I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.516/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_516/2008
Urteil vom vom 13. Mai 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Felix Grether,
gegen
Y.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,
Baubehörde Meilen, Bahnhofstrasse 35, 8706 Meilen,
Baurekurskommission II des Kantons Zürich,
Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung und Befehl,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 1. Oktober 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 24. April 2007 verweigerte die Baubehörde Meilen Y.________
die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die Verglasung des überdeckten
Sitzplatzes beim Gebäude Assek.-Nr. 2469 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 9069 an
der Rainstrasse 67 in Meilen (Dispositiv-Ziff. I). Gleichzeitig setzte sie dem
Gesuchsteller eine Frist von 60 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes (Rückbau Verglasung) oder zur
Einreichung einer Näherbaurechtsvereinbarung als Projektpräzisierung
(Dispositiv-Ziff. II) unter Androhung der Ersatzvornahme zulasten des
Pflichtigen sowie Bestrafung nach § 340 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.
September 1975 (PBG) und/oder Art. 292 StGB (Dispositiv-Ziff. III).
B.
Y.________ focht diesen Beschluss bei der kantonalen Baurekurskommission II an,
welche den Rekurs mit Entscheid vom 6. Mai 2008 guthiess, soweit die
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes statuiert wurde. Sie hob
Dispositiv-Ziff. II und III des Beschlusses der Baubehörde Meilen vom 24. April
2007 auf (Rekursentscheid Dispositiv-Ziff. I Abs. 1 und 2). Im Übrigen wies die
Baurekurskommission den Rekurs ab (Rekursentscheid Dispositiv-Ziff. I Abs. 3).
X.________, Eigentümer der westlich an das Baugrundstück angrenzenden
Liegenschaft Kat.-Nr. 9068, zog diesen Rekursentscheid an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich weiter und beantragte, es seien
Dispositiv-Ziff. I Abs. 1 und 2 des Rekursentscheides aufzuheben und
Dispositiv-Ziff. II und III des Beschlusses der Baubehörde Meilen vom 24. April
2007 zu bestätigen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid
vom 1. Oktober 2008 ab (Ziff. 1 des Verwaltungsgerichtsentscheides), auferlegte
die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer und verpflichtete diesen, dem
Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu bezahlen (Ziff. 3 und 4 des
Verwaltungsgerichtsentscheides).
C.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts führt X.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er stellt den
Antrag, es sei Ziff. 1 des Dispositivs dieses Entscheids aufzuheben. Ebenfalls
aufzuheben sei Ziff. I Abs. 1 und 2 des Entscheids der Baurekurskommission vom
6. Mai 2008. Dementsprechend sei der Beschluss der Baubehörde Meilen vom 24.
April 2007 mit Bezug auf die Ziff. II und III des Dispositivs zu bestätigen,
d.h. es sei anzuordnen, dass der Beschwerdegegner seinen überdeckten Sitzplatz
durch Abbruch der unrechtmässig erstellten Einwandung/Verglasung in den
rechtmässigen Zustand zu überführen habe. Diese Anordnung sei gegebenenfalls
mittels Ersatzvornahme auf Kosten des Beschwerdegegners sowie unter
Strafandrohung durchzusetzen. Schliesslich verlangt der Beschwerdeführer die
Aufhebung der Ziff. 3 und 4 des Verwaltungsgerichtsentscheides. Die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens seien dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und
dieser sei zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor
Verwaltungsgericht eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen. Die Kosten
des bundesgerichtlichen Verfahrens seien ebenfalls dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen und dieser sei zu verpflichten, ihn auch für dieses Verfahren
angemessen zu entschädigen.
D.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Gemeinde
Meilen verzichtet auf eine Vernehmlassung. Y.________ stellt den Antrag, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Zudem verlangt er
die Durchführung eines Augenscheins.
Erwägungen:
1.
1.1 Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses
Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur
Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund (BGE
133 II 249 E. 1.2 S. 251). Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts
unterliegt somit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
gemäss Art. 82 ff. BGG.
1.2 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt
(Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer (Art. 89
Abs. 1 lit. a BGG), dass der Beschwerdeführer über eine spezifische
Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) und einen
praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
zieht (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG; BGE 133 II 353 E. 3 S. 356 f., 400 E. 2.2 S.
404 f.). Diese Voraussetzungen sind beim Beschwerdeführer gegeben. Da auch die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist unter Vorbehalt der
Ausführungen in E. 1.3 hiernach grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Unzulässig ist der Antrag des Beschwerdeführers, auch Teile des Entscheids
der Baurekurskommission vom 6. Mai 2008 aufzuheben. Dieser ist durch das Urteil
des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als
inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; 129 II 438 E. 1 S. 441
mit Hinweisen).
1.4 Der rechtserhebliche Sachverhalt geht aus den Akten hinreichend hervor. Auf
die Durchführung eines Augenscheins kann daher verzichtet werden.
2. Die nachträgliche Baubewilligung für die bereits realisierte Verglasung des
Gartensitzplatzes ist nach zutreffender Darstellung des Verwaltungsgerichts
durch die zuständigen kantonalen Behörden rechtskräftig verweigert worden.
Hauptgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist daher einzig die
Wiederherstellungsmassnahme. Gemäss § 341 des Planungs- und Baugesetzes des
Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) hat die zuständige Behörde
ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand
herbeizuführen. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts steht der zuständigen
Behörde kein Ermessen zu, ob sie tätig werden will oder ob sie die Sache auf
sich beruhen lassen soll. Allerdings habe die Behörde beim Vollzug den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Ein Abbruchbefehl sei
unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen Zustand gering sei
und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch
den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermöchten. Geringfügig sei eine
Abweichung, wenn nur wenig von der materiellen Vorschrift abgewichen werde und
die Abweichung dem Bauherrn keinen oder nur einen geringfügigen Nutzen bringe.
Bei bedeutenderen Abweichungen könnten nur Gründe des Vertrauensschutzes zu
einem Verzicht auf die Wiederherstellung führen. Im angefochtenen Entscheid
hält das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die Art. 18 f. der Bau- und
Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 25. März 1997 (BZO) fest, der Grenzabstand
des verglasten Sitzplatzes zur westlichen Grundstücksgrenze betrage 4 m,
weshalb der vorgeschriebene Grenzabstand von 6 m um 2 m "deutlich"
unterschritten werde. Der Beschwerdeführer geht demgegenüber von einer
Unterschreitung des Grenzabstandes von 2.5 m aus, hält dies jedoch insofern für
belanglos, als auch das Verwaltungsgericht richtigerweise schreibe, der
Grenzabstand werde "damit deutlich unterschritten".
3.
3.1 Gründe des Vertrauensschutzes sprechen nach Ansicht des Verwaltungsgerichts
im vorliegenden Fall nicht gegen die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zusstands. Indessen sei zu beachten, dass mit dem Inkrafttreten der Revision
des PBG im Jahre 1991 und der damit geschaffenen Möglichkeit, formlose
Näherbaurechte zu stipulieren (vgl. § 270 Abs. 3 PBG), die kantonalen und
kommunalen Grenzabstände mit Ausnahme der wohnhygienischen und
feuerpolizeilichen Belange weitgehend der Disposition der privaten
Grundeigentümer überlassen worden seien. Dies habe zur Folge, dass die
ordentlichen öffentlich-rechtlichen Grenzabstände von der Baubehörde nicht mehr
durchgesetzt werden könnten. Das öffentliche Interesse an den fraglichen
Abstandsvorschriften habe damit eine starke Relativierung erfahren, derweil die
nachbarschützende Funktion der Grenz- und Gebäudeabstände in den Vordergrund
gerückt sei.
Weiter führt das Verwaltungsgericht aus, die umstrittene Verglasung bestehe
seit spätestens 1983. Gemäss der Baubewilligung vom 12. März 1974 sei für die
Erstellung des Anbaus (Gartenhalle) die Zustimmung des damaligen Nachbarn und
Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 9068 erforderlich gewesen. Der
Beschwerdeführer habe das Grundstück Kat.-Nr. 9068 am 28. März 2003 erworben.
Die Anzeige bezüglich des rechtswidrigen Anbaus auf der Parzelle Kat.-Nr. 9069
sei im Jahr 2007 erfolgt. Die spätestens im Januar 1983 erstellte Verglasung
der Gartenhalle sei zunächst während 20 Jahren von den früheren Eigentümern der
Parzelle Kat.-Nr. 9068 widerspruchslos geduldet und anschliessend vom
Beschwerdeführer während weiteren vier Jahren akzeptiert worden. Diese
jahrzehntelange Duldung des umstrittenen Anbaus sei bei der Beurteilung der
Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung zu berücksichtigen. Zudem habe der
Beschwerdeführer seine Liegenschaft im Jahr 2003 in Kenntnis der Existenz der
Gartenhalle erworben. Auch wenn die stillschweigende Duldung an sich noch kein
Näherbaurecht begründe, erweise sich die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes nach so langer Zeit als unverhältnismässig. Die Auffassung der
Baurekurskommission, aufgrund der konkreten Umstände sei von einem Abbruch der
Verglasung abzusehen, erscheine daher nicht rechtsverletzend.
3.2 Nach Auffassung des Beschwerdeführers widerspricht diese Argumentation des
Verwaltungsgerichts der ständigen Rechtsprechung zum Grundsatz der
Verhältnismässigkeit. Sie sei daher bundesrechtswidrig. Nach dieser Praxis sei
ein Abbruchbefehl nur unter den kumulativen Voraussetzungen unverhältnismässig,
dass erstens eine geringfügige Abweichung vom gesetzmässigen Zustand vorliege
und zweitens die allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch
den Abbruch entstehe, nicht aufzuwiegen vermöge. Das Verwaltungsgericht habe
die erste Voraussetzung klar und zutreffend verneint, weil die Unterschreitung
des Grenzabstands um 2 m bzw. 2.5 m offensichtlich nicht als geringfügig
bezeichnet werden könne. Damit sei der Abbruchbefehl verhältnismässig und die
zweite genannte Voraussetzung, nach welcher ein Abbruchbefehl
unverhältnismässig sei, sei deshalb gar nicht mehr zu prüfen. Die Ausführungen
des Verwaltungsgerichts zum fehlenden bzw. relativierten öffentlichen Interesse
seien zwar möglicherweise zutreffend. Sie seien jedoch für die
Verhältnismässigkeit des Abbruchbefehls irrelevant, weil die Abweichung vom
gesetzmässigen Zustand anerkanntermassen nicht geringfügig sei. Dies habe die
Vorinstanz übersehen, wenn sie ausschliesslich wegen des langjährigen
widerspruchslosen Duldens der baurechtswidrigen Baute durch den
Beschwerdeführer und dessen Rechtsvorgänger die Verhältnismässigkeit des
Abbruchbefehls verneine.
3.3 Im Zusammenhang mit der Anordnung eines Wiederherstellungsbefehls sind die
massgebenden allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien zu
berücksichtigen. Zu ihnen gehören namentlich die in Art. 5 Abs. 2 BV
festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten
Glaubens. So kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die
Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn der
Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe
mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden
öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21 E. 6 S. 35; 111 Ib 213 E. 6
S. 221 mit Hinweisen). Die Verhältnismässigkeit einer
Wiederherstellungsmassnahme, die gestützt auf kantonales Recht getroffen wurde
und nicht auf ihre Vereinbarkeit mit einem speziellen Grundrecht zu beurteilen
ist, prüft das Bundesgericht auf Willkür hin (vgl. BGE 134 I 153 E. 4 S. 156
ff.).
Das Verwaltungsgericht führt zwar in E. 4.2 des angefochtenen Entscheids aus,
der Grenzabstand des umstrittenen verglasten Anbaus unterschreite den
Grenzabstand "deutlich". Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers stuft es
diese Baurechtswidrigkeit im Hinblick auf die im konkreten Fall gegebene
Situation sinngemäss noch als "geringfügig" im Rechtssinn ein. Es verweist
dabei nicht nur auf die lange klaglose Duldung des Anbaus durch den
Beschwerdeführer und dessen Rechtsvorgänger. Vielmehr weist es auch auf die
Relativierung des öffentlichen Interesses an der Wiederherstellung hin, welche
durch die im Jahre 1991 erfolgte Änderung des PBG eingetreten sei, wonach in §
271 Abs. 3 PBG die Möglichkeit geschaffen worden sei, formlose Näherbaurechte
zu stipulieren. Unter Beachtung dieser Gegebenheiten ist das Verwaltungsgericht
schliesslich zum Schluss gelangt, die Auffassung der Baurekurskommission,
aufgrund der konkreten Umstände sei von einem Abbruch der Verglasung abzusehen,
sei nicht rechtsverletzend. Mit Blick auf die vorn wiedergegebene
Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Verhältnismässigkeitsprinzip bei
Wiederherstellungsverfügungen ist dieser Schluss der Vorinstanz nicht zu
beanstanden. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkt als unbegründet.
4.
Ist die Beschwerde in Bezug auf den Hauptpunkt, d.h. hinsichtlich Ziff. 1 des
angefochtenen Entscheids unbegründet, so trifft dies auch auf die ebenfalls
angefochtenen Ziff. 3 und 4 des Dispositivs des Verwaltungsgerichtsentscheids
vom 1. Oktober 2008 zu. Das führt zum Ergebnis, dass die Beschwerde abzuweisen
ist, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens trägt der
Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Dieser hat dem
privaten Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat dem Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Mai 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag