
vorzunehmende Löschung von Daten im System vor. Nach Abs. 1 und 2 dieser
Bestimmung sind dabei die Fristen für die Löschung von Geschäftsdaten zentral.
Dokumente und Verknüpfungen mit Personendaten werden mit den Geschäftsdaten
gelöscht. Die Geschäftsdaten ihrerseits werden gelöscht, wenn die Löschfrist
abgelaufen oder die strafrechtliche Verfolgungsverjährung eingetreten ist.
Gemäss Abs. 3 werden Personendaten gelöscht, wenn keine Verknüpfung zu
Rapporten mehr besteht. § 18 Abs. 4 und 5 der Verordnung enthalten zeitlich
gestufte Löschfristen für verschiedene Kategorien von Übertretungen und
Ereignissen. Abs. 6 der Bestimmung schreibt vor, dass Dokumente über geklärte
Straftaten mit der Lauffrist des Geschäfts und Dokumente über ungeklärt
gebliebene Straftaten gemäss Verjährungsfrist des Straftatbestands zu löschen
sind.
2.3 In § 13 der POLIS-Verordnung ist ein Berichtigungsrecht von betroffenen
Personen verankert. Danach kann eine ursprünglich als tatverdächtig bzw.
angeschuldigt erfasste Person insbesondere in Fällen von Freispruch oder
Einstellung des Strafverfahrens eine entsprechende ergänzende Eintragung in
POLIS erwirken (Abs. 3). Ein Recht auf Löschung von Personendaten ist in der
POLIS-Verordnung nicht vorgesehen. Wie im angefochtenen Entscheid erwogen wird,
ist ein solcher Anspruch nach der Verordnung auch nicht ausgeschlossen, weil
diese die Rechte betroffener Personen nicht abschliessend umschreibt. Das
Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang die Regelung von § 19 Abs. 2 lit.
a des kantonalen Datenschutzgesetzes vom 6. Juni 1993 (DSG/ZH; LS 236.1) für
massgebend bezeichnet. Der angefochtene Entscheid lässt sich dahingehend
verstehen, dass der individuelle Löschungsanspruch im Sinne von § 19 Abs. 2
lit. a DSG/ZH bereits vor Ablauf der Fristen von § 18 der POLIS-Verordnung
geltend gemacht werden kann und auf seine Begründetheit hin zu überprüfen ist.
Am 1. Oktober 2008 tritt unter anderem § 21 des kantonalen Gesetzes vom 12.
Februar 2007 über die Information und den Datenschutz (IDG/ZH; LS 170.4) in
Kraft (vgl. Offizielle Gesetzessammlung des Kantons Zürich [OS] Band 63 S.
317). In der letztgenannten Bestimmung findet sich eine § 19 Abs. 2 lit. a DSG/
ZH entsprechende Vorschrift (vgl. die Weisung des Regierungsrates vom 9.
November 2005, Amtsblatt des Kantons Zürich [ABl] 2005 S. 1283 ff., 1314). Die
in diesem Rahmen erfolgende Aufhebung von § 19 DSG/ZH ändert somit inhaltlich
nichts an den kantonalen Rechtsgrundlagen.
2.4 Der Beschwerdeführer verlangte im kantonalen Rechtsmittelverfahren die
vollständige Löschung der vorfallbezogen über ihn gespeicherten POLIS-Daten.
Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen haben zum Begehren gegensätzliche
Haltungen eingenommen.
Der Statthalter hiess den gestellten Antrag gut. Er befand, wenn schon die
erkennungsdienstlichen Daten zu löschen seien, so müsse dasselbe auch für die
POLIS-Daten gelten.
Demgegenüber stand das Verwaltungsgericht dem Anliegen des Beschwerdeführers
ablehnend gegenüber. Es ging davon aus, dass die Daten im POLIS-System bei
Straftaten erst mit Eintritt der Verfolgungsverjährung zu löschen seien. Zwar
legte es sich nicht verbindlich darauf fest, wie lange diese Frist im konkreten
Fall dauert. Es schloss aber nicht aus, dass bei dem Vorfall der Vorwurf auf
schwere Körperverletzungen lauten könne, so dass die Frist 15 Jahre betragen
würde (Art. 122 i.V.m. Art. 97 Abs. 1 lit. b und Art. 98 lit. a StGB). Bis
dahin überwiege das Interesse an einer lückenlosen Dokumentation polizeilicher
Ereignisse im POLIS-System das entgegenstehende Interesse des
Beschwerdeführers. Da dieses System nicht einem Strafregister gleichgesetzt
werden könne, komme es nicht darauf an, aus welchen Gründen die
Strafuntersuchung eingestellt worden sei. Der Hinweis auf die
Verfahrenseinstellung sei im System korrekt erfolgt. Es seien keine
Anhaltspunkte ersichtlich, dass dieser Hinweis falsch interpretiert werden
könne.
3.
Der Beschwerdeführer ruft zur Durchsetzung seines Löschungsbegehrens die
persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV), das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) und die Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1
BV) an.
3.1 Die Datenbearbeitung bzw. -aufbewahrung im POLIS-System stellt einen
Eingriff in die Privatsphäre der Betroffenen dar; tangiert ist mithin ihr
Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten im Sinne von Art.
13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK (vgl. BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80; Urteil
1P.71/2006 vom 23. April 2007, E. 4). Dem verfassungsmässigen Anspruch der
persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) kommt hier keine darüber
hinausgehende Bedeutung zu. Im Urteil 1P.71/2006 vom 23. April 2007 hielt das
Bundesgericht im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle fest, dass die
POLIS-Verordnung auf einer hinreichenden formell-gesetzlichen Grundlage beruht
(a.a.O., E. 5.3). Nach demselben Urteil lässt sich diese Ordnung
verfassungskonform handhaben, was die Aufbewahrung von Dateneinträgen nach
Abschluss von Strafverfahren angeht (a.a.O., E. 6.2).
3.2 Im konkreten Einzelfall ist strittig, ob die weitere Abrufbarkeit von
POLIS-Daten über einen Angeschuldigten nach Abschluss des gegen ihn gerichteten
Strafverfahrens verhältnismässig ist. Das Bundesgericht hat die
Datenaufbewahrung in vergleichbaren Konstellationen bisweilen ausserdem im
Licht der Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 BV bzw. Art. 6 Ziff. 2 EMRK)
überprüft. So kann nach dieser Rechtsprechung die Aufbewahrung
erkennungsdienstlichen Materials bzw. von DNA-Profilen gegen die
Unschuldsvermutung verstossen, wenn die Behörden damit ausdrücken, die
betroffene Person sei doch schuldig, obwohl sie freigesprochen oder das
Strafverfahren eingestellt worden ist (vgl. BGE 124 I 80 E. 2e S. 84; 128 II
259 E. 3.6 S. 275 f., je mit Hinweis). Im Urteil 1P.46/2001 vom 2. März 2001,
E. 2, wurde dieser Grundsatz auf weitere Datenkategorien wie Polizeirapporte
übertragen. Dennoch erfolgte die konkrete verfassungsrechtliche Überprüfung
vorrangig unter dem Aspekt der bei E. 3.1 hiervor genannten
datenschutzbezogenen Grundrechte. Das Urteil 1P.362/2006 vom 23. November 2006
(in: ZBl 108/2007 S. 407) betraf wiederum erkennungsdienstliches Material. Dort
wurde die Unschuldsvermutung, mangels entsprechender Rüge, nicht angesprochen;
beurteilt wurde einzig die Vereinbarkeit mit Art. 13 Abs. 2 BV. Allerdings hat
das Bundesgericht in jenem Fall die Vernichtung nach der Einstellung des
Strafverfahrens unter dem Titel der Verhältnismässigkeit verlangt (a.a.O., E.
3). In Fällen der vorliegenden Art bildet die Unschuldsvermutung einen Aspekt,
der bei der Interessenabwägung im Rahmen des verfassungsmässigen Schutzes vor
Missbrauch von Personendaten einzubeziehen ist. In diesem Sinne lässt sich dem
Verwaltungsgericht im Ergebnis beipflichten, wenn es der Unschuldsvermutung
hier keine weitergehende Tragweite beigemessen hat.
4.
4.1 Sind die Voraussetzungen für die Vernichtung des erkennungsdienstlichen
Materials erfüllt, so folgt daraus aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht ohne
Weiteres, dass auch andere polizeilich gespeicherte Personendaten über den
entlasteten Angeschuldigten zu löschen sind. Insoweit leuchten die Erwägungen
des Verwaltungsgerichts ein. Die gegenteilige Auffassung des Statthalters, die
der Beschwerdeführer vor Bundesgericht verficht, geht fehl.
4.2 Bei polizeilichen Datensammlungen in der Art des POLIS-Systems besitzen die
Kantone einen gewissen Spielraum mit Blick auf die Festlegung der Zeiträume für
die Datenaufbewahrung nach Abschluss der verschiedenen, erfassten Geschäfte. §
18 der POLIS-Verordnung enthält ein eingehendes Regelwerk zu den Löschfristen.
Die waadtländische Gesetzgebung, deren Anwendung beim vorgenannten Urteil 1P.46
/2001 vom 2. März 2001 im Streit lag, kannte derartige Fristen nicht. Dieser
Unterschied darf jedoch nicht überbewertet werden. Wesentlich ist, ob die
fraglichen Personendaten für die polizeiliche Arbeit bei der Verfolgung bzw.
der Aufklärung oder der Verhütung von Delikten in nachvollziehbarer Weise noch
nötig sind. Von dieser im Urteil 1P.46/2001 vom 2. März 2001, E. 2b/c,
berücksichtigten Richtschnur ist in Fällen wie dem vorliegenden auch im
Hinblick auf POLIS-Daten auszugehen. Bereits in einem Urteil vom 12. Januar
1990 betreffend den Kanton Genf hat das Bundesgericht festgehalten, dass die
weitere Aufbewahrung von Personendaten im Zusammenhang mit einem Polizeirapport
nicht mehr gerechtfertigt ist, wenn diese Daten nicht mehr konkret benötigt
werden (Urteil 1P.436/1989, E. 2b, in: Pra 79/1990 Nr. 243 S. 874). Dabei wurde
ein Zeitraum ab Erledigung des Geschäfts bestimmt, innert dem die weitere
Datenaufbewahrung noch verhältnismässig sei (a.a.O., E. 2d).
4.3 Die Fristen von § 18 der POLIS-Verordnung bilden trotz ihrer
Differenziertheit eine schematische Umsetzung der vorstehend dargelegten
verfassungsrechtlichen Vorgaben. In der Regel dürfte das öffentliche Interesse
an der Datenaufbewahrung bis zum Ablauf der jeweiligen Frist gemäss § 18 der
POLIS-Verordnung das private Anliegen an einer vorzeitigen Datenlöschung
überwiegen. Im Quervergleich gilt es zu bedenken, dass auch die Geschädigten
bis zum Ende dieser Fristen im POLIS-System verzeichnet bleiben. Dies schliesst
es nicht aus, dass in besonderen Konstellationen eine vorzeitige Löschung bei
zu Unrecht Angeschuldigten erforderlich ist. Eine solche Situation ist
namentlich dann gegeben, wenn der Betroffene nicht nur erwiesenermassen
unschuldig ist, sondern auch versehentlich in eine Strafuntersuchung geraten
ist, beispielsweise aufgrund einer Verwechslung. Diesfalls sind von ihm keine
sachdienlichen Angaben für die weitere polizeiliche Ermittlungsarbeit zu
erwarten. Auch wenn der Lebenssachverhalt - ausserhalb des Strafverfahrens
gegen den Betroffenen - noch ungeklärt ist, hat es dieser nicht hinzunehmen,
allenfalls bis zum Ablauf der strafrechtlichen Verjährungsfrist im POLIS-System
mit dem Vorfall in Verbindung gebracht zu werden. Eine vorzeitige Löschung im
POLIS-System in derartigen Einzelfällen lässt sich umso mehr rechtfertigen, als
die physischen Akten, welche die Polizei über ihre Tätigkeit der
Staatsanwaltschaft zuhanden des inzwischen abgeschlossenen Strafverfahrens
übermittelt hat und welche dort archiviert sind, von der Vernichtung nicht
berührt werden. Im Übrigen ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid, dass
die Vorgabe erhöhter Zugriffsvoraussetzungen bei der Archiv-Datenbank lediglich
Gegenstand politischer Vorstösse ist; ein Belassen vorzeitig
vernichtungsbedürftiger POLIS-Daten, beschränkt auf dieses Archiv, bildet
folglich im heutigen Zeitpunkt keine taugliche Alternative zu einer Löschung.
5.
5.1 Ob beim Beschwerdeführer besondere Umstände vorliegen, die nach einer
vorzeitigen Löschung rufen, ist zwischen diesem und den stadtzürcherischen
Behörden umstritten. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage zu Unrecht für
unerheblich betrachtet. Entgegen seiner Ansicht kommt es dabei unter anderem
darauf an, aus welchen Gründen die Strafuntersuchung vorliegend eingestellt
wurde. Es verletzt das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers (Art. 29 Abs. 2
BV), dass das Verwaltungsgericht das umstrittene Löschungsbegehren nicht
ausreichend geprüft hat (vgl. zum Gehörsanspruch allgemein BGE 133 I 270 E. 3.1
S. 277 mit Hinweisen). Diese letztere, vom Beschwerdeführer sinngemäss erhobene
Rüge ist begründet.
5.2 Im Übrigen genügt der angefochtene Entscheid auch, was eine
verfassungskonforme Handhabung der Berichtigungspflicht gemäss § 13 Abs. 3 der
POLIS-Verordnung betrifft, nicht den aus dem Gehörsanspruch folgenden
Erfordernissen. Gemäss dem Verwaltungsgericht ist der Nachtrag über die
Einstellung des Strafverfahrens korrekt erfolgt. Es ist unbestritten, dass ein
entsprechender Hinweis in das System aufgenommen wurde. Damit durfte sich das
Verwaltungsgericht indessen nicht begnügen. Insbesondere die Personendatenbank
des POLIS-Systems muss technisch so eingerichtet sein, dass in sofort
erkennbarer Weise der frühere Status als Angeschuldigter relativiert wird, wenn
der strafrechtliche Verfahrensabschluss nachgetragen und eine vorzeitige
Löschung zu Recht abgelehnt wird. Andernfalls kann trotz allem der Eindruck
entstehen, die weiterhin erfasste Person werde immer noch als tatverdächtig
betrachtet. Wie es sich damit im konkreten Einzelfall verhält, lässt sich
aufgrund der bei den Akten liegenden Auszügen aus dem POLIS-System über den
Beschwerdeführer nicht genügend nachvollziehen.
5.3 Die Verfahrensmängel des angefochtenen Entscheids betreffen
Sachverhaltsfragen, die für den Ausgang der Sache entscheidend sind; bereits
deswegen kommt eine Heilung im bundesgerichtlichen Verfahren nicht in Betracht.
Dies führt zur Aufhebung des angefoch-tenen Entscheids. Damit werden die
Verfahrensanträge, wonach das Bundesgericht bei Bedarf die vollständigen
Strafakten und zusätzliche Auszüge aus dem POLIS-System beiziehen solle,
gegenstandslos.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid
ist aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der vorstehenden
Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4
BGG). Die Stadt Zürich hat dem Anwalt des Beschwerdeführers für das
bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Entschädigung zu bezahlen (Art.
68 Abs. 1 und 2 BGG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung ist somit gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 15. November 2007 wird aufgehoben
und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Stadt Zürich hat dem Vertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Jürg
Luginbühl, für das bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung von Fr.
3'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Zürich, dem Statthalteramt
des Bezirkes Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. September 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet