I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.50/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_50/2008 / aka
Urteil vom 10. Juni 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger und Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
- X.________,
- Erbengemeinschaft A. Y.________, bestehend aus:
B. + C. Y.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter Ettler,
gegen
Gemeinderat von Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich, Stadthausquai
17, Postfach,
8022 Zürich, c/o Tiefbau- und Entsorgungsdepartement, Werdmühleplatz 3,
Postfach, 8023 Zürich,
Baurekurskommission I des Kantons Zürich,
Selnaustrasse 32, Postfach, 8090 Zürich
Gegenstand
Änderung der Baulinien Turbinenstrasse, Zürich,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 5. Dezember 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
1998 legte die Baudirektion des Kantons Zürich Baulinien zur Sicherung des
Umbaus der Pfingstweidstrasse zur Nationalstrasse III. Klasse sowie der
Tramlinie Zürich-West fest. In diesem Zusammenhang wurden auch Baulinien zur
Sicherung eines neuen Trassees der Turbinenstrasse festgelegt, die auf Höhe der
Technoparkstrasse in die Pfingstweidstrasse einmünden und als Stichstrasse mit
Wendehammer ausgestaltet werden sollte. Die Grundstücke von X.________ und A.
Y.________ mit dem von ihnen bewohnten Haus Turbinenstrasse 14 (Kat.-Nr. 2757,
2758 und 2761) kamen praktisch vollständig zwischen die Baulinien der
projektierten Turbinenstrasse zu liegen. Diese erwuchsen in Rechtskraft,
nachdem der Regierungsrat des Kantons Zürich am 17. Februar 1999 die dagegen
gerichteten Rekurse abgewiesen hatte.
B.
Am 15. Dezember 2004 setzte der Gemeinderat der Stadt Zürich die
Sonderbauvorschriften Maag-Areal Plus (im Folgenden: Sonderbauvorschriften;
SBV) fest. Auf dem ehemaligen Industrieareal soll auf einer Fläche von ca.
110'000 m² ein neues Wohn- und Arbeitsquartier entstehen. Die Erschliessung
soll über die Turbinen- und die Pfingstweidstrasse erfolgen. Die
Sonderbauvorschriften sind am 10. September 2005 in Rechtskraft erwachsen. Die
Grundstücke von X.________ und A. Y.________ liegen (mit Ausnahme eines
schmalen Streifens im Osten) ausserhalb der Baubegrenzungslinien des
Teilgebiets 7.
C.
Am 23. November 2005 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich die Abänderung,
Löschung bzw. Neufestsetzung der Baulinien der Turbinenstrasse. Die bisherigen
Baulinien wurden auf einer Länge von ca. 60 m um wenige Meter verschoben, um
mit den Baubegrenzungslinien der Sonderbauvorschriften übereinzustimmen. Die
bisherigen Baulinien südlich des Grundstücks Kat.-Nr. 2757 wurden ersatzlos
aufgehoben. Die Grundstücke Nrn. 2757, 2758 und 2761 von X.________ und A.
Y.________ werden damit weniger stark, aber immer noch grösstenteils von den
Baulinien umfasst.
D.
Gegen diesen Beschluss rekurrierten X.________ und A. Y.________ gemeinsam an
die Baurekurskommission I des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs am 28. Juli
2006 ab. Am 5. Dezember 2007 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die
gegen den Rekursentscheid gerichtete Beschwerde ab.
E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben X.________ und die
Erbengemeinschaft A. Y.________ am 1. Februar 2008 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei der Beschluss
des Gemeinderates Zürich vom 23. November 2005 hinsichtlich der Löschung der
bestehenden Baulinien (Disp.-Ziff. 1) zu bestätigen. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragen sie die Gewährung der aufschiebenden Wirkung, soweit die
Beschwerde die Baulinie 2005 betrifft.
Der Gemeinderat Zürich und die Baurekurskommission beantragen
Beschwerdeabweisung. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
In ihrer Replik vom 21. Mai 2008 halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen
fest.
F.
Am 15. Mai 2007 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikaton (UVEK) die Plangenehmigung für das Ausführungsprojekt
Nationalstrasse SN 1.4.1 Zürich-Westast, Umbau Pfingstweidstrasse und
Bernerstrasse/A1. Genehmigt wurde auch die projektierte Einmündung der neuen
Turbinenstrasse in die Pfingstweidstrasse im Knoten Technoparkstrasse; von der
Genehmigung ausgeschlossen wurden dagegen die zu diesem Anschluss führende
Erschliessungsstrasse (neue Turbinenstrasse) und der dazu benötigte Landerwerb.
Der Kanton Zürich wurde verpflichtet, diese Erschliessung zu überarbeiten und
als Projektänderung des Nationalstrassenprojekts zur Genehmigung einzureichen.
Dagegen hat u.a. der Kanton Zürich Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
erhoben. Der Rechtsstreit ist noch hängig.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid unterliegt grundsätzlich
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG).
Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der mit den Baulinien belasteten
Grundstücken zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Dies gilt
unabhängig von der Tatsache, dass schon zuvor Baulinien rechtskräftig
festgesetzt worden waren, deren Verlauf für die Beschwerdeführer noch
ungünstiger war als die vorliegend streitige Fassung. Auch wenn die Stadt
lediglich eine marginale Korrektur der bestehenden Baulinien bezweckte, um
diese mit den Baubegrenzungslinien der Sonderbauvorschriften in Übereinstimmung
zu bringen, wurden doch formell die zuvor bestehenden Baulinien aufgehoben und
neue Baulinien festgesetzt.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf ein Grundeigentümer bei der
Totalrevision einer Nutzungsplanung verlangen, dass die seine Parzellen
betreffenden Anordnungen auf ihre materielle Verfassungsmässigkeit überprüft
werden; dieses Recht besitzt er selbst dann, wenn die bisherige Ordnung
beibehalten wird (BGE 115 Ia 85 E. 3b/aa S. 87).
Das Bundesrecht verleiht dem Grundeigentümer zudem unter gewissen Bedingungen
einen Rechtsanspruch auf Überprüfung und Anpassung planerischer Massnahmen, die
seine Liegenschaft betreffen (BGE 120 Ia 227 E. 2c und 2d S. 232 ff. mit
Hinweisen); insbesondere kann er geltend machen, die tatsächlichen Verhältnisse
oder die gesetzlichen Voraussetzungen hätten sich seit Annahme des Plans in
einer Weise geändert, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung der
auferlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte (BGE 127 I 103 E.
6b S. 105 f. mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall sind die Beschwerdeführer daher berechtigt, die Korrektur
des Baulinienverlaufs anzufechten und geltend zu machen, aufgrund der heute
geltenden tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse hätten die Baulinien auf
ihren Grundstücken nicht verschoben, sondern gänzlich aufgehoben werden müssen,
weil die damit verbundene Nutzungsbeschränkung nicht mehr durch ein
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sei.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine Verletzung des Bundesgesetzes vom 8.
März 1960 über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11).
2.1 Das Verwaltungsgericht liess offen, ob der Verkehrsknoten
Pfingstweidstrasse/Neue Turbinenstrasse als Anschluss i.S.v. Art. 6 NSG in die
bundesrechtliche Kompetenz falle oder nicht. Gemäss Art. 24 NSG sei der Erlass
kantonaler Baulinien - unabhängig von der Qualifikation als Bestandteil oder
Nicht-Bestandteil der Nationalstrasse - zulässig, sei es zu Befriedigung
parallel laufender öffentlicher Bedürfnisse, sei es zur frühzeitigen Sicherung
des Strassenprojekts vor Vorliegen von Nationalstrassenbaulinien, die erst mit
dem Ausführungsprojekt festgelegt würden (Art. 22 NSG).
2.2 Die Beschwerdeführer machen dagegen geltend, der vorgesehene Anschluss sei
sowohl vom Kanton Zürich als auch vom UVEK als Bestandteil der Nationalstrasse
qualifiziert worden. Nach Abschluss der Planungs- und generellen
Projektierungsphase bestehe kein Raum mehr für kantonale Baulinien zur
Sicherung eines Nationalstrassenprojekts. Zwar gelten die
Nationalstrassenbaulinien erst ab Vorliegen eines rechtskräftigen
Ausführungsprojekts (Art. 22 NSG). Ab dem Zeitpunkt der öffentlichen
Planauflage übernehme jedoch der Enteignungsbann die Sicherungsfunktion (Art.
27b Abs. 3 NSG i.V.m. Art. 42 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die
Enteignung [EntG; SR 711]). Seit der öffentlichen Auflage des Projekts
Pfingstweidstrasse SN 1.4.1 am 4. April 2005 sei daher das Bedürfnis für
kantonale Baulinien zur vorsorglichen Freihaltung des Strassenraums entfallen.
2.3 Die Stadt Zürich vertritt dagegen die Auffassung, Funktion der im Streit
liegenden Baulinien sei nicht die Sicherung des Nationalstrassenprojekts,
sondern die Sicherstellung der Erschliessung des Maag-Areals Plus. Die
Baulinien für die Turbinenstrasse seien schon 1998 rechtskräftig festgelegt
worden; die vorliegend streitige Verschiebung der Baulinien diene lediglich der
Abstimmung mit den Baubegrenzungslinien der Sonderbauvorschriften.
2.4 Gemäss Art. 24 Abs. 1 NSG kann das kantonale Recht "strengere Bestimmungen"
für bauliche Massnahmen innerhalb der Nationalstrassen-Baulinien vorsehen.
Daraus lässt sich ableiten, dass die durch Nationalstrassen geschaffenen
Schneisen für die Befriedigung parallel laufender öffentlicher Bedürfnisse der
Kantone (Werkleitungen, Wege und dergleichen) verwendet werden dürfen, und zur
Sicherung dieser Bedürfnisse kantonale Baulinien festgelegt werden können,
innerhalb der Nationalstrassen-Baulinien oder deckungsgleich mit diesen
(Richard A. Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich [Strassenpolizeirecht]
unter Berücksichtigung des Nationalstrassen- und Umweltschutzrechts, Zürich
1997, S. 73 und S. 293).
2.4.1 Mit den Beschwerdeführern ist davon auszugehen, dass die streitigen
kantonalen Baulinien mit dem im Ausführungsprojekt Pfingstweidstrasse SN 1.4.1
vorgesehenen Abschnitt "neue Turbinenstrasse" übereinstimmen: Die Baulinien
reichen nicht weiter als die geplante Ausfahrt. Auf eine weitergehende
Baulinienziehung in das Maag-Areal Plus hinein wurde ausdrücklich verzichtet
und die vorbestehenden Baulinien zur Sicherung eines Wendehammers wurden
ersatzlos aufgehoben. Wie der Stadtrat im Beschluss vom 14. September 2005
ausführte, beschränkt sich das öffentliche Interesse der Turbinenstrasse auf
den Knotenbereich; die interne Erschliessung der einzelnen Grundstücke soll
dann aufgrund der neuen Sonderbauvorschriften erfolgen. Der Knotenbereich und
der unmittelbar anschliessende Abschnitt der neuen Turbinenstrasse werden
jedoch bereits durch den Enteignungsbann gesichert.
2.4.2 Immerhin kommt den kantonalen Baulinien insofern eigenständige Funktion
zu, als mit ihnen ein Leitungsbaurecht verbunden ist: Gemäss § 105 Abs. 1 PBG
sind öffentliche Unternehmungen und gemischtwirtschaftliche oder private
Unternehmungen, die öffentliche Aufgaben erfüllen, berechtigt, im
Baulinienbereich gegen Ersatz des verursachten Schadens unterirdische Leitungen
samt zugehörigen Bauwerken zu erstellen und fortbestehen zu lassen. Im
vorliegenden Fall sollen alle für die Erschliessung des Maag-Areals Plus
erforderlichen Werkleitungen (Wasser, Elektrizität und Kommunikation) in die
neue Turbinenstrasse gelegt werden.
2.4.3 Hinzu kommt ein weiterer Gesichtspunkt: Im Plangenehmigungsverfahren
vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, die neue Turbinenstrasse sei
eine normale Quartierstrasse und kein Teil der Nationalstrasse; sie diene der
Erschliessung des Maag-Areals Plus und müsse deshalb in diesem Zusammenhang
erstellt werden. Wäre das UVEK dieser Auffassung gefolgt und hätte die
Plangenehmigung für die projektierte Ausfahrt aus diesem Grund verweigert, so
wäre der Enteignungsbann mit Rechtskraft des Entscheids entfallen, mit der
Folge, dass die geplante neue Turbinenstrasse nur noch durch die kantonalen
Baulinien gesichert gewesen wäre. Schon im Hinblick auf diese Unsicherheit war
es zweckmässig, die neue Turbinenstrasse auch durch kantonale Baulinien zu
sichern.
Zur Zeit ist das Plangenehmigungsverfahren betreffend die Ausfahrt
Turbinenstrasse noch vor Bundesverwaltungsgericht hängig. in ihrer
Beschwerdeantwort vom 11. September 2007 (S. 5 ff.; ) vertreten die
Beschwerdeführer weiterhin die Auffassung, es bestehe - jedenfalls ausserhalb
des unmittelbaren Knotenbereichs - kein Enteignungstitel aus öffentlichem Recht
des Bundes und kein Bundesbauinteresse für die projektierte Turbinenstrasse.
Sollte das Bundesverwaltungsgericht diese Sichtweise übernehmen, würde die
Ausfahrt Turbinenstrasse (ausserhalb des Knotens Technoparkstrasse) vom
Ausführungsprojekt Nationalstrasse SN 1.4.1 und den Nationalstrassen-Baulinien
nicht mehr erfasst.
2.5 Nach dem Gesagten erfüllen die kantonalen Baulinien eine eigenständige
Funktion. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sie den projektierten
Nationalstrassenbau beeinträchtigen oder verhindern könnten. Es liegt deshalb
keine Verletzung von Nationalstrassenrecht vor.
3.
Die Beschwerdeführer rügt ferner eine Verletzung der Koordinationspflicht, die
verfassungsrechtlich in Art. 5 und 9 BV verankert sei.
3.1 Die Beschwerdeführer sehen die Gefahr widersprüchlicher Entscheide, wenn
das Bundesverwaltungsgericht die durch die Wohnhäuser der Beschwerdeführer
hindurch führende Strasse nicht genehmige und eine neue Trassierung verlange,
das Bundesgericht aber die kantonalen Baulinien im vorliegenden Verfahren
bestätige. In diesem Fall könnten die Liegenschaften der Beschwerdeführer nach
kantonalem Recht enteignet werden, selbst wenn diese im
Plangenehmigungsverfahren obsiegten. Die Beschwerdeführer befürchten zudem,
dass die Abweisung ihrer Beschwerde im vorliegenden Verfahren eine
Präjudizwirkung für das hängige Plangenehmigungsverfahren schaffen würde: Das
Bundesverwaltungsgericht könnte versucht sein, ihre Beschwerde abzuweisen, nur
um drohende Widersprüche zu vermeiden.
3.2 Die Stadt Zürich ist dagegen der Auffassung, die marginale Anpassung der
bestehenden Baulinien an die Sonderbauvorschriften sei nicht geeignet, den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts zu präjudizieren. Entscheidend sei
vielmehr, dass die alten und die neuen Baulinien durch die Grundstücke der
Beschwerdeführer verliefen.
Die Stadt Zürich macht geltend, das UVEK sei im Plangenehmigungsverfahren davon
ausgegangen, dass es sich bei der im Nationalstrassen-Ausführungsprojekt
vorgesehenen neuen Turbinenstrasse um eine provisorische Verbindungsstrasse
handle. Diese Annahme treffe jedoch nicht zu, weil die projektierte Ausfahrt
die definitive Strassenverbindung zum Maag-Areal Plus darstelle und vollständig
den Vorgaben und Zielen der Sonderbauvorschriften entspreche. Insofern habe das
UVEK auch nicht das öffentliche Interesse an der Enteignung der
Beschwerdeführer verneint, sondern dieses Erfordernis lediglich bezüglich einer
provisorischen Erschliessungsstrasse als nicht gegeben erachtet.
Dem halten die Beschwerdeführer entgegen, dass das UVEK an seiner
Rechtsauffassung festgehalten habe, auch nachdem der Kanton Zürich in seiner
Beschwerdeschrift dargelegt hat, dass es sich um die definitive Strassenführung
handle.
3.3 Entgegen der Auffassung der Stadt Zürich schliesst die Tatsache, dass
bereits 1998 Baulinien für die Turbinenstrasse rechtskräftig festgelegt wurden,
welche für die Beschwerdeführer noch ungünstiger waren als die im vorliegenden
Verfahren streitigen Baulinien, eine Prüfung nicht aus; hierfür kann auf das
oben (E. 1) Gesagte verwiesen werden.
Allerdings ist auch die Befürchtung der Beschwerdeführer unbegründet, sie
könnten allein aufgrund der vorliegend streitigen Baulinien enteignet werden:
Zwar steht nach § 110 PBG dem Werkträger mit Rechtskraft der Baulinien im
Rahmen ihrer Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu. Dieses kann aber erst
ausgeübt werden, wenn das Ausführungsprojekt genehmigt worden ist, weil erst zu
diesem Zeitpunkt feststeht, ob die Enteignung zur Erreichung des Zweckes - im
vorliegenden Fall zur Realisierung der neuen Turbinenstrasse - erforderlich ist
(BGE 118 Ia 372 E. 4a S. 375; Koch, a.a.O., S. 84).
Sollte das Bundesverwaltungsgericht den Plangenehmigungsentscheid des UVEK
schützen (und dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen), wäre der Kanton
verpflichtet, einen neuen Anschluss der Turbinenstrasse an die
Pfingstweidstrasse, unter Schonung der Wohnbauten der Beschwerdeführer,
auszuarbeiten und als Projektänderung des Nationalstrassenprojekts zur
Genehmigung einzureichen. In diesem Fall bestünde kein öffentliches Interesse
an der Enteignung der Beschwerdeführer, unabhängig davon, ob die kantonalen
Baulinien formell weiterbestehen oder aufgehoben werden.
Sollte dagegen das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde des Kantons Zürich
gutheissen und die Plangenehmigung für die projektierte neue Turbinenstrasse
rechtskräftig erteilt werden, stünde fest, dass die Grundstücke der
Beschwerdeführer für den Nationalstrassenbau enteignet werden dürfen,
unabhängig vom Bestehen der kantonalen Baulinien.
Die kantonalen Baulinien haben daher - wie bereits oben (E. 2.4.3) dargelegt
wurde - vor allem dann eine selbständige Bedeutung, wenn das
Bundesverwaltungsgericht zur Auffassung gelangen sollte, die projektierte
Turbinenstrasse sei nicht Teil des Nationalstrassenprojekts und müsse deshalb
in kantonaler Zuständigkeit festgelegt werden. Auch in diesem Fall müsste
jedoch zunächst ein kantonales Strassenfestlegungsverfahren durchgeführt
werden, bevor die Beschwerdeführer enteignet und ihre Häuser abgebrochen werden
könnten.
3.4 Im vorliegenden Verfahren geht es um eine sichernde Massnahme (Festlegung
von Baulinien) auf Grundstücken, die schon heute, aufgrund der
Sonderbauvorschriften, nicht mehr überbaut werden dürfen (vgl. dazu unten, E.
4.5.2). Dagegen muss das Bundesverwaltungsgericht überprüfen, ob das
öffentliche Interesse an der Errichtung der neuen Turbinenstrasse die
Enteignung der Beschwerdeführer und den Abbruch der bestehenden Wohnbauten
rechtfertigt. Dies würde - anders als die hier streitigen Baulinien - einen
erheblichen Eingriff in das Eigentum und in die persönliche Situation der
Beschwerdeführer bedeuten.
Aufgrund der unterschiedlichen Tragweite der zu beurteilenden Eingriffe und der
verschiedenen Interessenlage ist daher die präjudizielle Bedeutung des
vorliegenden Verfahrens für das Plangenehmigungsverfahren als gering zu
veranschlagen.
4.
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Eigentumsgarantie und des
Rechtsmissbrauchsverbots.
4.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der Anschluss einer
Quartiererschliessungs- an eine Nationalstrasse verkehrstechnisch
sicherzustellen und nicht den privaten Grundeigentümern des Maag-Areals Plus zu
überlassen sei. Es nahm an, ein Vollknoten erleichtere die
Stauraumbewirtschaftung sowie die Realisierung von Fussgängerübergängen und
diene damit einer flüssigen und sicheren Abwicklung der verschiedenen
Verkehrsströme. Ausserdem hätten die zu erstellenden Verkehrswege den
kommunalen Verkehrsplan mit Fuss- und Radwegen zu beachten. Der private
Entscheidungsspielraum der Grundeigentümer sei demnach nicht unbegrenzt.
Zwar würden die Grundstücke der Beschwerdeführer tatsächlich zu einem grossen
Teil von den strittigen Baulinien erfasst. Die Grundstücke seien jedoch schon
vorher durch rechtskräftige Baulinien erfasst worden, die sogar noch stärker in
die Eigentumsrechte der Beschwerdeführer eingegriffen hätten. Die neu
festgelegten Baulinien orientierten sich an den bereits rechtskräftig
festgelegten und sicherten den Raum für das gleiche Strassenprojekt. Unter
diesen Umständen bestehe die Pflicht zur Prüfung von Alternativen nicht mehr in
gleichem Ausmass wie bei der erstmaligen Festlegung der Baulinien; dies würde
die Rechtssicherheit verletzen. Das Verwaltungsgericht erachtete daher die
Ausführungen der Baurekurskommission zu den von den Beschwerdeführern
vorgeschlagenen Varianten als ausreichend.
Die Baurekurskommission hatte festgehalten, die von den Beschwerdeführern
vorgeschlagenen Varianten seien nur auf den ersten Blick möglich. Die
Linienführung würde sehr enge Kurven unter Unterschreitung der Abstände, welche
Gebäude gegenüber Strassen einzuhalten haben, bedingen. Auch die
Zugangsnormalien für grössere Zufahrtsstrassen bzw. Erschliessungsstrassen mit
Kurvenradien von mindestens 10 bzw. 15 m und minimalen Fahrbreiten von 4.5 m
sowie ein- oder beidseitigen Trottoirs und Radwegen können bei den von den
Beschwerdeführern vorgeschlagenen Lösungen realistischerweise nicht eingehalten
werden. Die im angefochtenen Beschluss festgelegte direkte Linienführung
erweise sich damit als die einzig sinnvolle Variante.
4.2 Die Beschwerdeführer sind dagegen der Auffassung, die Erschliessung des
Maag-Areals Plus, eines privaten Gestaltungsplanquartiers, sei in erster Linie
Sache der privaten Grundeigentümer. Am 4. Dezember 2007 hätten sich die von der
Strassenführung betroffenen Grundeigentümer auf eine alternative, westlich an
den Gebäuden der Beschwerdeführer vorbeiführende Streckenführung für die neue
Turbinenstrasse geeinigt; diese Variante sei auch von Vertretern des Kantons
und der Stadt in informellen Verhandlungen im Juli 2007 als machbar bezeichnet
worden. Dann aber bestehe kein öffentliches Interesse mehr an der Festlegung
der streitigen kantonalen Baulinien; der damit verbundene Eingriff in das
Eigentum der Beschwerdeführer sei unverhältnismässig und verletzte die
Eigentumsgarantie.
Dem Verwaltungsgericht werfen die Beschwerdeführer rechtsmissbräuchliches
Verhalten vor, weil es am 5. Dezember 2007 entschieden habe, in Unkenntnis der
nur einen Tag zuvor unterzeichneten Vereinbarung. Der Anwalt der
Beschwerdeführer habe das Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 5. Juli 2007
über die laufenden Verhandlungen informiert. Aufgrund dieses Schreibens hätte
das Verwaltungsgericht davon ausgehen müssen, dass eine allseits akzeptierte
Streckenführungsvariante der neuen Turbinenstrasse in greifbarer Nähe sei und
sich vor seinem Entscheid über die Verhandlungsergebnisse informieren müssen.
4.3 Die Stadt Zürich bestreitet, dass sie oder der Kanton der von den
Beschwerdeführern vorgeschlagenen Variante je zugestimmt haben. Vielmehr seien
alternative Lösungen, ohne Abbruch der Bauten der Beschwerdeführer, anlässlich
der Einspracheverhandlung vom 11. Mai 2006 und bei informellen Verhandlungen im
Juli 2007 geprüft, aber als nicht gleichwertig verworfen worden. Mit der
Umfahrung der Liegenschaften der Beschwerdeführer könnten insbesondere die
gemäss VSS-Norm vorgeschriebenen Lastwagen-Schleppkurven nur mit einer
unverhältnismässigen Strassenbreite eingehalten werden. Die in der Vereinbarung
vom 4. Dezember 2007 vorgesehene Streckenführung lasse sich auch nicht mit dem
in den Sonderbauvorschriften enthaltenen, verbindlichen Bebauungs- und
Verkehrskonzept vereinbaren.
Die Stadt verweist sodann auf die Erwägungen des Regierungsrats im
Rekursentscheid über die Baulinien 1999, die weiterhin gültig blieben. Danach
ist das Baugebiet zwischen Hardbrücke, Pfingstweidstrasse, SBB-Gleis-Areal und
städtischer Freihaltezone der siebengeschossigen Zentrumszone zugeteilt, die
für eine dichte Überbauung zur Entwicklung von Stadt-, Orts- und
Quartierzentren bestimmt sei. Die vorhandenen Altbauten an der Turbinenstrasse
stünden der planerischen Zweckbestimmung für dieses Gebiet entgegen. Dem
Interesse an der Erhaltung von günstigem Wohnraum könne daher im Bereich der
Turbinenstrasse kein erhebliches Gewicht eingeräumt werden. Durch die Verlegung
der Turbinenstrasse werde eine wesentlich verbesserte Verkehrsführung sowohl
für den Nationalstrassenverkehr als auch im Bereich der Einmündung der
Technopark- und der Turbinenstrasse in die Pfingstweidstrasse ermöglicht. Die
privaten Interessen an einer ungeschmälerten Eigentumsausübung hätten
demgegenüber zurückzutreten.
4.4 Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass die Einmündung der
Turbinenstrasse in die Pfingstweidstrasse im Knoten Technoparkstrasse vom UVEK
genehmigt worden sei und von ihnen akzeptiert worden sei. Es gehe heute nur
noch um die Fortsetzung der Turbinenstrasse ab dem Knoten Technoparkstrasse.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass bei der von ihnen vorgeschlagenen
Linienführung die vorgeschriebenen Lastwagen-Schleppkurven nicht eingehalten
werden bzw. eine unverhältnismässige Strassenbreite erforderlich wäre: Die mit
den westlichen Nachbarn vereinbarte Strassenführung weise keine ins Gewicht
fallenden Kurvenradien auf und verlange damit auch keine übermässige
Strassenbreite.
4.5 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nicht die definitive Festlegung
des Trassees der neuen Turbinenstrasse; dies ist vielmehr Gegenstand des
hängigen Plangenehmigungsverfahrens. Vorliegend ist nur (aber immerhin) zu
prüfen, ob die am 23. November 2005 von der Stadt Zürich geänderten Baulinien
die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführer verletzen.
4.5.1 Verkehrsbaulinien i.S.v. § 96 Abs. 2 lit. a des Zürcher Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1985 (PBG) dienen der Sicherung bestehender und
geplanter Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen. Laut § 99 Abs. 1 PBG dürfen
innerhalb der Baulinien nur Bauten und Anlagen erstellt werden, die dem Zweck
der Baulinien nicht widersprechen.
Die vorliegend streitigen Baulinien umfassen einen wesentlichen Teil der
Grundstücke der Beschwerdeführer und verhindern deshalb eine weitere (über die
bestehenden Bauten hinausgehende) bauliche Nutzung dieser Liegenschaften. In
der Regel stellt dies einen schwerwiegenden Eingriff in das Grundeigentum dar,
weshalb hohe Anforderungen an den Nachweis des öffentlichen Interesses zu
stellen sind, und insbesondere auch Varianten für die Strassenführung geprüft
werden müssen (vgl. dazu BGE 118 Ia 372 E. 4c und d S. 376 f.).
Im vorliegenden Fall ist die bauliche Nutzung der Liegenschaften der
Beschwerdeführer jedoch bereits durch die rechtskräftigen Sonderbauvorschriften
stark eingeschränkt: Der von den Baulinien beschlagene Bereich liegt ausserhalb
der Baubegrenzungslinien und der mit ihnen definierten Baubereiche. Die
Baubegrenzungslinien dürfen oberirdisch nicht mit Gebäuden oder Gebäudeteilen
überstellt werden (Art. 13 Abs. 1 SBV); bestehende Gebäude dürfen nur um- und
ausgebaut werden sowie anderen Nutzungen zugeführt werden, soweit dadurch die
Überbauung nach den Sonderbauvorschriften nicht nachteilig beeinflusst wird
(Art. 28 Abs. 1 SBV). Insofern erschient das öffentliche Interesse der
Beschwerdeführer an der Aufhebung der Baulinien gering, da dies nicht zur Folge
hätte, dass sie ihre Liegenschaften wieder frei nutzen könnten.
Nach eigener Aussage der Beschwerdeführer geht es ihnen auch nicht um einen
Ausbau ihrer Liegenschaften, sondern nur darum, den Abbruch der bestehenden
Wohnbauten verhindern. Sie wollen in ihren Wohnungen bleiben, in denen sie
teilweise schon seit über 60 Jahre wohnen. Dieses Anliegen wird jedoch durch
die Festlegung von Baulinien nicht tangiert: Wie bereits dargelegt wurde (oben,
E. 3.3), kann allein gestützt auf die Baulinien weder die Enteignung der
Beschwerdeführer noch der Abbruch ihrer Wohnungen angeordnet werden.
4.5.2 Die geänderten Baulinien entsprechen im Wesentlichen den bereits vorher
geltenden Baulinien, der Ausführungsplanung für die neue Turbinenstrasse sowie
dem Bebauungs- und Verkehrskonzept der Sonderbauvorschriften.
Die von den Beschwerdeführern mit den angrenzenden Nachbarn (Grundstücke
Kat.-Nr. 6707, 6708, 6570 und 5716) vereinbarte Linienführung, bis zur
südlichen Grenze des Grundstücks Nr. 2757, weist zwar keine ins Gewicht
fallenden Kurvenradien auf. Die Fortsetzung dieser Strasse in südlicher
Richtung, zwischen den Baufeldern 3, 4 und 6, würde dagegen eine enge S-förmige
Kurve bedingen, oder aber eine Abänderung des Bebauungs- und Verkehrskonzepts
der Sonderbauvorschriften erfordern. Zudem würde die Strasse praktisch
unmittelbar neben der Baute Turbinenstrasse 14 verlaufen, ohne den nach
kantonalem Recht vorgeschriebenen Mindestabstand einhalten zu können (vgl. §
275 Abs. 1 PBG).
Es lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass Stadt und Kanton dieser Variante
je zugestimmt hätten. Auch andere Grundeigentümer des Maag-Areal Plus haben
sich im Plangenehmigungsverfahren für den definitiven Ausbau der
Turbinenstrasse nach den Vorgaben der Sonderbauvorschriften eingesetzt. Es kann
daher keine Rede davon sein, dass eine "allseits akzeptierte
Streckenführungsvariante" vorliegen würde, welche das Interesse an einer
(subsidiären) kantonalen Sicherung der von Stadt und Kanton favorisierten
Linienführung durch kantonalen Baulinien dahinfallen liesse.
4.5.3 Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass die kantonalen
Instanzen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Festlegung der
streitigen Baulinien annahmen und eine Verletzung der Eigentumsgarantie
verneinten.
4.6 Aus dem Gesagten ergibt sich überdies, dass die Vereinbarung vom 4.
Dezember 2007 für den Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nicht
erheblich war. Das Verwaltungsgericht war deshalb nicht verpflichtet, sich vor
seinem Entscheid nach allfälligen Ergebnissen der laufenden Verhandlungen zu
erkundigen. Der Vorwurf des rechtsmissbräuchlichen Verhaltens erweist sich
damit als unbegründet.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Damit wird das Gesuch um
Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die
Gerichtskosten (Art. 66 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen
zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat von Zürich, der
Baurekurskommission I und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Juni 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber